Decizia civilă nr. 475/2013. ANI. Conflict de interese/incompatibilitate
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ Nr. 475/2013
Ședința publică de la 27 Septembrie 2013
Completul compus din: PREȘEDINTE M. B.
Grefier A. B.
S-a luat în examinare acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul P. L. în contradictoriu cu pârâta A. N. DE I., având ca obiect conflict de interese/incompatibilitate - constatate de ANI raportul de evaluare nr. 30437/G/II/2012 emis de ANI și sesizarea ANI nr. 6499/G/II/2013 emisă de Președintele Consiliului Județean Bistrița Năsăud.
Se constată că la data de 24 septembrie 2013 s-au înregistrat concluzii scrise din partea reclamantului, la care s-a anexat dovada achitării taxei judiciare de timbru în cuantum de 4 lei și timbru judiciar mobil în valoare de 0,50 lei.
Dezbaterea pe fond a cauzei a avut loc în ședința publică din_, mersul dezbaterilor și concluziile părților fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, pronunțarea fiind amânată pentru termenul de azi.
CURTEA
Prin acțiunea formulată de către reclamantul P. L., precizată ulterior,
înregistrată inițial sub nr._, pe rolul Tribunalului Bistrița Năsăud, acesta a solicitat instanței:
sa constate nelegalitatea sesizării A.N.I. nr. 6499/G/II/_, adresată președintelui Consiliului Județean Bistrița Năsăud,
sa constate, in principal, nulitatea absoluta a raportului de evaluare nr. 30437/G/II/2012, întocmit de către pârâta ANI, iar, in subsidiar, sa se anuleze raportul ca nelegal si netemeinic.
În motivare s-a relevat, în esență, că prin sesizarea înaintata Președintelui Consiliului Județean Bistrița- Nasaud, parata retine in sarcina reclamantului in mod eronat situația incompatibilității, sesizare care a avut ca efecte juridice pierderea mandatului de consilier județean al reclamantului, prin adoptarea HCJ nr. 30/2013.
Se mai arată că Legea nr. 161/2003 reglementează trei situații distincte si anume: conflictul de interese, situația de incompatibilitate si cea de a treia se refera la situația contractelor încheiate si cărora le sunt aplicabile dispozițiile art. 90 din actul normativ menționat. Nu se poate vorbi despre o incompatibilitate, intrucat daca legiutorul ar fi considerat-o ca atare, atunci cuprinsul art. 90 din Legea nr. 161/2003 ar fi fost formulat astfel: " se afla in situația de incompatibilitate si consilierii locali si consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere,
precum si calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ- teritoriale si care au încheiat contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate in subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale infiintate de consiliile locale sau consiliile județene respective", pe de o parte, iar, de pe alta parte, daca incheierea acestor contracte ar fi asimilate situației de incompatibilitate, care ar mai fi rațiunea dispozițiilor art. 92 alin. 6 din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora alin. 1 si 3 nu se aplica daca, pana la emiterea ordinului de către prefect, se face dovada ca încălcarea dispozițiilor art. 90 a încetat.
Se susține că, raportat la art. 92 alin. 6 mai sus menționat, in ceea ce-1 privește pe reclamant, incalcarea dispozițiilor a încetat, având in vedere faptul ca acele contracte la care făcea referire parata au încetat in data de _
Cu privire la organul sesizat, se poate observa ca a fost sesizat Președintele Consiliului Bistrița-Nasaud si nu Secretarul județului Bistrița- Nasaud, incalcandu-se dispozițiile art. 92 alin. 2 potrivit cărora orice poate sesiza secretarul unității administrativ- teritoriale, si dispozițiile art. 22 alin. 3 din Legea nr. 176/2010 care se refera la organul competent, respectiv secretarul Județului Bistrița-Năsăud si nu Președintele Consiliului Județean Bistrița- Nasaud
Mai mult decât atat, sesizarea este tardiva, intrucat potrivit art. 22 alin. 3 din Legea nr. 176/2010 A. sesizează in termen de 15 zile organele competente pentru declanșarea procedurii disciplinarea, ori in speța sesizarea a fost făcuta cu mult peste 6 luni
Susține nulitatea absoluta a Raportului de evaluare, având în vedere că, prin prisma celor anterior expuse, nu este conformitate intre conținutul acestui act administrativ si Legea nr. 161/2003.
Pârâta A. N. DE I. a formulat întâmpinare
prin care a solicitat respingerea contestației formulate de reclamantul P. L. împotriva Raportului de Evaluare nr. 30437/G/II/_ întocmit de Inspecția de I. din cadrul pârâtei.
Prin sentința civilă nr. 1309/_, Tribunalul Bistrița Năsăud a admis excepția necompetenței sale materiale
și a declinat competența de soluționare a acțiunii precizate în favoarea Curții de Apel Cluj, aplicând prev. art. 10 alin. 1 din LCA.
Pe rolul acestei instanțe, cererea a fost înregistrată sub nr. de mai sus,
Curtea solicitând reprezentantei reclamantei să indice care au fost motivele pentru care a apreciat admisibil petitul 1 al precizării de acțiune, din perspectiva naturii juridice a actului atacat, aceasta susținând teza conform căreia sesizarea
nr. 6499/G/II/_, adresată președintelui Consiliului Județean Bistrița Năsăud, are valențele unui act administrativ, aspecte care vor face obiectul analizei instanței în cele ce urmează.
Analizând acțiunea prin prisma motivelor invocate și a apărărilor formulate, Curtea constată următoarele:
Conform susținerilor pârâtei, la data de_, A.N.I. s-a sesizat din oficiu cu privire la faptul că reclamantul P. L., consilier județean în cadrul Consiliului Județean Bistrița-Năsăud "nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese și al incompatibilităților și prevederile legale privind completarea declarațiilor de interese";.
În scopul verificării aspectelor semnalate, în temeiul dispozițiilor art. 8 și art. 10 lit. b, d și e din Legea nr. 176/2010, prin adresa nr. 15509/G/II/_ s-
a procedat la informarea reclamantului cu privire la declanșarea procedurii de evaluare a averii dobândite, a respectării regimului juridic al conflictelor de interese și incompatibilităților, în perioada exercitării funcțiilor și demnităților publice.
Informarea s-a efectuat prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, informare primită la data de_ .
După informarea persoanei evaluate, s-a procedat la solicitarea de date, documente și informații ce nu sunt publice, de la următoarele instituții publice: Consiliul Județean Bistrița-Năsăud; Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date; Oficiul Național al Registrului Comerțului și Centrul Național de Management pentru Societatea Informațională.
Conform adresei nr. 2346/_ emisă de Consiliul Județean Bistrița- Năsăud, reclamantul deține funcția de consilier județean începând cu data de _
, mandatul acestuia fiind validat prin HCJ nr. 45/_, astfel că perioada evaluării a fost 2008-prezent.
Urmare a solicitării nr. 18522/G/H/_, ONRC a transmis prin adresa nr. 601225/_ următoarele:
Reclamantul P. L. a fost identificat ca deținând funcția de administrator, de la înființare și până în prezent, în cadrul:
INSTAL CONSTRUCTNORD SRL - societate constituită în anul 1991 și aflată în funcțiune, soția sa, P. M., deținând funcția de asociat unic și administrator ;
FULGER NORD 2012 SRL - societate constituită în anul 2012 și aflată în funcțiune;
Prin adresa nr. 22886/G/II/_ Consiliul Județean Bistrița-Năsăud a transmis că potrivit evidențelor existente, a fost încheiat un contract de lucrări în valoare de 74531 lei si achiziții directe in valoare de 43202 Iei, între Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului, instituție subordonată Consiliului Județean Bistrița - Nasaud si S.C. INSTAL CONSTRUCTNORD S.R.L.
Conform prevederilor art. 20 din Legea nr. 176/2010, P. L. a fost informat printr-o adresă, înregistrată sub nr. 15509/G/II/_, referitor la existența stării de incompatibilitate, fiind invitat să prezinte un punct de vedere scris, și totodată a fost informat că are dreptul să fie asistat sau reprezentat de avocat. Informarea a fost trimisă prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire, confirmarea fiind semnată la data de_ .
În urma primirii informării, persoana evaluată a trimis la sediul Agenției Naționale de I. un punct de vedere scris, înregistrat cu nr. 20565/G/II/_ prin care a comunicat Agenției Naționale de I. faptul că nu a avut cunoștință de încheierea contractului de execuție lucrări nr. 53/2011 între SC. CONSTRUCTNORD. SRL și Direcția Generală de Asistență Socială si Protecția Copilului. Persoana evaluată a mai precizat că nu este angajat al Consiliului Județean Bistrița Năsăud, nici al Direcției Generale de Asistență Socială si Protecția Copilului, astfel că nu poate fi vorba de existența vreunui conflict de interese.
După primirea punctului de vedere al persoanei evaluate a fost întocmit raportul de evaluare nr. 30437/G/II/_ prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al incompatibilităților de către consilierul local P. L. ca urmare a nerespectării de către acesta a prevederilor art. 90 alin(1) din Legea nr. 161/2003.
În aprecierea pârâtei, reclamantul, în calitate de consilier județean în cadrul Consiliului Județean Bistrița-Năsăud, s-a aflat în stare de incompatibilitate în mandatul de consilier județean din perioada 2008-2012, începând cu data de_, când s-a semnat contractul de către firma la care acesta deține funcțiile de administrator și reprezentant, SC INSTALL
CONSTRUCTNORD SRL, cu DIRECȚIA DE ASISTENȚĂ SOCIALĂ ȘI PROTECIA
COPILULUI BISTRIȚA-NĂSĂUD, instituție aflată în subordinea Consiliului județean Bistrița-Năsăud și până la data de_ (data încetării contractului).
În conformitate cu prevederile arț. 90 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției:
"ART.90
Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de
președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator,
membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat al unei unități administrativ teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv
ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective.
(2) Prevederile alin. (1) se aplică și în cazul în care funcțiile sau calitățile respective sunt deținute de soțul sau rudele de gradul I ale alesului local."
După ce Raportului de Evaluare a fost întocmit, acesta a fost comunicat reclamantului și Consiliului Județean Bistrița Năsăud, prin adresa nr. 6499/G/II/_ (f. 23-24, dosar tribunal), solicitându-se instituției a se lua masurile care se impun în vederea eliberării din funcția de consilier județean a reclamantului.
Atât raportul de evaluare, cât și adresa de înaintare a acestuia la care s-a făcut referire anterior au fost atacate prin prezenta cerere, reclamantul solicitând a se constata caracterul lor nelegal și a fi anulate.
Trecând la analiza naturii juridice a adresei nr. 6499/G/II/_ și, implicit, a admisibilității petitului referitor la anularea acesteia, Curtea constată că ea nu întrunește elementele necesare pentru a putea fi calificată ca act administrativ, putând fi încadrată, eventual, în categoria operațiunilor la care face referire textul art. 18 alin. 2 din LCA și care a stat la baza emiterii hotărârii deliberativului județean prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului de consilier județean a reclamantului, care face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ înregistrate pe rolul Tribunalului Bistrița Năsăud.
Actul administrativ este definit la art. 2 pct. 1 lit. c din Legea 554/2004, conform căruia " actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice."
Însă, nu orice manifestare de voință a autorității publice îmbracă forma unui act administrativ. Actul emis de autoritatea publică trebuie să fie susceptibil de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, deci să fie prin el însuși capabil să producă efecte juridice directe.
Neproducând, în mod direct, efecte juridice, această adresă nu poate fi încadrată în definiția dată de textul legal mai sus citat.
Prin acest act, autoritatea emitentă nu a manifestat voința de a da naștere sau stinge raporturi juridice, astfel că el nu produce prin el însuși efecte juridice, ci are doar un caracter informativ. Practic, prin această adresă, se realizează o înștiințare despre întocmirea raportului de evaluare și despre consecințele ce derivă din încheierea lui, ea nereprezentând un act administrativ de natură a produce efecte juridice proprii, în sensul art. 2 lit. c din Legea 554/2004, neconținând niciun fel de măsuri.
Mai mult, actul care produce efecte juridice și care este cel care, de principiu, este de natură să lezeze drepturile sau interesele legitime ale reclamantului, este hotărârea de consiliu județean ce a fost ulterior adoptată, este adevărat, în baza actului atacat în prezenta cauză, și pe care acesta a relevat că a înțeles să o conteste în instanță.
Astfel, simpla posibilitate a demarării procedurii de constatare a încetării mandatului de consilier nu poate constitui, în accepțiunea Legii nr. 554/2004, un efect juridic, din moment ce, dacă ea nu ar fi fost în mod efectiv inițiată, sau deliberativul nu ar fi adoptat hotărârea de constatare a încetării mandatului, nu se întrevede care ar fi efectele, de sine-stătătoare, produse și care ar vătămarea cauzată reclamantului.
Calificarea juridică a unor astfel de acte a făcut obiectul preocupărilor doctrinei de drept administrativ, relevându-se că astfel de nu sunt acte administrative, ci, după caz, înscrisuri materiale sau operațiuni tehnico- materiale.
De asemenea, s-a arătat că Legea nr. 554/2004, în concordanță cu teoria dreptului administrativ și cu practica judiciară prin care se recunoaște faptul că o serie de acte administrative pregătitoare, care nu produc efecte juridice prin ele însele, dar care stau la baza emiterii actului administrativ producător de asemenea efecte, n-ar putea fi atacate direct, ci numai odată cu actul administrativ pe care se fundamentează, instituie drept componentă a contenciosului de plină jurisdicție în despăgubiri și verificarea legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza celui ce are caracterele impuse de textul art. 2 alin. 1 lit. c din lege, conform prev. art. 18 alin. 2 din același act normativ.
În subsidiar, chiar dacă s-ar aprecia în sens contrar, Curtea constată că nu au fost relevate motive de sine stătătoare de nelegalitate ale acestei adrese de comunicare, iar considerentele pentru care se va constata în cele ce urmează că raportul de evaluare a fost emis cu respectarea prevederilor legale incidente duc la concluzia implicită a caracterului conform al adresei ce face obiectul petitului 1, consecință directă și nemijlocită a validării actului vătămător pentru reclamant, respectiv cel nominalizat în petitul 2.
Deși s-a avansat de către reclamant și teza conform căruia această înștiințare ar fi trebuit adresată prefectului, iar nu consiliului județean, prin președintele acestuia, Curtea constată că o astfel de prevedere legală nu este expres inserată în textul Legii nr. 161/2003, ca atare, chiar admițând teza greșitei indicări a destinatarului, nulitatea nu poate deveni incidentă pe acest motiv.
Pe de altă parte, obiectul central al litigiului și limitele în care trebuie să se pronunțe Curtea este stabilit de cele constatate și dispuse prin raportul de evaluare, eventualele neregularități procedurale care au dus la adoptarea actului prin care s-a constatat încetarea mandatului reclamantului neputând fi imputate pârâtei, ele urmând a fi discutate într-un alt cadru procedural, care a și fost inițiat de către petent.
În ceea ce privește criticile privind raportul de evaluare, Curtea reține că ele se centrează în jurul ideii conform căreia prevederile art. 90 din Legea nr. 161/2003 nu reglementează o situație de incompatibilitate, ci pe aceea a contractelor încheiate cu nerespectarea prevederilor lui, respectiv că ar fi vorba, mai degrabă despre un conflict de interese.
Din această perspectivă, se constată că incompatibilitățile privind aleșii locali sunt reglementate în Secțiunea a 4-a din Legea nr. 161/2003, la art. 87-93.
Prin urmare, prin art. 90 (text încălcat de reclamant, prin acțiune nefiind formulate obiecții cu privire la starea de fapt reținută în raport), se reglementează
o situație de incompatibilitate a consilierilor locali și județeni care au anumite funcții sau calități în societăți comerciale și cărora le este interzis să încheie contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective.
Că este așa rezultă din aplicarea regulilor de interpretare sistematică, istorico-teleologică și logică a normelor cuprinse în textul art. 90 din lege, care nu pot fi desprinse din contextul general în care au fost legiferate și, mai ales, neputând fi negată așezarea acestui articol în secțiunea care privește situațiile de incompatibilitate ale aleșilor locali, orice altă ipoteză nereprezentând altceva decât o deturnare a normei de la sensul său prevăzut expres.
Se mai arată de reclamant că situația în care se regăsește reclamantul, potrivit art. 92 din lege, atrage doar sancțiunea încetării de drept a mandatului de consilier local sau județean si nicidecum a incompatibilității, aceasta situație fiind distinct si expres reglementata de art. 92 din textul menționat.
Or, în opinia instanței, încetarea de drept a mandatului este o sancțiune prevăzută expres pentru încălcarea prev. art. 90, respectiv pentru situația de incompatibilitate care constă în încheierea unui contract în condițiile expres legiferate, neputându-se susține cu temei că încetarea mandatului nu ar fi grefată pe o situație de incompatibilitate.
Din această perspectivă, nu pot fi reținute nici diferențele de redactare dintre textele art. 91 și 92 din lege, la care se face referire în concluziile scrise, fiind firesc ca pentru situații diferite, să fie prevăzute mecanisme de asanare, respectiv, sancționare, diferite.
Pe de altă parte, așa cum s-a arătat și anterior, apărările privind nerespectarea procedurii de constatare a încetării mandatului, sau efectele produse ca urmare a faptului că, la data constatării, contractele erau deja executate, urmează a fi discutate în cadrul dosarului în care reclamantul a atacat hotărârea consiliului județean, în prezenta cauză reținându-se ca relevantă doar încălcarea prev. art. 90 din lege, care nu a fost negată de reclamant, și faptul că, contrar susținerilor petentului, acest articol instituie un caz de incompatibilitate.
Așa fiind, văzând și prev. art. 1, 8 și 18 din LCA, acțiunea precizată a reclamantul va fi respinsă. Fără cheltuieli de judecată.
PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE LEGII HOTĂRĂȘTE
Respinge acțiunea în contencios administrativ, astfel cum a fost precizată, formulată de reclamantul P. L. cu domiciliul în loc. T., nr. 558, jud. Bistrița-Năsăud, CNP 1., prin avocat Săsărman M. cu sediul Bistrița, str. Alba Iulia, nr. 4A, jud. Bistrița-Năsăud, în contradictoriu cu pârâta A. N. DE I. cu sediul în B., B-dul L. C., nr. 15, sector 1, CIF Seria A nr. 0477331/_, CUI 22838777, cont bancar_ Z70023510120XXXXX
deschis la A.T.C.P.M.B. reprezentat legal prin președinte Horia Georgescu.
Fără cheltuieli de judecată.
Cu drept de recurs la Curtea de Apel Cluj în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din_ .
PREȘEDINTE, GREFIER,
M. B. A. B.
CM, semnează prim-grefier
M. LENA T.
Red.M.B./dact.L.C.C.
4 ex./_
