ICCJ. Decizia nr. 806/2011. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr.806/2011
Dosar nr. 746/86/2010
Şedinţa publică din 3 februarie 2011
Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la nr. 746/86/2010 din 29 ianuarie 2010 reclamanta I.N.E.P. din cadrul M.A.I. a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâtul L.M.B., să se dispună restrângerea dreptului la liberă circulaţie al pârâtului în Italia.
În motivare a arătat că pârâtul a fost returnat din Italia la data de 28 decembrie 2009 în baza unui decret emis de Prefectul Romei.
Analizând actele şi lucrările dosarului instanţa reţine următoarele: Pârâtul L.M.B. a fost returnat din Italia la data de 28 decembrie 2009 în baza unui decret emis de Prefectul Romei, întrucât pârâtul s-ar face vinovat de săvârşirea unor infracţiuni.
Art. 38 din Legea nr. 248/2005 prevede posibilitatea luării măsurii restrângerii exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate pentru o perioadă de cel mult trei ani, în cazul persoanelor readmise în baza unui acord, însă, odată cu aderarea Românieila Uniunea Europeană legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar care are prioritate, prioritate stabilită de art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României.
Potrivit art. 307 alin. (1) şi (2) din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene, statele membre au obligaţia de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest tratat şi convenţiile încheiate înainte de data aderării care au guvernat drepturi şi obligaţii. Rezultă aşadar şi din această prevedere că legislaţia română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară.
Dreptul la libera circulaţie pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva nr. 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004.
Potrivit legislaţiei europene în materie, dreptul la libera circulaţie nu este un drept absolut, însă, conform art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricţionarea libertăţii de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor uniunii şi a membrilor lor de familie poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. În aliniatul 2 acelaşi text prevede că măsurile luate trebuie să respecte principiul proporţionalităţii şi să se întemeieze pe conduita persoanei în cauză.
Prin urmare, deşi calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulaţie a cetăţenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat acord de readmisie, astfel cum susţine reclamanta.
Pârâtul a fost returnat din Italia pentru şedere ilegală, fără să se facă dovada că a fost judecat şi condamnat pentru săvârşirea vreunei fapte penale, astfel că restrângerea dreptului la libera circulaţie a acestuia numai pentru acest motiv nu respectă principiul proporţionalităţii cu scopul legitim urmărit prevăzut de dispoziţiile art. 27 alin. (2) din Directiva nr. 2004/38/CE.
În urma analizării probelor administrate, prin sentinţa civilă nr. 310 din 9 februarie 2010 Tribunalul Suceava a respins ca nefondată cererea reclamantei reţinând în motivarea hotărârii că restricţionarea libertăţii de circulaţie şi şedere a cetăţenilor Uniunii poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică aşa cum prevăd dispoziţiile art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE.
Împotriva acestei hotărâri a declarat apel reclamanta care a reţinut încălcarea prevederilor art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 şi faptul că instanţa de fond nu a luat în considerare Decretul Prefecturii Provinciei Roma.
Analizând apelul de faţă prin prisma textelor de lege invocate, Curtea îl consideră nefondat.
În speţa de faţă se pune problema interpretării şi aplicării dispoziţiilor legale referitoare la exercitarea unui drept fundamental al cetăţeanului şi anume, dreptul la libera circulaţie, ceea ce implică dreptul de a părăsi teritoriul României în scopul de a circula pe teritoriul statelor Uniunii Europene după data aderării.
În raport de dispoziţiile art. 20 din Constituţia României, instanţa este obligată să cerceteze compatibilitatea legii interne privind libera circulaţie a persoanelor cu tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.
Având în vedere ordinea juridică în vigoare la momentul formulării cererii determinată de aderarea României la U.E., necesitatea dreptului la libera circulaţie trebuie analizată prin prisma îndeplinirii normei comunitare în materie, care are prioritate în faţa celei interne.
Astfel, dispoziţiile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 prevede că restrângerea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat.
În schimb, art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE prevede că „statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţeanului Uniunii şi a membrilor lor de familie, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice".
După cum se observă, norma comunitară prevede în mod limitativ doar 3 situaţii în care statul ar putea restrânge libertatea de circulaţie a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranţei publice sau sănătăţii publice, pe când legislaţia internă restricţionează libertatea de circulaţie dacă cetăţeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincţie în ceea ce priveşte persoana cetăţeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranţa sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat.
În aceste condiţii, Curtea constată că norma internă prevede o categorie mai largă de situaţii posibile când poate dispune restrângerea dreptului cetăţeanului român la libera circulaţie, în raport cu categoria situaţiilor de excepţie prevăzute de norma comunitară.
Consecinţa firească este aceea că norma internă este parţial incompatibilă cu norma comunitară, în ceea ce priveşte alte excepţii la libera circulaţie a persoanelor decât cele ce vizează ordinea, siguranţa sau sănătatea publică.
Cum reclamanta nu a făcut dovada că pârâtul L.M.B. s-ar afla într-una din cele situaţii ce ar impune restricţionarea dreptului la libera circulaţie în spaţiul Uniunii Europene reţine, că instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a principiilor de interpretate stabilite în jurisprudenţa la Curtea Europeană de Justiţie.
În plus, aşa cum a statuat Curtea de Justiţie de la Luxemburg în Hotărârea preliminară emisă în cazul J.: „dacă un stat membru nu stabileşte în mod specific, în raport cu unul dintre proprii resortisanţi, respectând principiul proporţionalităţii şi exclusiv în temeiul conduitei persoanei în cauză, că exercitarea de către aceasta a dreptului acordat prin art. 18 alin. (1) C.E. de a părăsi propriul stat membru pentru a se deplasa într-un alt stat membru poate constitui o ameninţare reală şi suficient de gravă la adresa ordinii publice, care afectează unul dintre interesele fundamentale ale societăţii, statul membru de origine nu poate impune, pentru motive de „ordine publică" sau de „siguranţă publică" în sensul articolului 27 din directiva menţionată, limitări ale libertăţii de circulaţie a persoanei respective."
În speţă, nimic din faptele prezentate de apelantă nu pare să indice că, în prezent sau în trecut, conduita intimatului ar fi de natură să provoace temerea că acesta ar putea prezenta un pericol real pentru interesele fundamentale ale societăţii, impunând adoptarea de către România a unei măsuri de limitare a dreptului său de liberă circulaţie.
În cererea de chemare în judecată şi-n cererea de apel se invocă încălcarea acordului de readmisie încheiat cu Italia prin aceea că pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data de 7 octombrie 2009, conform Decretului prefecturii Provinciei Roma, din conţinutul documentului emis de autorităţile italiene reiese că, pe timpul şederii pe teritoriul Italiei pârâtul a avut un comportament antisocial, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menţinerii ordinii şi siguranţei publice. Cum nu s-a făcut dovada că intimatul din prezenta cauză reprezintă o ameninţare reală şi suficient de gravă la adresa ordinii publice.
Faţă de considerentele expuse mai sus Curtea de Apel a respins ca nefondat apelul.
Împotriva deciziei nr. 26 din data de 30 martie 2010 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, în dosarul nr. 746/86/2010 a declarat recurs D.E.P.A.B.D. care a susţinut următoarele critici.
Pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italici la data de 28 decembrie 2009, conform Decretului efectului de Roma; din conţinutul documentului emis de autorităţile italiene reiese că, pe timpul şederii pe teritoriul Italiei pârâtul, L.M.B. a avut un comportament antisocial, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menţinerii ordinii şi siguranţei publice.
Aceasta măsură restrictivă se justifică din perspectiva încălcării atât a ordinii publice a statului Italian, prin nerespectarea interdicţiei anterioare de a pătrunde pe teritoriul Italiei şi a obligaţiei de încadrare în muncă prin respectarea formelor legale, pârâtul perseverând în atitudinea sa nelegală, cât şi a ordinii de drept a statului Român, prin ignorarea dispoziţiilor interne şi internaţionale ratificate de România vizând obligaţiile cetăţenilor români aflaţi în străinătate şi măsurile de combatere a migraţiei ilegale.
În conformitate cu art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, modificată şi completată prin OUG nr. 5/2006, pe perioada şederii, cetăţenii români au obligaţia respectării legislaţiei României şi să nu desfăşoare activităţi de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligaţiilor asumate de România prin documente internaţionale, cât şi respectarea legislaţiei statului în care se află.
Se consideră că, potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricţionarea libertăţii de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor uniunii şi a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. În alineatul 2 acelaşi text prevede că, măsurile luate trebuie să respecte principiul proporţionalităţi şi să se întemeieze pe conduita persoanei în cauză.
Conform Decretului emis de autorităţile italiene, împotriva pârâtului s-a dispus măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancţiunea executării pedepsei privative de libertate.
Analizând recursul declarat, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că acesta nu poate fi primit pentru considerentele ce succed:
Criticile formulate în cadrul motivelor de recurs sunt nefondate, în primul rând în speţa supusă judecăţii se pune problema interpretării şi aplicării dispoziţiilor relative la dreptul la libera circulaţie al unui cetăţean român, în componenţa căruia intră dreptul de a părăsi teritoriul României în scopul de a circula pe teritoriul statelor Uniunii Europene.
Instanţele de judecată sunt obligate ca, după data de 1 ianuarie 2007, să analizeze compatibilitatea legii naţionale privind libera circulaţie a persoanelor (Legea nr. 248/2005) cu legislaţia (primară şi secundară) şi cu jurisprudenţa comunitară, a Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene.
Judecătorul naţional este obligat să aplice direct dreptul comunitar, dacă se constată incompatibilitatea dreptului naţional cu acesta, în virtutea principiilor efectului direct al dreptului comunitar şi al supremaţiei acestuia.
În ceea ce priveşte raportul dintre legislaţia naţională şi legislaţia comunitară, Curtea va face aplicarea principiilor de interpretare stabilite în jurisprudenţa sa de Curtea Europeană de Justiţie de la Luxemburg:
- Principiul efectului direct al tratatelor: dispoziţiile Tratatului CEE au efect direct în dreptul intern (Hotărârea Curţii din 5 februarie 1963);
Principiul efectului direct al directivelor: atunci când dispoziţiile unei directive apar, din punctul de vedere al conţinutului lor, ca fiind necondiţionate şi suficient de precise, aceste dispoziţii pot fi invocate, în absenţa unor măsuri de transpunere în termenul stabilit, împotriva oricărei dispoziţii de drept intern neconforme cu directiva sau dacă sunt de natură să definească drepturi pe care particularii pot să le invoce împotriva statului (Hotărârea Curţii din 19 ianuarie 1982);
- Principiul supremaţiei dreptului comunitar: spre deosebire de tratatele internaţionale obişnuite, Tratatul CEE a instituit o ordine juridică proprie, integrată în sistemul juridic al statelor membre în momentul intrării în vigoare a Tratatului şi care se impune organelor jurisdicţionale de drept intern. În fapt, prin instituirea unei Comunităţi cu o durată nelimitată, având instituţii proprii, cu personalitate juridică, capacitate de reprezentare internaţională şi, în special, cu puteri reale derivate din limitarea competenţei sau din transferul atribuţiilor statelor către Comunitate, acestea din urmă au limitat, chiar dacă în domenii restrânse, drepturile lor suverane şi au creat astfel un sistem de drept aplicabil resortisanţilor lor şi lor însele (Hotărârea Curţii din 15 iulie 1964);
- Obligaţia de a nu aplica dreptul naţional contrar dreptului comunitar: orice instanţă naţională trebuie ca, într-o cauză ce intră în jurisdicţia sa, să aplice dreptul comunitar în totalitatea sa şi să protejeze drepturile pe care acesta le conferă cetăţenilor şi este obligată, ca atare, să nu aplice orice prevedere din dreptul naţional care ar putea veni în conflict cu dreptul comunitar, fie anterioară sau ulterioară intrării în vigoare a regulii comunitare (Hotărârea Curţii din 9 martie 1978).
Curtea apreciază că noţiunea de libertate a circulaţiei persoanelor având cetăţenia română (în speţă se pune problema restrângerii dreptului la libera circulaţie a unui cetăţean român) include în sfera sa următoarele componente:
- dreptul cetăţeanului român de a circula liber pe teritoriul României;
- dreptul cetăţeanului Român de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţa pe teritoriul României;
- dreptul cetăţeanului român de a emigra într-un alt stat;
- dreptul cetăţeanului român de a intra pe teritoriul României;
- dreptul cetăţeanului român de a părăsi teritoriul României pentru a circula sau a se stabili într-un alt stat.
Dintre drepturile enumerate mai sus, în cauza de faţă este relevant doar ultimul, respectiv dreptul pârâtului de a părăsi teritoriul României pentru a pătrunde pe teritoriul altui stat membru (România devenind membră a Uniunii Europene de la 1 ianuarie 2007 rezultă că, potrivit art. 52 din Legea nr. 248/2005, interdicţia la liberă circulaţie poate fi teoretic impusă, doar cu privire lateritoriul statului respectiv.
Împrejurarea însă că autorităţile statului membru al Uniunii Europene au dispus expulzarea pârâtului cetăţean român nu este prin ea însăşi suficientă pentru instanţa română de a interzice, la rândul său, dreptul de circulaţie al cetăţeanului său.
Se impune deci a fi examinată situaţia de fapt a pârâtului în raport de noua ordine juridică din România, determinată de aderarea ţării noastre la Uniunea Europeană la 1 ianuarie 2007.
În ceea ce priveşte principiul de bază în materia liberei circulaţii a persoanelor având cetăţenia română, în prezent, atât legea internă, cât şi legislaţia comunitară stabilesc regula potrivit căreia dreptul la liberă circulaţie a cetăţenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat, art. 25 din Constituţia României, art. 18 din Tratatul CEE, art. 4 din Directiva nr. 2004/38/CE.
Cât priveşte excepţiile de la această regulă, ele se regăsesc atât în cuprinsul legii interne, art. 38 şi art. 39 din Legea nr. 248/2005, cât şi în cuprinsul legislaţiei comunitare - art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE.
De la 1 ianuarie 2007, orice cetăţean român este cetăţean al Uniunii Europene, ceea ce înseamnă că se poate prevala, chiar şi faţă de statul a cărui cetăţenie o are, de toate drepturile ce decurg din acest statut.
Art. 18 alin. (1) CE este direct aplicabil în ordinea juridică internă naţională, deci cetăţenii Uniunii Europene, inclusiv cetăţenii români, beneficiază de dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru, inclusiv statul membru de origine, pentru a intra pe teritoriul unui alt stat membru.
Faptul că acest cetăţean român nu a exercitat încă dreptul la libera circulaţie nu implică ca situaţia sa să fie asimilată unei situaţii pur interne.
Dimpotrivă, prezintă o legătură directă cu dreptul comunitar.
Dreptul de a circula liber pe teritoriul statelor membre aşa cum e prevăzut şi garantat de art. 18 alin. (1) CE, cuprinde şi dreptul de a părăsi statul de origine şi acest drept fundamental ar fi lipsit de substanţa sa dacă statul membru, în speţă România, ar putea, fără o justificare valabilă, să interzică resortisanţilor proprii să părăsească teritoriul său în scopul de a intra pe teritoriul altui stat membru. Aceste restrângeri ar constitui adevărate obstacole în calea exercitării dreptului la liberă circulaţie, atât în statul de origine, cât şi în statul de destinaţie.
De altfel, art. 4 alin. (1) din Directiva nr. 2004/38/CE prevede în mod expres că toţi cetăţenii Uniunii care au cărţi de identitate valabile sau paşapoarte valabile, au dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa în alt stat membru.
Dreptul la liberă circulaţie al cetăţenilor Uniunii nu este unul necondiţionat, că poate fi supus limitărilor şi condiţiilor prevăzute prin Tratat, precum şi prin dispoziţiile adoptate pentru punerea sa în aplicare.
În privinţa limitărilor şi condiţiilor ce decurg din art. 27 alin. (1) Directiva nr. 2004/38/CE, aşa cum rezultă din jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene, deşi, în general, statele membre sunt libere să stabilească cerinţele de ordine publică şi de siguranţă publică, în conformitate cu nevoile lor naţionale, care pot varia de la un stat membru la altul şi de la o persoană la alta, totuşi, în contextul comunitar şi în special ca o justificare a unei derogări de la principiul fundamental al liberei circulaţii a persoanelor, aceste cerinţe trebuie interpretate în mod strict, astfel încât sfera lor nu poate fi stabilită unilateral de fiecare stat membru fără exercitarea unui control din partea instituţiilor comunităţilor Europene.
Privite astfel, derogările de la principiul fundamental menţionat ce ar putea invocate de un stat membru implică, în special, astfel cum reiese din art. 27 alin. (2) din Directiva nr. 2004/38/CE, că pentru a fi justificate, măsurile luate din motive de ordine publică sau de siguranţă publică, trebuie să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză, neputând fi acceptate motive care nu sunt strict legate de cazul respectiv sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.
În această situaţie, împrejurarea că, faţă de un cetăţean al României s-a dispus măsura returnării de pe teritoriul unui alt stat membru unde şedea în mod ilegal, nu ar putea fi luată în considerare de statul membru de origine al acestuia pentru a limita dreptul la liberă circulaţie al cetăţenilor respectiv, decât în măsura în care conduita acestuia reprezintă o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii.
În speţa supusă judecăţii, cererea reclamantului prin care se urmăreşte limitarea dreptului la libera circulaţie a pârâtului are ca unic temei măsura de returnare care s-a dispus faţă de acesta în alt stat, lipsind orice apreciere specifică a conduitei persoanei în cauză şi orice referire la vreo ameninţare pe care aceasta ar constitui-o pentru ordinea publică sau siguranţa publică.
Această „returnare pentru şedere ilegală" nu poate constitui temei pentru a se dispune limitarea dreptului de a ieşi de pe teritoriul naţional, iar conduita pârâtului nu reprezintă o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii.
Pentru aceste considerente, recursul va fi respins şi în baza art. 312 C. proc. civ., va fi menţinută Decizia.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul M.A.I. – D.E.P.A.B.D, împotriva deciziei civile nr. 26 din 30 martie 2010 a Curţii de Apel Suceava, secţia civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 808/2011. Civil. Fond funciar. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 805/2011. Civil. Revendicare imobiliară. Recurs → |
|---|
