Legea nr. 10/2001. Dispoziţia de aprobare a restituirii în natură. Act administrativ supus revocării. Termen
| Comentarii |
|
Legea nr. 10/2001
Oricare dintre unităţile deţinătoare de imobile ce intră în sfera de aplicare a Legii nr. 10/2001, atunci când emite o decizie/dispoziţie de restituire în natură/de acordare de măsuri reparatorii prin echivalent, nu se comportă şi nu îndeplineşte un act juridic ca orice particular, aflat la îndemâna oricărui subiect de drept privat, ci acţionează în mod clar într-un regim de putere publică, prin emiterea unor acte de autoritate, în aplicarea legii.
Constituind acte administrative, deciziile/dispoziţiile emise de unităţile deţinătoare în aplicarea Legii nr. 10/2001, sunt revocabile, revocarea constituind un principiu al regimului juridic al actelor administrative.
Punctul 23.8 din H.G. nr. 498/20041 nu face decât să marcheze obiectiv momentul până la care acest drept al autorităţii emitente a deciziei de restituire în natură se poate exercita în condiţii de legalitate.
întrucât dispoziţia a cărei revocare parţială s-a produs ca efect al emiterii deciziilor contestate nu fusese intabulată în cartea funciară până la emiterea acestora din urmă, prima instanţă a apreciat corect asupra legalităţii modului în care unitatea intimată a acţionat.
(C. Ap. Bucureşti, secţia a lll-a civilă şi pentru cauze cu minori şi familie,
decizia nr. 37din 18 ianuarie 2007)
NOTĂ: Hotărârea a rămas irevocabilă prin decizia civilă nr. 5529 din 28 iunie 2007 pronunţată de Î.C.C.J.
Prin sentinţa civilă nr. 856 din 21 iunie 2006 pronunţată de secţia a lll-a civilă a Tribunalului Bucureşti, în dosar nr. 7457/3/2006, a fost admisă cererea de intervenţie în interesul intimatei formulată de M.B.M. şi M. F. şi s-a respins ca neîntemeiată contestaţia formulată de contestatorul V. R. în contradictoriu cu Municipiul Bucureşti, prin Primarul General.
1 Reluat de art. 25.7 din H.G. nr. 250/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989
Pentru a hotărî în acest sens, prima instanţă a reţinut că prin Dispoziţia nr. 4271 din 4 mai 2005, contestatorului i s-a restituit în temeiul Legii nr. 10/2001, în natură, întreg imobilul situat în B. sector 3, restituirea fiind dispusă greşit pentru întregul imobilului, în condiţiile în care apartamentul nr. 1 din acesta era deţinut de intervenienţii M., fiind dobândit de ei în temeiul contractului de vânzare-cumpărare nr. 6335 din 10 iulie 1997 încheiat în baza Legii nr. 112/1995 şi intabulat în Cartea Funciară nr. 49907 a Judecătoriei sectorului 3 Bucureşti. La sesizarea intervenienţilor, dispoziţia iniţială a fost modificată în sensul restituirii către contestator a imobilului, mai puţin apartamentul nr. 1 şi terenul de sub construcţie aferent acestuia (prin Dispoziţia nr. 5088 din 16 ianuarie 2006), iar prin Dispoziţia nr. 5089 din 16 ianuarie 2006, au fost oferite contestatorului măsuri reparatorii prin echivalent pentru partea din imobil restituită în natură.
Tribunalul a apreciat că intimatul nu a încălcat nici o dispoziţie legală prin modul în care a procedat, întrucât cea de-a doua decizie emisă de acesta nu a fost de revocare a celei dintâi, ci doar de modificare.
Pe de altă parte, conform punctului nr. 23.7 din H.G. 498/2003, momentul până la care dispoziţia de restituire în natură poate fi revocată de entitatea emitentă, este cel al efectuării de către noul proprietar, a formalităţilor de publicitate imobiliară.
Astfel, fiind un act juridic administrativ şi întrucât contestatorul nu a făcut în privinţa acestuia formalităţile de publicitate imobiliară, dispoziţia de restituire în natură iniţială putea fi revocată.
în privinţa criticilor contestatorului îndreptate împotriva condiţiilor de legalitate a încheierii contractului de vânzare-cumpărare ai cărui beneficiari au devenit intervenienţii, s-a arătat că ele nu pot fi invocate pe calea prezentei contestaţii, ci doar prin formularea unei acţiuni civile separate care să vizeze anularea sau constatarea nulităţii absolute a respectivului act juridic.
împotriva acestei sentinţe, în termen legal, a declarat apel contestatorul.
în motivarea apelului declarat, s-a susţinut că eronat tribunalul a apreciat că intimatul putea să-şi revoce propriul act.
în Legea nr. 10/2001 nu există nici o prevedere care să îndrituiască unitatea deţinătoare emitentă a dispoziţiei de restituire, să-şi revoce actul, iar în conformitate cu prevederile art. 24 alin. (3) din lege, decizia emisă poate fi modificată doar ca urmare a contestării în instanţă de către beneficiarul ei.
Decizia de restituire în natură a fost greşit calificată ca fiind un act administrativ, ea fiind în realitate act juridic civil, guvernat de dispoziţiile Legii nr. 10/2001. Acest act nu întruneşte caracteristicile unui act administrativ întrucât în cele mai multe situaţii, unităţile deţinătoare obligate la restituire sunt alte persoane juridice decât primăriile, activitatea lor neavând nici o legătură cu exercitarea autorităţii publice.
Raportul juridic născut prin emiterea deciziei de restituire în natură este unul legal, prin care se exprimă voinţa ambelor părţi, nefiind vorba de o decizie unilaterală producătoare de efecte juridice. Nu este un raport inegal între subiecte şi decizia nu este emisă în regim de putere publică.
Spre deosebire de actele administrative ce nu pot avea caracter retroactiv, prin art. 2 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, s-au recunoscut efecte retroactive deciziei de restituire în natură. Drepturile recunoscute prin acest act sunt drepturi subiective civile, iar dacă decizia ar fi fost un act administrativ, s-ar fi recunoscut prin lege posibilitatea exercitării unui control ierarhic şi atacarea lor în contencios administrativ.
Soluţia primei instanţe nu se poate întemeia pe normele de aplicare a Legii nr. 10/2001, acestea contravenind legii.
Primăria Municipiului Bucureşti nu avea nici motive de revocare a actului supus analizei întrucât existenţa pur formală a contractului de vânzare-cumpărare al intervenientului nu ar fi împiedicat primăria să observe nulitatea actului şi să dispună restituirea întregului imobil. De altfel, aşa s-a şi întâmplat, atâta timp cât imobilul a fost preluat abuziv, întrucât în categoria imobilelor ce nu puteau fi vândute în baza Legii nr. 112/1995, observându-se că SCT. SA a vândut familiei M. ceea ce nu-i aparţinea.
Apelantul a mai susţinut că nimic nu-l împiedică de a pune în discuţie, chiar pe calea prezentei acţiuni, nulitatea titlului de proprietate al intervenientului.
în plus, s-a arătat de către instanţa de fond că revocarea a fost corect dispusă, deşi dispoziţia de modificare nu a fost motivată.
Intimaţii nu au formulat întâmpinare, iar în apel nu au fost administrate probe suplimentare.
Analizând actele şi lucrările dosarului, în raport de criticile formulate, Curtea apreciază că apelul declarat este nefondat.
Este adevărat că nici o prevedere a Legii nr. 10/2001 nu vorbeşte despre posibilitatea unităţii emitente a dispoziţiei de restituire în natură, emisă în condiţiile acestui act normativ, de a-şi revoca actul deja emis, însă posibilitatea şi dreptul autorităţii de revocare rezultă din chiar natura juridică a actului în discuţie, chiar fără o prevedere expresă a legii în acest sens.
Astfel, în mod corect s-a stabilit de către prima instanţă că decizia de restituire în natură iniţial emisă de către intimat, constituie un act administrativ de putere, caracteristică ce i-a fost expres recunoscută prin H.G. nr. 498/2007, punctul 23.7, dar care este incontestabilă şi se deduce din întrunirea trăsăturilor specifice actului administrativ, astfel cum au fost ele conturate, în cazul în discuţie, prin Legea nr. 10/2001.
Cât priveşte organele emitente, Curtea reţine că, potrivit art. 21 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 10/2001, acestea pot fi, după caz, o regie autonomă, societate sau companie naţională, o societate comercială la care statul sau o unitate a administraţiei publice centrale sau locale este acţionar ori asociat majoritar, ori minoritar (dacă valoarea acţiunilor sau părţilor sociale deţinute, este mai mare sau egală cu valoarea corespunzătoare a imobilului a cărui restituire în natură este cerută), o organizaţie cooperatistă sau orice altă persoană juridică de drept public, inclusiv statul sau unităţile sale administrativ - teritoriale.
Faptul că astfel de decizii/dispoziţii de restituire în natură pot fi emise şi de persoane juridice ca regii autonome, companii naţionale ori societăţi comerciale la care statul sau o unitate administrativ teritorială este acţionar majoritar sau minoritar, nu este de natură să schimbe natura juridică a actului în discuţie, de a fi unul administrativ, fiind cunoscut că astfel de acte pot să emane, în baza împuternicirilor date de lege ori de organe ale administraţiei de stat (în baza legii), chiar şi de la persoane private - fizice sau juridice - ca în cazul actelor administrative prin delegaţie.
Contrar susţinerilor apelanţilor, decizia/dispoziţia de restituire în natură cuprinde exteriorizarea unei voinţe juridice unilaterale a unui organ al administraţiei publice, sau a altor entităţi împuternicite prin lege cu emiterea lor, voinţă producătoare în mod direct de efecte juridice.
Decizia/dispoziţia de restituire în natură nu exprimă nicidecum voinţa ambelor părţi, respectiv a solicitantului său şi a emitentului, cel dintâi neavând nici un rol sub aspectul fiinţării sale ca act juridic.
Chiar dacă efectele acestui act juridic se produc în sfera raporturilor juridice private, prin reconstituirea dreptului de proprietate privată în patrimoniul unor subiecte de drept privat - persoane fizice sau juridice - nu înseamnă că autoritatea publică emitentă a acţionat,prin emiterea respectivului act, de pe picior de egalitate cu beneficiarii actului său, în alte cuvinte, că a săvârşit un simplu act de gestiune, pe care în mod curent îl îndeplineşte orice subiect din sfera raporturilor juridice private.
Temeiul statutului actului administrativ, de a fi emis numai în realizarea puterii publice rezidă în faptul că, în ultimă instanţă, prin el se concretizează voinţa poporului ca deţinător al suveranităţii naţionale (după cum se arată în art. 2 din Constituţie), voinţă cuprinsă în cazul de faţă şi concretizată în dispoziţiile Legii nr. 10/2001, în sensul de a se restitui celor îndreptăţiţi, în natură sau prin echivalent, toate imobilele preluate abuziv de stat, de organizaţiile cooperatiste sau de orice alte persoane juridice în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989.
Aşadar, oricare dintre unităţile deţinătoare de imobile ce intră în sfera de aplicare a Legii nr. 10/2001, atunci când emite o decizie/dispoziţie de restituire în natură/de acordare de măsuri reparatorii prin echivalent, nu se comportă şi nu îndeplineşte un act juridic ca orice particular, aflat la îndemâna oricărui subiect de drept privat, ci acţionează în mod clar într-un regim de putere publică, prin emiterea unor acte de autoritate, în aplicarea legii, lege care înglobează voinţa poporului, ca deţinător al suveranităţii naţionale.
Situaţia este perfect similară celei a Legii nr. 18/1991 şi în cazul căreia discuţii de genul celor ridicate în cauza de faţă au fost demult depăşite.
Este invocată susţinerea potrivit căreia actele administrative nu pot avea caracter retroactiv. Doar ca regulă actele administrative produc efecte pentru viitor, fiind deci, active şi nu retroactive. Există însă şi acte administrative care produc efecte cu caracter retroactiv, fie datorită caracterului lor (actele administrative declarative, actele administrative cu caracter jurisdicţional, acte administrative date în aplicarea unei hotărâri judecătoreşti), fie datorită unor dispoziţii exprese ale legii.
Cea mai importantă categorie a acestora, din care fac parte şi deciziile/dispoziţiile emise în baza Legii nr. 10/2001, sunt actele administrative declarative sau recognitive, adică acelea care, constatând sau recunoscând existenţa unor drepturi şi obligaţii ce au luat naştere prin acte/fapte juridice anterioare emiterii lor, vor produce efecte juridice din momentul în care s-au produs respectivele acte/ fapte juridice. Prevederile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 10/2001 invocat de apelanţi în argumentarea naturii civile a actelor în discuţie, nu constituie decât un reflex al acestei caracteristici a celei mai importante categorii de acte administrative ce fac excepţie de la principiul neretroactivităţii lor.
Nu neagă natura juridică a acestor acte, nici faptul că legiuitorul nu a deferit controlul legalităţii lor în competenţa instanţelor de contencios administrativ de drept comun, ci, în mod excepţional s-a prevăzut posibilitatea exercitării acestui control de legalitate în faţa instanţelor (civile) ordinare, care acţionează însă ca instanţe speciale de contencios administrativ, posibilitate consacrată şi recunoscută prin chiar Legea nr. 29/1990 (în vigoare la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 10/2001 - cazul actelor administrative exceptate de la contencios administrativ formând categoria actelor administrative atipice, sub aspectul controlului aplicabil).
Nu contravine cu nimic regimului juridic aplicabil acestor acte juridice, astfel cum este conturat prin Legea nr. 10/2001, prevederea punctului 23.7 din H.G. nr. 498/2004, potrivit cu care dispoziţia de aprobare a restituirii în natură este un act administrativ de putere.
Constituind, aşadar, acte administrative, deciziile/dispoziţiile emise de unităţile deţinătoare în aplicarea Legii nr. 10/2001, sunt revocabile, revocarea constituind un principiu al regimului juridic al actelor administrative.
Punctul 23.8 din H.G. nr. 498/2004 nu face decât să marcheze obiectiv momentul până la care acest drept al autorităţii emitente a deciziei de restituire în natură se poate exercita în condiţii de legalitate.
Necontestându-se de către petent legalitatea acestui act administrativ normativ reprezentat de H.G. nr. 498/2004 în formele procedurale astăzi consacrate prin Legea nr. 554/2004, instanţa de fond nu avea decât a-i face aplicarea, în virtutea faptului că întocmai ca orice act administrativ, şi această hotărâre de guvern, ce constituie un act administrativ cu caracter normativ, se bucură şi până la dovada contrară, de prezumţia de legalitate.
întrucât dispoziţia nr. 4271 din 4 mai 2005, a cărei revocare parţială s-a produs ca efect al emiterii deciziilor contestate, numerele 5088 din 16 ianuarie 2006 şi 5089 din 16 ianuarie 1006, nu fusese intabulată în cartea funciară până la emiterea acestora din urmă, prima instanţă a apreciat corect asupra legalităţii modului în care unitatea intimată a acţionat.
Mai mult decât atât, Curtea apreciază că situaţia de principiu a revocabilităţii unui act administrativ de către organul emitent, cu toate excepţiile pe care această regulă le cunoaşte, trebuie deosebită de situaţia distinctă - ce se regăseşte şi în cazul în speţă - în care organul administrativ revine asupra actului care a fost emis cu încălcarea unei dispoziţii imperative a legii.
Astfel, emiţând dispoziţia nr. 4271 din 4 mai 2005 prin care a dispus restituirea în natură în întregime a imobilului situat în B. sector 3, în favoarea petentului, în condiţiile în care părţi din acesta erau excluse de la restituirea în natură prin lege, (cazul apartamentului deţinut de intervenient în temeiul unui contract de vânzare-cumpărare ce nu a fost niciodată contestat în condiţiile art. 46 din lege, şi pentru care devenea incident art. 18 lit. c), ce conferea exclusiv dreptul la măsuri reparatorii prin echivalent) ori imposibil de restituit din pricina condiţiilor de fapt (fiind afectate de elemente de sistematizare, cazul terenului ocupat de bloc, aleea acces bloc, spaţiu verde aferent blocului), unitatea intimată a emis un act administrativ cu depăşirea competenţei sale legale, iar normele de conferire a competenţei ca autoritate administrativă sunt de strictă interpretare şi aplicare.
Ca atare, este firesc şi acceptat în jurisprudenţa instanţelor administrative ca, în astfel de cazuri, să se recunoască autorităţii administrative posibilitatea de a reintra în legalitate.
Prin urmare, atât în virtutea dreptului de revocare a actului administrativ emis, drept de revocare exercitat, după cum, s-a arătat, în condiţii de legalitate, mai-nainte de efectuarea de către petent a formalităţilor de publicitate a dreptului izvorât din actul ce s-a revocat, dat şi întrucât modul în care unitatea emitentă a procedat a fost justificat de nevoia intrării în legalitate, constituie argumente de respingere a apelului declarat de petent.
în mod corect a arătat prima instanţă că orice critici privitoare la legalitatea contractului de vânzare-cumpărare încheiat de către intervenienţi ar putea fi invocate pe calea acţiunii în anularea sau constatarea nulităţii acestui act formulată sub regimul art. 45 din Legea nr. 10/2001 republicată, iar nu pe calea prezentei contestaţii, al cărei obiect nu îl poate constitui, conform art. 26 alin. (3) din acelaşi act normativ, decât deciziile sau dispoziţiile motivate de respingere a notificărilor sau a cererilor de restituire în natură.
Unităţile deţinătoare de imobile ce intră sub incidenţa Legii nr. 10/2001, ţinute, potrivit legii, să emită decizii/dispoziţii de restituire, nu au fost împuternicite prin lege cu dreptul de a cenzura acte juridice civile existente, după cum eronat pretinde apelantul ca primăria să fi observat în cazul său toate motivele de nulitate pe care el le consideră incidente în cazul contractului de vânzare-cumpărare încheiat de intervenienţi.
De asemenea, susţinerile pentru care el consideră corect emisă dispoziţia nr. 4271 din 4 mai 2005 sunt simple supoziţii ale sale, care nu se întemeiază pe nici un raţionament de felul celui dezvoltat de el, care să fi aparţinut organului emitent şi la care, cum s-a arătat, acesta nici nu era îndreptăţit potrivit legii.
în mod evident, restituirea în natură a întregului imobil către apelant, realizată prin această primă dispoziţie, a fost consecinţa unei erori, unei greşite aplicări a legii în raport de situaţia juridică şi de fapt a imobilului, decizia nr. 4271 din
4 mai 2005 nefiind argumentată pe nici una din supoziţiile lansate de apelant (în sensul că autoritatea emitentă ar fi apreciat că, fiind preluat fără titlu valabil, bunul nu putea fi vândut în baza Legii nr. 112/1995, contractul de vânzare-cumpărare astfel încheiat fiind nul absolut, etc.).
Constatând şi că deciziile contestate au fost motivate atât în fapt cât şi în drept, Curtea va respinge, ca nefondat, apelul declarat. (M.V.)
| ← 1. Legea nr. 10/2001. Calitate procesuală activă. Derogare de... | Legea nr. 10/2001. Situaţia notificatorului ce a beneficiat de... → |
|---|
