ICCJ. Decizia nr. 6349/2012. Civil. Legea 10/2001. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA I CIVILĂ
Decizia nr. 6349/2012
Dosar nr. 35089/3/2010
Şedinţa publică din 18 octombrie 2012
Asupra cauzei de față, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la data de 04 iunie 2009 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Prefectul Municipiului Bucureşti a chemat în judecată pe pârâtul Primarul Municipiului Bucureşti, solicitând instanţei anularea dispoziţiei din 27 februarie 2008 emisă de pârât.
Reclamantul a arătat că, în urma exercitării controlului de legalitate, a constatat că actul administrativ a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor legale, în sensul că, deşi nu a probat calitatea de persoană îndreptăţită (moştenitor), numita R.D.E. a beneficiat de măsuri reparatorii prin echivalent pentru terenul situat în Bucureşti, subsecvent notificării formulate de aceasta în temeiul Legii nr. 10/2001; din înscrisurile administrate a reieşit că imobilul a fost expropriat de la o altă persoană cu care beneficiara măsurii nu prezintă nicio legătură.
Prin sentinţa civilă nr. 43 din 06 ianuarie 2010 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia inadmisibilităţii, fiind respinsă în consecinţă acţiunea, iar prin decizia civilă nr. 1236 din 10 mai 2010 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a viii-a contencios administrativ şi fiscal, a fost admis recursul declarat de reclamant, casată sentinţa recurată şi trimisă cauza spre competentă soluţionare secţiei civile a Tribunalului Bucureşti, reţinându-se că Legea nr. 10/2001 stabileşte o competentă specială pentru soluţionarea contestaţiilor privind deciziile emise în temeiul acestei legi, formulate de persoanele îndreptăţite în favoarea secţiei civile a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare.
Prin sentinţa civilă nr. 1777 din 22 noiembrie 2010 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă, a fost admisă excepţia lipsei coparticipării procesuale pasive, invocată de pârât şi, în consecinţă, respinsă acţiunea.
S-a reţinut că în temeiul dispoziţiei din 27 februarie 2008 emisă de Primarul General al Municipiului Bucureşti în baza Legii nr. 10/2001, s-a propus acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent persoanei îndreptăţite, R.D.E., pentru terenul în suprafaţă de 382,5 m.p. situat în Bucureşti.
Decizia contestată reprezintă un act administrativ individual, sens în care sunt pe deplin incidente prevederile art. 1 din Legea nr. 554/2004 care stabilesc la alin. (2) că se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ individual, adresat altui subiect de drept.
Ca atare, Tribunalul a apreciat că discutarea legalităţii deciziei trebuie să se realizeze şi în prezenţa beneficiarului actului atacat, în patrimoniul căruia acesta a generat un drept de proprietate, în scopul respectării principiilor contradictorialităţii şi al dreptului la apărare.
Pe de altă parte, prima instanţă a stabilit că nu poate fi încălcat principiul disponibilităţii, sens în care nu pot fi introduse în cauză alte persoane decât cele cu care partea reclamantă doreşte să poarte procesul.
Rolul activ al instanţei nu impune obligaţia introducerii în proces a altor persoane decât cele menţionate în acţiune de reclamant [art. 129 alin. (6) C. proc. civ.].
Lipsa unui cadru procesual pasiv complet a condus la admiterea excepţiei şi la respingerea acţiunii.
Prin decizia civilă nr. 293 A din 17 martie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, a fost respins apelul declarat de reclamant.
S-a reținut că, potrivit dispoziţiilor art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, în calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte atribuţia de a verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului. Prin decizia civilă nr. 1236 din 10 mai 2010 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a stabilit că actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede prin lege organică o altă procedură judiciară, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ.
Analiza de legalitate nu poate fi realizată distinct, cu ignorarea eventualei vătămări a dreptului subiectiv, cum a susţinut apelantul, cu atât mai mult cu cât chiar acesta a arătat în conţinutul motivelor apelului promovat că „aspectele de nelegalitate constatate (…)” se referă la acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent pentru un imobil pentru care beneficiarul actului nu probează calitatea de moştenitor al persoanei de la care a operat predarea (autorul).
Procesul civil este guvernat de principiile contradictorialităţii şi al dreptului la apărare, iar asigurarea efectivă şi concretă a garanţiilor procesuale de referinţă reprezintă o exigenţă de neînlăturat în scopul obţinerii caracterului echitabil al procedurii desfăşurate în instanţă.
Din moment ce dispoziţia de acordare a măsurilor reparatorii (act administrativ individual) a intrat în circuitul civil ea nu poate fi supusă cenzurii, indiferent dacă aceasta se realizează din perspectiva controlului de legalitate exercitat de prefect, în afara posibilităţii beneficiarului de a formula apărări, cu atât mai mult cu cât analiza îndeplinirii cerinţelor legale prezintă o legătură strânsă cu însuşi dreptul de proprietate care a generat reparaţia pe calea legii speciale.
Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamantul. Arată că actul contestat este de natură administrativă, că dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004 conferă persoanelor juridice de drept public posibilitatea de a introduce acțiuni în nume propriu atunci când este încălcat un drept subiectiv, iar raportat la aspectele de nelegalitate constatate și a culpei exclusive a pârâtului, în mod corect a chemat în contradictoriu Primarul Municipiului București.
În mod greșit s-a apreciat că dispoziția atacată este un act juridic civil intrat în circuitul civil, ca de altfel și aprecierea cu privire la competența de soluționare a secției civile a tribunalului.
Susține că, potrivit dispozițiilor art. 16.92 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, în cazul în care, în urma exercitării controlului de legalitate de către prefect, se apreciază că dispoziția emisă este nelegală, aceasta va fi contestată pe calea contenciosului administrativ.
Este adevărat că natura juridică a dispoziției emisă de primar este cea a unui act juridic civil, însă competența instanței de contencios administrativ rezultă din dispoziții constituționale. Din interpretarea dispozițiilor pct. 25.6, coroborate cu cele ale pct. 21.6 din H.G. nr. 250/2007, rezultă că dispoziția emisă de primar poate fi contestată de către prefect la instanța de contencios administrativ, iar de către persoanele ale căror drepturi au fost lezate, la secția civilă a tribunalului.
Faptul că anterior, Curtea de Apel București s-a pronunțat irevocabil cu privire la soluționarea cauzei de către secția civilă, nu este de natură a abilita ideea că astfel de cauze sunt de natură civilă.
Analizând recursul din prisma criticilor formulate, ce pot fi încadrate în motivul de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:
Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul Prefectul Municipiului Bucureşti a solicitat anularea dispoziţiei din 27 februarie 2008 a Primarului Municipiului Bucureşti, prin care s-a soluţionat notificarea depusă de petenta R.D.E., în temeiul Legii nr. 10/2001.
Legea nr. 10/2001 reglementează procedura recunoaşterii dreptului de proprietate asupra imobilelor preluate abuziv de stat în perioada 06 martie 1945-22 decembrie 1989, precum şi cele preluate de stat în baza Legii nr. 139/1940.
Litigiile izvorând din restituirea în natură a imobilelor se soluţionează potrivit acestei legi speciale, reclamantul având posibilitatea de a se adresa instanţelor civile, contestând dispoziţia emisă în baza acestui act normativ, conform legislaţiei civile, şi nu instanţei de contencios administrativ.
Dispoziţiile emise de primar în baza Legii nr. 10/2001 sunt acte emise de o autoritate publică în executarea legii, însă nu creează un raport juridic de drept public, ci unul de drept privat, deoarece prin aceste acte se recunoaşte un drept subiectiv civil, respectiv dreptul de proprietate.
Pe de altă parte, este de observat că autoritatea publică nu acţionează în acest caz în baza puterilor conferite de legea administraţiei publice locale, ci în temeiul unei competenţe speciale stabilite de o lege care guvernează raporturi de drept material cu caracter eminamente civil. Prin urmare, această autoritate nu se comportă ca un subiect de drept public, ci pur şi simplu ca o persoană juridică împuternicită de lege să recunoască existenţa unui drept subiectiv real în patrimoniul unei alte persoane, la cererea acesteia din urmă.
Prefectului nu îi sunt aplicabile, pentru simpla existenţă a calităţii sale, dispoziţiile Legii nr. 554/2004 pentru anularea unei dispoziţii emise în baza Legii nr. 10/2001.
Potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară”.
Cum Legea nr. 10/2001 prevede o procedură specială, aceasta se aplică şi reclamantului din cauza de faţă.
Aşa fiind, atâta timp cât prin cererea de chemare în judecată se solicită să se anuleze o dispoziţie prin care s-au stabilit anumite drepturi în favoarea unei persoane care nu a fost chemată în judecată, instanța constată că în mod corect acţiunea a fost respinsă, cadrul procesual nefiind complet.
Mai mult, în ceea ce priveşte posibilitatea atacării dispoziţiei emise de primar în baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, există deja o hotărâre irevocabilă, pronunţată de o instanţă de recurs, respectiv decizia civilă nr. 1236 din 10 mai 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ale cărei dezlegări date în privinţa problemelor de drept nu puteau fi nesocotite de instanţa de trimitere, respectiv de instanţa de control judiciar fără încălcarea prevederilor art. 315 C. proc. civ.
În plus, conform art. 21.6 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001 date prin H.G. nr. 250/2007 controlul de legalitate prevăzut în sarcina instituţiei prefectului priveşte dispoziţiile de restituire emise de primari, şi nu deciziile prin care se refuză restituirea în natură şi se propun măsuri reparatorii în echivalent.
În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 16 alin. (21) din Legea nr. 247/2005, acestea se referă la obligaţia prefectului de a înainta Secretariatului Comisiei Centrale, dispoziţiile sau deciziile conţinând propuneri de măsuri reparatorii prin echivalent, însoţite de avizul de legalitate, emis ulterior exercitării controlului propriu. Acest text dă posibilitatea prefectului de a aviza, după caz, pozitiv sau negativ propunerea făcută de emitentul actului, dar nu să sesizeze instanţa de judecată cu o contestaţie împotriva acestuia.
Potrivit art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, singurele persoane ce pot avea calitate procesuală activă într-o acţiune având ca obiect anularea dispoziţiei sau deciziei sunt persoanele care au formulat notificare sau succesorii în drepturi ai acestora.
În ceea ce priveşte pe terţii care se consideră prejudiciaţi prin emiterea deciziei sau dispoziţiei, există o jurisprudenţă constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia civilă şi de proprietate intelectuală, - decizia nr. 620/2006, decizia nr. 1761/2006, decizia nr. 6422/2007, decizia nr. 7739/2007, decizia nr. 8343/2009 etc. - în sensul că aceştia nu au calitate procesuală activă în a formula contestaţie întemeiată pe dispoziţiile art. 26 din Legea nr. 10/2001, deoarece raportul juridic izvorât din aplicarea legii ia naştere între entitatea sesizată cu notificare şi persoana care pretinde măsuri reparatorii.
Terţilor, cum este reclamantul din prezenta cauză, care justifică un interes în constatarea unor decizii sau dispoziţii emise în procedura Legii nr. 10/2001 nu le este obstrucţionat accesul la justiţie, deoarece au la îndemână acţiunile de drept comun.
Prin criticile formulate, recurentul se plânge și de încălcarea principiului disponibilităţii, care în sens material circumscrie dreptul părţii de a determina limitele cererii de chemare în judecată.
Potrivit prevederilor art. 129 alin. (5) C. proc. civ., judecătorii au îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale.
Textul legal sus citat concretizează principiul potrivit căruia adevărul trebuie să constituie scopul final al activităţii judiciare, fiind în acelaşi timp cea mai importantă obligaţie impusă de lege judecătorului.
Or, aprecierea instanţei asupra unei coparticipări procesuale pasive în raportul juridic dedus judecăţii nu echivalează cu extinderea cadrului procesual prin atragerea în proces, din oficiu, a altor persoane decât cele determinate de către reclamant prin cererea sa, ci o atare apreciere se circumscrie dreptului, şi în acelaşi timp obligaţiei instanţei de a verifica legalitatea cadrului procesual fixat de reclamant, verificare care, în acest context, nu poate aduce atingere principiului disponibilităţii.
În acest context al analizei, se reţine că, în îndeplinirea obligaţiilor instituite de Legea nr. 10/2001, primarul nu acţionează ca purtător al autorităţii executive, care emite acte de putere administrative, conform regimului juridic specific acestei categorii de acte.
Actele primarului, prin care se dispune de bunuri din patrimoniul unităţii administrativ teritoriale în favoarea persoanei îndreptăţite sunt, la fel ca şi în cazul celorlalte unităţi deţinătoare, în sensul art. 21 din Legea nr. 10/2001, acte civile.
Pe de altă parte, dispoziţiile art. 23 alin. (4) din Legea nr. 10/2001 prevăd că „Decizia sau, după caz, dispoziţia de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietăţii persoanei îndreptăţite asupra acestuia, are forţa probantă a unui înscris autentic şi constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie, după îndeplinirea formalităţilor de publicitate imobiliară”.
Prevederea legală citată impune interpretarea potrivit căreia decizia sau dispoziţia emisă în temeiul Legii nr. 10/2001 reprezintă un veritabil titlu de proprietate asupra imobilului retrocedat, iar nu un simplu instrument probator.
Prin urmare, în speţa supusă analizei, prefectul nu atacă, ca fiind nelegal, un act administrativ al autorităţii publice locale şi care să atragă responsabilitatea acesteia pentru nerespectarea legii la data emiterii actului, ci un act civil, care produce efecte juridice în circuitul civil şi, nu în ultimul rând, faţă de beneficiarul actului/dispoziţiei primarului.
Totodată, dispozițiile art. 47 C. proc. civ., prevăd că, mai multe persoane pot fi împreună reclamante sau pârâte dacă obiectul pricinii este un drept sau o obligaţiune comună ori dacă drepturile sau obligaţiile lor au aceeaşi cauză.
În principiu, coparticiparea procesuală are un caracter facultativ, însă sunt situaţii când raportul de drept material litigios creează o dependenţă procesuală între coparticipanţi, fie în baza legii, fie datorită naturii raportului juridic dedus judecăţii, astfel încât orice posibilitate de fracţionare este exclusă.
Prin urmare, în aceste cazuri, declanşarea, continuarea şi finalizarea procesului civil nu se poate realiza decât în comun, existând litisconsorţiu necesar, care este guvernat de regula dependenţei procesuale relative a coparticipanţilor.
Or, în speţă, natura acţiunii dă naştere unui litisconsorţiu necesar pasiv, obligatoriu şi unitar, deoarece instanţa trebuie să constate nevalabilitatea actului juridic atât faţă de emitent, cât şi faţă de beneficiar, iar pronunţarea unei hotărâri uniforme reprezintă o necesitate juridică obiectivă în materia nulităţii actelor juridice, neputând fi conceput ca acelaşi act să fie valabil faţă de emitent şi nevalabil faţă de beneficiar.
Prin urmare, instanţa de apel a apreciat corect că, datorită naturii litigiului, coparticiparea procesuală pasivă este obligatorie astfel încât soluţia pe care a pronunţat-o este la adăpost de critică.
Pentru aceste considerente care înlocuiesc parţial pe cele ale Curţii de apel, Înalta Curte va menţine decizia şi va respinge recursul ca nefondat, conform art. 312 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul Prefectul Municipiului Bucureşti împotriva deciziei civile nr. 293 A din 17 martie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 octombrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6354/2012. Civil. Revendicare imobiliară.... | ICCJ. Decizia nr. 6345/2012. Civil. Legea 10/2001. Recurs → |
|---|
