ICCJ. Decizia nr. 559/2012. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA I CIVILĂ
Decizia nr.559/2012
Dosar nr.118/121/2011
Şedinţa publică din 1 februarie 2012
Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată sub nr. 118/121/2011 pe rolul Tribunalului Galaţi, reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date Bucureşti a solicitat ca prin hotărâre judecătorească să se dispună restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în Italia al pârâtului M.M. pentru o perioadă de cel mult 3 ani.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că pârâtul a fost expulzat din Italia la data de 18 octombrie 2010 în baza Decretului Prefectului Provinciei Treviso, Italia, măsura fiind luată datorită comportamentului de care a dat dovadă pârâtul pe perioada şederii în Italia, gradul scăzut de integrare a acestuia în perimetrul statului italian şi activitatea infracţională pe care a avut-o în Italia şi prin care a adus atingere ordinii şi siguranţei publice.
A mai arătat că expulzarea unui cetăţean român se dispune atunci când s-a încălcat ordinea juridică interioară a respectivului stat, făcându-se dovada faptului că acesta nu a respectat condiţiile de şedere în străinătate în momentul verificărilor efectuate de către autorităţile competente.
A mai susţinut că, în prezent, în materia liberei circulaţii a persoanelor având cetăţenia română, atât legea internă, cât şi legislaţia comunitară stabilesc regula potrivit căreia, dreptul la liberă circulaţie a cetăţenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat - art. 25 din Constituţia României, art. 18 din Tratatul C.E.E. art. 4 din Directiva 2004/38/CE.
De asemenea, a arătat că excepţiile de la această regulă se regăsesc atât în cuprinsul legii interne, respectiv art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, cât şi în cuprinsul legislaţiei comunitare, respectiv art. 27 din Directiva 200/38/C.E.
A mai arătat că, potrivit art. 25 din Constituţie, condiţiile exercitării dreptului la liberă circulaţie se stabilesc prin lege. Totodată, conform art. 17 din Constituţie, cetăţenii români aflaţi în străinătate se bucură de protecţia statului român, dar, în acelaşi timp, trebuie să-şi îndeplinească obligaţiile ce le revin. Printre aceste obligaţii legiuitorul a prevăzut, prin Legea nr. 248/2005 - art. 5 lit. a) şi b), şi pe aceea de a respecta legislaţia României şi a statului în care se află, precum şi scopul pentru care li s-a acordat dreptul de a intra sau de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condiţiile stabilite prin legislaţia acestuia sau prin documentele internaţionale încheiate cu România.
A mai susţinut că, având în vedere exigenţele legislaţiei Uniunii Europene, România trebuie să probeze capacitatea de a stopa migraţia ilegală şi că prezenţa, fără respectarea condiţiilor legale de intrare şi şedere, a pârâtului pe teritoriul unor state membre ale U.E. ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetăţenilor români ce locuiesc fără forme legale.
De asemenea, dreptul la liberă circulaţie este în strânsă legătură cu respectarea legislaţiei statului român, precum şi a tratatelor şi convenţiilor pe care România le-a ratificat şi care fac parte, astfel, din dreptul intern.
A mai apreciat că, în raport cu aceste circumstanţe, prin acţiunea formulată se respectă norma edictată de legiuitorul naţional, în apărarea unui interes general al statului român şi în baza unei obligaţii asumate de ţara noastră prin acorduri internaţionale, şi nu încalcă alte dispoziţii comunitare în materie.
De asemenea, potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricţionarea libertăţii de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor uniunii şi a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. În alin. (2) al aceluiaşi articol se prevede că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică respectă principiul proporţionalităţii şi se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză.
A mai învederat că dispoziţiile art. 28 din acelaşi act normativ prevăd faptul că, înainte de a lua o decizie de expulzare de pe teritoriul său din motive de ordine publică sau siguranţă publică, statul membru gazdă ia în considerare diverşi factori precum durata şederii individului, respectiv pe teritoriul său, vârsta acestuia, starea lui de sănătate, situaţia sa familială şi economică, integrarea sa socială şi culturală în statul membru gazdă şi legăturile sale cu ţara de origine. Fiind în culpă, pârâtul ar urma să suporte consecinţele faptelor sale, măsura restrictivă pe care instanţa o poate dispune asupra exercitării dreptului la liberă circulaţie, neputând aduce atingere existenţei acestui drept.
În drept reclamanta şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 5, 38, 39 din Legea nr. 248/2005.
În dovedirea cererii reclamanta a depus la dosar, în copii, talonul de returnare din data de 18 octombrie 2010, copia Decretului Prefectului Provinciei Treviso, Italia, şi declaraţia pârâtului din aceeaşi dată.
Pârâtul M.M., deşi legal citat, nu s-a prezentat în instanţă, nu a formulat întâmpinare şi nu a administrat probe.
Prin sentinţa civilă nr. 123 din 24 ianuarie 2011 a Tribunalului Galaţi, acţiunea reclamantei a fost respinsă ca nefondată.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că, potrivit art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 modificată, se poate dispune restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate cu privire la cetăţeanul român a cărui prezenţă pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfăşoară sau ar urma să o desfăşoare, ar aduce atingere gravă intereselor României sau, după caz, relaţiilor bilaterale dintre România şi acel stat.
Ulterior datei aderării României la Uniunea Europeană, măsura restrângerii temporare a exercitării dreptului unui cetăţean român la libera circulaţie în statele membre ale Uniunii Europene poate fi dispusă în baza legislaţiei naţionale care o reglementează, dar în concordanţă cu legislaţia comunitară.
Potrivit art. 2 alin. (2) şi (3) din Protocolul nr. 4 la Convenţie, orice persoană este liberă să părăsească orice ţară, inclusiv pe a sa, exercitarea acestor drepturi neputând face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, siguranţa publică, menţinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecţia sănătăţii sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor şi libertăţilor altora.
De asemenea, cerinţele restrictive în care poate fi dispusă restrângerea dreptului unei persoane la libera circulaţie, consacrat şi de art. 25 din Constituţia României, sunt enunţate şi prin dispoziţiile art. 53 din Constituţie.
Potrivit dispoziţiei constituţionale menţionate, exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav" [alin. 1], iar restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică, măsura trebuind să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii [alin. (2)].
Instanţa de fond a reţinut, astfel, că măsura de returnare cetăţeanului român dispusă de autorităţile statului italian nu este suficientă prin ea însăşi pentru ca instanţa română să interzică dreptul de circulaţie al cetăţeanului său pe teritoriul statului din care a fost returnat, necesitatea restrângerii dreptului la libera circulaţie urmând a se aprecia de către instanţa naţională prin raportare la situaţia concretă a cetăţeanului în cauză.
Din declaraţia dată de pârât la data de 18 octombrie 2010, în punctul de trecere a frontierei, instanţa de fond a reţinut că acesta a ieşit din ţară la data de 10 septembrie 2010 şi că, în Italia, deşi avea interdicţie de a mai intra, a locuit cu chirie şi a lucrat fără forme legale în construcţii până în data de 15 octombrie 2010, când a fost reţinut de poliţia italiană, iar ulterior a fost expulzat conform Decretului Prefectului Provinciei Treviso.
Instanţa a apreciat, însă, că împrejurarea că pârâtul a fost reţinut pe teritoriul Italiei pentru că lucra ilegal şi pentru că avea interdicţie de a mai intra în Italia nu poate constitui motivul suficient pentru îngrădirea libertăţii de circulaţie, câtă vreme, în cauză, nu s-au făcut dovezi în sensul că pârâtul, prin conduita sa, constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii care să justifice aplicarea măsurii drastice a limitării exercitării dreptului acestuia la libera circulaţie.
Mai mult decât atât, în condiţiile în care însuşi Statul Italian i-a mai interzis pârâtului de a mai intra pe teritoriul său, Tribunalul a reţinut că instituirea unei astfel de interdicţii şi de către Statul Român nu ar mai avea nici o eficienţă.
În raport de aceste aspecte instanţa de fond a apreciat că prin limitarea exercitării dreptului pârâtului la libera circulaţie, astfel cum solicită reclamanta, s-ar ajunge la nesocotirea principiului proporţionalităţii în adoptarea măsurii restrictive.
Pe de altă parte, Tribunalul a apreciat că motivaţia reclamantei, în sensul că se tinde la stoparea migraţiei ilegale, nu poate reprezenta un argument viabil pentru restrângerea dreptului pârâtului la liberă circulaţie, întrucât îmbracă forma unei măsuri de prevenţie generală, ceea ce nu este admisibil în afara aprecierii conduitei personale a celui al cărui drept este supus limitării.
Împotriva sentinţei civile nr. 123 din 24 ianuarie 2011 a Tribunalului Galaţi a declarat apel reclamanta criticând-o pe motive de nelegalitate şi netemeinicie.
În esenţă, aceasta a susţinut că în speţă s-a făcut dovada faptului că pârâtul a fost returnat din Italia ca urmare a comportamentului antisocial al acestuia, conduita sa reprezentând o ameninţare a valorilor fundamentale protejate în statul gazdă - siguranţa publică, drepturile şi libertăţile cetăţenilor.
Reclamanta a mai susţinut că prezenţa pârâtului pe teritoriul statului italian reprezintă o ameninţare reală, perpetuă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii astfel încât a solicitat admiterea apelului şi schimbarea hotărârii atacate în sensul admiterii acţiunii aşa cum a fost formulată.
Prin Decizia civilă nr. 43/ A din 9 martie 2011 Curtea de Apel Galaţi a respins ca nefondat apelul declarat de reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date Bucureşti, împotriva sentinţei civile nr. 123 din 24 ianuarie 2011 pronunţată de Tribunalul Galaţi.
În motivarea deciziei s-a reţinut că, potrivit art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 modificată, se poate dispune restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate cu privire la cetăţeanul român a cărui prezenţă pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfăşoară sau ar urma să o desfăşoare, ar aduce atingere gravă intereselor României sau, după caz, relaţiilor bilaterale dintre România şi acel stat.
Măsura restrângerii temporare a exercitării dreptului unui cetăţean român la libera circulaţie în statele membre ale Uniunii Europene poate fi dispusă în baza legislaţiei naţionale care o reglementează, dar în concordanţă cu legislaţia comunitară.
Potrivit art. 2 alin. (2) şi (3) din Protocolul nr. 4 la Convenţie, orice persoană este liberă să părăsească orice ţară, inclusiv pe a sa, exercitarea acestor drepturi neputând face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, siguranţă publică, menţinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecţia sănătăţii sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor şi libertăţilor altora.
Pe de altă parte, potrivit art. 53 din Constituţia României, exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav", iar restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică, măsura trebuind să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.
În raport de dispoziţiile legale mai sus citate, Curtea a constatat că simpla împrejurare că faţă de pârât s-a dispus de către autorităţile statului italian returnarea pe teritoriul României nu este suficientă prin ea însăşi pentru ca dreptul de circulaţie al cetăţeanului român, pe teritoriul statului din care a fost returnat, să fie îngrădit.
Faptul că pârâtul a fost reţinut pe teritoriul Italiei şi returnat în România pentru că a încălcat interdicţia de a intra pe teritoriul Italiei, raportat la împrejurarea că în această perioadă pârâtul a locuit cu chirie şi a lucrat, este adevărat, fără forme legale în construcţii până în data de 15 octombrie 2010, când a fost reţinut de poliţia italiană nu poate constitui motivul suficient pentru îngrădirea libertăţii de circulaţie, câtă vreme în cauză nu s-au făcut dovezi în sensul că pârâtul, prin conduita sa, constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii care să justifice aplicarea măsurii drastice a limitării exercitării dreptului acestuia la libera circulaţie.
În caz contrar, prin limitarea exercitării dreptului pârâtului la libera circulaţie, astfel cum a solicitat reclamanta, s-ar ajunge la nesocotirea principiului proporţionalităţii în adoptarea măsurii restrictive.
Împotriva acestei decizii, în termen legal, a declarat recurs M.A.I. - D.E.P.A.B.D., criticând-o ca nelegală, fără a indica în drept cauzele de nelegalitate.
În dezvoltarea motivelor de recurs s-a invocat că sesizarea instanţei s-a făcut în temeiul disp. art. 2 lit. d) din HG nr. 1347/2007 raportat la disp. art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 iar în cauză s-a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege pentru limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie.
S-a susţinut că pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei, conform Decretului Prefectului Provinciei Treviso, întrucât a avut un comportament antisocial, grad scăzut de integrare şi săvârşirea de infracţiuni, aducând atingere ordinii şi siguranţei publice a statului italian.
S-a arătat că în cauză sunt îndeplinite cerinţele impuse de art. 27 şi 28 din Directiva nr. 2004/38/CE iar măsura solicitată respectă principiul proporţionalităţii şi are în vedere conduita pârâtului.
Recursul nu este fondat pentru următoarele considerente:
Prin HG nr. 1347/2007 s-a stabilit pentru Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date obligaţia înaintării către instanţă a dosarului de îndepărtare, demers care trebuie efectuat în directă corelare cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, potrivit cărora restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pe o perioadă de cel mult 3 ani, cu privire la persoana a cărei prezenţă pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfăşoară sau ar urma să o desfăşoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relaţiilor bilaterale dintre România şi acel stat.
Măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulaţie se dispune de către instanţă, în raport de prevederile acestui text, care trebuie interpretate prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate.
Această prioritate este stabilită de art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României, potrivit căruia prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea actului de aderare, iar autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării.
Conform dispoziţiilor art. 307 alin. (1) şi (2) din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, statele au obligaţia de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest Tratat şi convenţiile încheiate înainte de data aderării ce au generat drepturi şi obligaţii, iar, faţă de această prevedere, legislaţia comunitară este de imediată aplicare.
De aceea, legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară, iar dreptul la liberă circulaţie pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European si a Consiliului, din 29 aprilie 2004.
Acest act normativ este cuprins în anexele Protocolului de aderare, care cuprinde condiţiile admiterii în Uniunea Europeană şi care a devenit parte a tratatelor europene.
Potrivit legislaţiei europene în materie, dreptul la liberă circulaţie nu este un drept absolut, însă, conform art. 27 din Directiva 2004/38/CE, restricţionarea libertăţii de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie se dispune numai pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. În alin. (2), textul prevede că măsura trebuie sa respecte principiul proporţionalităţii şi să se întemeieze exclusiv pe conduita celui în cauză. Condamnările penale anterioare gradul scăzut de integrare, munca fără drept, nu poate justifica, în fine, luarea unor asemenea măsuri. Şi art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană statuează că drepturile fundamentale sunt respectate, aşa cum sunt garantate de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.
Prin urmare, deşi calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulaţie a cetăţenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat acord de readmisie, fără a se face dovada motivelor privind ordinea publică, siguranţa naţională sau societatea publică.
Restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie trebuie supusă condiţiilor prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislaţia comunitară.
În cauză, nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE.
Măsura restrângerii dreptului la liberă circulaţie doar pentru faptul că prezenţa intimatului-pârât pe teritoriul Italiei ar constitui o ameninţare la adresa siguranţei publice a acelui stat, nu ar respecta principiul proporţionalităţii şi nu s-ar baza pe comportamentul acestuia.
Împrejurarea că autorităţile statului membru al Uniunii Europene au dispus expulzarea pârâtului cetăţean român nu este prin ea însăşi suficientă pentru instanţa română de a interzice, la rândul său, dreptul de circulaţie al cetăţeanului său.
Dispoziţiile art. 2 lit. a) din HG nr. 1347/2007 prevăd doar dreptul Ministerului Administraţiei şi Internelor de a sesiza instanţa în vederea restrângerii dreptului la liberă circulaţie, în condiţiile prevăzute de lege, şi nu o obligaţie a instanţei de a se pronunţa în sensul celor solicitate, fără a cenzura starea de fapt şi îndeplinirea condiţiilor privind afectarea odinii şi siguranţei publice.
Având în vedere aceste considerente, urmează ca în baza disp. art. 312 C. proc. civ., a se respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul M.A.I. - direcţia pentru evidenţa persoanelor şi administrarea bazelor de date împotriva deciziei nr. 43/ A din 09 martie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia civilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 1 februarie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 568/2012. Civil. Conflict de competenţă. Fond | ICCJ. Decizia nr. 557/2012. Civil. Despăgubiri Legea... → |
|---|
