Decizia civilă nr. 6955/2013. Anulare act emis de autoritati publice locale
| Comentarii |
|
Dosar nr. _
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ Nr. 6955/2013
Ședința publică de la 14 Iunie 2013
Completul compus din:
PREȘEDINTE G. -A. N.
Judecător S. Al H. Judecător M. B. Grefier A. B.
S-a luat în examinare - în vederea pronunțării - recursul declarat de către pârâții C. LOCAL AL M. C. -N., M. C. -N. PRIN P.
împotriva Sentinței civile nr. 5566 din_ pronunțată de Tribunalul Cluj, în contradictoriu cu intimat R. C. S., intimat A. O. R. A V. F. SI C. ULUI ÎN I. M. C. -N. PRIN P., intimat F. P. D. R. ÎN Î. M. C. -N. PRIN P., intimat A. DE P. G. 16 A L.
P. A. A. I. T., având ca obiect anulare act emis de autorități publice locale.
Dezbaterea pe fond a cauzei a avut loc în ședința publică din 31 mai 2013, mersul dezbaterilor și concluziile părților fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, pronunțarea fiind amânată pentru data de 7 iunie 2013 și ulterior, pentru termenul de azi.
INSTANȚA
Prin sentința civilă nr.5566 din_ pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului C. s-a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului
M. C. -N. .
S-a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta R. C. S., în contradictoriu cu pârâții C. LOCAL AL M. C. -N., M. C. -N. PRIN P. .
S-a dispus suspendarea Hotărârii nr. 1/_ până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
S-a admis cererea de chemare în judecată având ca obiect contencios administrativ formulată de reclamanta R. C. S. în contradictoriu cu pârâții
LOCAL AL M. C. -N., M. C. -N. PRIN P. și în consecință: s-a anulat Hotărârea C. ui Local C. -N. nr. 1/_ .
S-au respins cererile de intervenție în interesul pârâților formulate de către intervenientele A. O. R. A V. F. SI C. ULUI și F. P.
R. .
Pentru a hotărî astfel, tribunalul analizând cererea formulată, în baza probelor administrate, a apreciat că aceasta este întemeiată urmând a fi admisă cererea principală și respinse cererile de intervenție în interesul pârâților
.
La termenul de judecată din data de_, instanța a disjuns cererea de intervenție în interes propriu formulată de către intervenienta A. de P.
G. nr. 16 din C. -N., având în vedere că se impune achitarea taxei de
timbru la valoare față de obiectul cererii, în baza art. 17 alin 2 din Legea 554/2004.
Întrucât cererea de intervenție nu era în stare de judecată, instanța a apreciat, ca măsură de administrare judiciară, că este oportună disjungerea cererii de intervenție si judecarea acesteia separat.
Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a M. C. -N.
, în baza art. 137 C.pr.civ si art. 21 din Legea nr. 215/2001, instanța a apreciat- o ca neîntemeiată .
Hotărârea nr. 1/2012 privește revocarea Hotărârii nr. 405/2011. Această din urmă hotărâre a aprobat asocierea reclamantei cu M. C. -N., iar în temeiul acestei hotărâri s-a încheiat un contract de asociere între aceleași părți, prin urmare, este necesar ca sentința să fie opozabilă M. C. -N., având în vedere că produce efecte in patrimoniul acestuia.
Cu privire la cererea în anulare, respectiv cu privire la legalitatea adoptării Hotărârii C. ui Local C. -N. nr. 1/2012, instanța a reținut că se impune aplicarea art. 1 alin.6 din Legea nr. 554/2004.
Potrivit acestui text de lege, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acesteia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil si a produs efecte juridice.
În cazul admiterii acțiunii, instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validități actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal precum și asupra efectelor juridice produse de acesta.
Acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.
Instanța a retinut că în cauză a fost adoptată Hotărârea nr. 405/2011 prin care s-a aprobat asocierea M. C. -N. cu reclamanta în vederea construirii unui crematoriu uman și înființarea unui serviciu de incinerare.
În baza acestei hotărâri, la data de_, s-a încheiat un contract de asociere între M. C. -N. și reclamantă, în vederea exploatării si amenajării spațiului situat în C. -N., str. G. f.n., ap. 2, subsol si parter, în incinta Cimitirului Mănăștur, în scopul amenajării crematoriului uman si al înființării serviciului de incinerare umană.
Ulterior, printr-un proces-verbal, spațiul - obiect al contractului a și fost predat reclamantei care a început amenajarea spațiului în vederea punerii în executare a contractului menționat.
În urma presiunii publice si al exercitării unei plângeri prealabile împotriva Hotărârii nr. 405/_, pârâtul C. Local al M. C. -N. a adoptat Hotărârea nr. 1/_ care a revocat hotărârea anterioară.
Instanța a apreciat că procedura de adoptare a Hotărârii nr. 1/_ este însă nelegală.
Astfel, în principiu, actele administrative sunt irevocabile. În situația existentei unui act administrativ nelegal, autoritatea publice emitentă care sesizează nelegalitatea actului poate decide revocarea acestuia însă doar în situația în care actul nu a intrat în circuitul civil si nu a produs efecte juridice.
Instanța a constatat că Hotărârea nr. 405/2011 ce a fost revocată prin Hotărârea nr. 1/2012 a produs efecte juridice, prin urmare a intrat în circuitul civil, în baza ei încheindu-se un contract de asociere, astfel încât autoritatea publică emitentă, respectiv C. Local al M. C. -N. nu mai putea decide, în mod legal, revocarea Hotărârii nr. 405/2011.
În situația constatării nelegalității actului, în sensul art. 1 alin.6 din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă avea la îndemână, în decurs de un an, exercitarea unei acțiuni în instanță prin care să solicite anularea actului
nelegal, precum si cercetarea validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal și a efectelor juridice produse.
Pârâtul C. local al municipiului C. -N. deși a constatat în timp util nelegalitatea Hotărârii C. ui Local C. -N. nr. 405/2011, ca urmare a formulării unor plângeri prealabile, a ales calea greșită în rezolvarea situației, din punct de vedere procedural și în mod greșit a decis, în putere proprie, să revoce actul nelegal, în loc să promoveze o acțiune în justiție.
Reținând aceste aspecte de nelegalitate, instanța a apreciat că nu se mai impune analizarea celorlalte aspecte invocate de către pârâți prin întâmpinare si de către interveniente prin cererile de intervenție în interesul pârâților, aspecte referitoare la justificarea sau oportunitatea înființării unui crematoriu uman, inutil de a mai fi analizate în contextul prezentat.
Ca urmare a aspectelor expuse, în baza art. 1 alin.6 si art. 8 din Legea nr. 554/2004, instanța a admis cererea formulată de către reclamantă și a anulat Hotărârea nr. 1/_ adoptată de pârâtul C. local al municipiului C. -N.
.
Cu privire la cererea de suspendare întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanța a reținut că si aceasta este întemeiată, având în vedere întrunirea condițiilor legale.
Astfel, există un caz bine justificat, rezultând din aparența de nelegaliate a actului atacat, nelegalitate constatată de către instanța de judecată în mod nedefinitiv însă, raportat la revocarea unui act administrativ de către organul emitent după ce acesta a intrat în circuitul civil si a produs efecte juridice.
Cu privire la posibilitatea producerii unei pagube, instanța a reținut că atâta timp cât spațiul care face obiectul contractului de asociere a fost predat reclamantei si aceasta a început demersurile de amenajare, paguba poate fi presupusă, reclamanta fiind în pericol să piardă investițiile efectuate.
Prin urmare, având în vedere aspectele menționate, instanța a admis cererea de suspendare formulată, dispunând suspendarea, în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, a actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă si irevocabilă a cauzei. Fără cheltuieli de judecată întrucât nu au fost dovedite.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs C. Local al municipiului C.
-N., și M. C. -N., solicitând admiterea recursului și modificarea în totalitate a hotărârii atacate în sensul respingerii cererii de suspendare a actului administrativ si a acțiunii promovată de reclamanta SC R. C. S., cu consecința menținerii Hotărârii C. ui Local al municipiului C. -N. nr. 1/_ ca fiind temeinică si legală.
În motivele de recurs se arată că prin Sentința civilă nr. 5566/_ se admite cererea de suspendare formulată de reclamanta R. C. S. și se dispune suspendarea HCL nr. 1/_ până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. De asemenea, se admite acțiunea formulată de aceeași reclamantă și se dispune anularea HCL nr. 1/_, precum și respingerea cererilor de intervenție formulate de intervenientele A. R. a V., F. și C. și F. P. din R. .
Arată că instanța de fond a apreciat în esență faptul că HCL nr. 405/2011 ce a fost revocată prin HCL nr. 1/_ a produs efecte juridice, intrând în circuitul civil, fiind încheiat în baza ei contractul de asociere, astfel că autoritatea publică nu mai putea proceda la revocarea acesteia pe cale administrativă.
Apreciază hotărârea instanței de fond ca fiind nelegală si netemeinică.
Referitor la soluția de suspendare a actului administrativ, apreciază că în mod nelegal instanța de fond a dispus suspendarea actului administrativ până la soluționarea irevocabilă a cauzei.
Totodată, apreciază că asupra actului administrativ nu plana acea aparență de nelegalitate care să conducă la pronunțarea unei soluții de suspendare. Suspendarea executării actului administrativ constituie o situație de excepție, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege.
Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumțiile autenticității și veridicității fiind el însuși titlu executoriu.
Argumentele pentru care instanța de fond a decis suspendarea actului administrativ sunt argumente ce țin de analiza fondului cauzei, necesitând o analiză mai aprofundată, nefiind permisă antamarea fondului cauzei în această procedură.
Mai mult, apreciază că nu a fost dovedită sub nicio formă paguba iminentă suferită de intimata-reclamantă prin adoptarea actului administrativ. Chiar instanța de fond doar presupune existența unei posibile pagube, însă nu are certitudinea că aceasta s-a produs sau este pe cale să se producă în viitor.
Pe de altă parte, reclamanta nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul de revocare ar fi apreciat ca fiind legal de către instanțele de judecată, respectiv HCL nr. 405/2011 ar rămâne revocat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.
D. contră, recurenta a demonstrat în fața instanței de fond că nu se produce nicio pagubă intimatei-reclamante, aceasta nefiind prejudiciată prin revocarea acestei asocieri. Astfel, urmare a adoptării Hotărârii nr. 1/2012 a fost întocmit actul de rezoluțiune nr. 41604/_ al contractului de asociere nr. 3.
/2011, în următoarele conditiuni:
S.C. R. C. S.R.L. predă M. C. -N., posesia spațiului situat în municipiul C. -N., str. G. f.n., ap. 2, subsol și parter -incinta Cimitirului Mănăștur, în suprafață utilă de 515,97 mp., imobil înscris în CF nr.2. -C1-U2, predat prin Procesul verbal de predare-primire nr.314805/451/_, primit în scopul amenajării unui crematoriu uman și înființarea unui serviciu de incinerare umană, fără nicio pretenție de nicio natură de la acesta.
S.C. R. C. S.R.L. declară că o dată cu predarea acestui spațiu nu mai are nicio obligație despre și în legătură cu Contractul de asociere nr. 3. din _
, față de autoritatea locală.
S.C. R. C. S.R.L. va primi sumele reprezentând cotă de asociere anuală, respectiv; suma de 2424,66 lei achitată în data de_, cu chitanța nr. 2619650 și suma de 15.868,50 lei, achitată în data de_, cu chitanța nr. 5203855, în conformitate cu prevederile Contractului de asociere nr. 3. /2011.
M. C. -N. primește de la S.C. R. C. S.R.L. posesia spațiului descris mai sus, constând inclusiv în dreptul de folosință conform art. 4 din Contractul de asociere nr. 3. /2011, față de care nu mai are nicio pretenție de nicio natură în legătură cu obligațiile stabilite prin contractul de asociere nr. 3. din_, fiind cu totul de acord cu acest act.
Prin adresa nr. 76412/451/_ societatea a fost invitată la sediul Primăriei municipiului C. -N. în vederea semnării și însușirii acestui act de rezoluțiune, însă nu a dat curs invitației nici până în prezent.
Referitor la respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a M.
C. -N., arată că instanța de fond a respins excepția ridicată de instituția
noastră, însă nu a oferit nicio motivare în cuprinsul considerentelor hotărârii care să fundamenteze decizia adoptată.
Potrivit art. 36 și urm. din Legea nr. 215/2001, inițiativa și competența de a hotărî, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități ale administrației publice locale sau centrale, revine consiliului local.
Raportat la obiectul prezentului dosar - anulare HCL nr. 1/2012 - act administrativ ce emană de la C. Local al municipiului C. -N., este evident că pârâtul M. C. -N. nu avea calitate procesuală pasivă, această entitate nefiind emitenta actului administrativ în cauză.
Prin plângerea prealabilă înregistrată cu nr. 12457/22 din_, petentele A. de P. str. G. nr. 16/A C. -N. și F. P. C. eni au solicitat C. ui Local al municipiului C. -N. revocarea HCL nr. 405/_ privind asocierea M. C. -N. cu SC R. C. S. .
In susținerea plângerii prealabile petentele au invocat mai multe aspecte referitoare la nelegalitatea HCL nr. 405/2011, însușite de C. Local al municipiului C. -N. prin admiterea plângerii și adoptarea HCL nr. 1/2012.
Astfel, petentele au invocat un prim aspect legat de încălcarea art. 35 din Constituția României, ce prevede dreptul persoanelor la un mediu înconjurător sănătos și echilibrat ecologic, susținând că înființarea unui crematoriu uman reprezintă un potențial poluant ridicat la adresa mediului înconjurător.
Petentele au invocat de asemenea art. 8 al Convenției Europene a Drepturilor Omului, care prevede de asemenea dreptul la un mediu sănătos ce se asigură prin îndeplinirea unor obligații în vederea protecției mediului. În acest sens a fost citată în cuprinsul plângerii prealabile jurisprudența
C.E.D.O. relevantă în situația existentă.
În ceea ce privește modalitatea de adoptare a HCL nr. 405/2011, petentele au arătat faptul că proiectul acestei hotărâri nu a fost însoțit de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului, precum și faptul că proiectul hotărârii nu a fost înaintat tuturor comisiilor de specialitate a consiliului local cu atribuții în domeniul protecției mediului și a sănătății.
Au mai arătat petentele că adoptarea HCL nr. 405/2011 s-a făcut cu încălcarea art. 11 din Ordinul nr. 563/1997, ce privesc distanțle minime recomandate pentru amplasarea crematoriilor față de zonele protejate. Astfel, au arătat petentele că amplasarea crematoriului se află sub limitele recomandate de textele legale în vigoare.
Totodată, petentele arată faptul că, din punct de vedere al oportunității HCL nr. 405/2011, redevența obținută de M. C. -N. în urma acestei asocieri este de doar 15.000 lei pe an, fiind vădit disproporționată față de veniturile ce urma să le obțină societatea reclamantă. In ceea ce privește modul de asociere, au reclamat petentele că asocierea hotărâtă prin HCL nr. 405/2011 trebuia supusă rigorilor Legii nr. 178/2010 privind parteneriatul public-privat, cu respectarea principiilor ce guvenrează acest act normativ.
Analizând criticile aduse HCL nr. 405/2011 prin plângerea prealabilă formulată, C. Local al municipiului C. -N. le-a considerat pertinente și întemeiate, hotărând prin adoptarea HCL nr. 1/2012 revocarea HCL nr. 405/2011.
În motivarea sentinței criticate prin prezentul recurs, instanța de fond a apreciat că, din punctul de vedere al dispozițiilor Legii nr. 554/2004, nu
mai putea interveni la acea dată instituția revocării actului administrativ, singura modalitate legală de anulare a HCL nr. 405/2011 fiind promovarea de către autoritatea emitentă a unei acțiuni în justiție în acest sens.
Recurentul arată că nu achiesează opiniei instanței de fond.
Într-adevăr textul art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 prevede în esență faptul că, în situația în care autoritatea emitentă apreciază că un act administrativ este nelegal, însă acesta a produs deja efecte juridice, nu mai poate proceda la revocarea acestuia pe cale administrativă, ci doar pe calea unei acțiuni în contencios administrativ în acest sens.
Însă, situația ce face obiectul prezentului dosar este diferită față de cele reglementate de textul legal. Astfel, că dispozițiile legale ale art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 operează doar în situația în care autoritatea locală se autosesizează privind lipsa de legalitate sau de oportunitate a unui act administrativ.
Revocarea actului administrativ, ca instituție juridică, este un atribut conferit de legiuitor administrației publice locale de care aceasta se poate prevala în exercitarea competențelor sale și în îndeplinirea rolului de reprezentantă a intereselor societății civile pe care o administrează.
În acest sens sunt relevante în speță dispozițiile art. 3 din Legea nr. 215/2001, care explicitează sintagma de "autonomie locală" prin "dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele si în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.""
Astfel, constatând deficiențele de orice fel a unui act administrativ cu raportare la interesul colectivității locale, autoritatea emitentă are la îndemână, după caz, instituția revocării actului administrativ sau calea acțiunii în contencios administrativ pentru anularea acestuia.
În situația HCL nr. 1/2012 și a HCL nr. 405/2011 ce fac obiectul discuției din prezentul dosar, autoritatea emitentă a fost sesizată cu plângere prealabilă de către petentele amintite mai sus, care, pe de o parte, au justificat interes în promovarea plângerii prealabile, iar pe de altă parte, au adus argumentele legale, suficiente și valide care au format convingerea autorității emitente că actul administrativ nu întrunește toate condițiile de valabilitate solicitate de lege.
Pentru aceste motive, apreciază că la îndemâna autorității locale stătea în continuare instituția revocării actului administrativ, pentru că, în caz contrar, petentele ar fi fost lipsite de accesul la o procedură administrativă prealabilă efectivă și de posibilitatea ca autoritatea emitentă să revoce actul administrativ conform solicitării.
Pe de altă parte, în situația în care s-ar fi îmbrățișat teoria instanței de fond, s-ar fi ajuns la situația ca autorității emitente să îi fie cenzurat dreptul de apreciere asupra unei plângeri prealabile formulate, putându-se ajunge în situația ilogică în care, deși constată ca fiind întemeiate legal criticile aduse de petente față de dispozițiile HCL nr. 405/2011, autoritatea emitentă să nu poată să admită plângerea formulată, doar în considerarea art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 .
Raportat la aceste considerente, apreciază că în situația de față instituția revocării actului administrativ a operat în deplina respectare a textelor legale în vigoare.
Mai mult, în această situație operează și dispozițiile art. 8 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, prin care se statuează că principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public, acest text de lege constituind un motiv în plus pentru care autoritatea emitentă putea să dispună revocarea actului administrativ.
Adoptarea HCL nr. 405/2011 a creat o puternică reacție negativă din partea societății civile, intens mediatizată în mass-media, fapt ce a condus la reaprecierea asupra oportunității amenajării unui astfel de obiectiv în locația inițială.
Atât intervenienta în interes propriu cât și intervenienta în interesul instituțiilor noastre au prezentat argumente pertinente și legale raportat la obiectul dedus judecății, justificând interes în acest sens, cererile formulatea de acestea fiind perfect admisibile în contextul legal luat în discuție și raportat la situația de fapt existentă.
Concluzionând cele expuse mai sus, apreciază că autoritatea locală a uzat corect de dreptul de revocare a actului administrativ atât din punct de vedere legal cât și din punct de vedere al oportunității.
Pentru toate considerentele expuse mai sus, solicită admiterea recursului și modificarea în totalitate a hotărârii atacate în sensul respingerii cererii de suspendare a actului administrativ și a acțiunii promovată de reclamanta SC R.
C. S., cu consecința menținerii Hotărârii C. ui Local al municipiului C. -
N. nr. 1/_ ca fiind temeinică si legală.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, R. C. S., solicită respingerea recursului ca nefondat și obligarea recurenților la plata în favoarea intimatei a cheltuielilor de judecată.
Intimata-reclamantată arată că între ea și M. C. -N. a fost încheiat un Contract de asociere nr. 3. /_, având ca obiect asocierea părților contractante în vederea exploatării și amenajării spațiului situat în C. -N., str.
G. f.n., ap. 2, subsol și parter - în incinta Cimitirului Mănăștur, în scopul amenajării unui crematoriu uman și înființarea unui serviciu de incinerare umană.
Semnarea acestui contract reprezintă consecința adoptării Hotărârii nr. 405
/_, hotărâre prin care s-a decis aprobarea asocierii M. Clui-N. cu intimata, în scopul amenajării unui crematoriu uman si înființarea unui serviciu de incinerare umană în incinta Cimitirului Mănăștur.
Ulterior semnării contractului de asociere, a predării spațiului obiect al contractului și a începerii de către intimată a demersurilor necesare punerii în executare a contractului, recurentul C. Local al M. C. -N. a adoptat Hotărârii nr. 1/_, prin care s-a dispus revocarea Hotărârii nr. 405 /_ .
Intimata a invocat excepția nulității recursului recurenților, în temeiul art. 3021alin.1 lit.c) Cod.proc.civ întrucât motivele referitoare la soluția de suspendare a actului administrativ ,de anulare a actului administrativ precum și interpretarea proprie a recurenților în ce privește aplicabilitatea dispozițiilor art. 1 alin.6 din Legea nr. 554/2004 nu sunt motive de nelegalitate, ci de oportunitate acuzațiile aduse prin plângerea prealabilă formulată de terții fiind e străine de natura pricinii.
Potrivit textului legal indicat, cererea de recurs trebuie să cuprindă, sub sancțiunea nulității, motivele de nelegalitate pe care aceasta se sprijină, însă, în prezentul recurs, fiind vorba despre motive de netemeinicie și de oportunitate, apreciază că recursul este lovit de nulitate.
Referitor la suspendarea Hotărârii nr. 1/_ până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei a apreciat că în mod corect instanța de fond a reținut că cererea de suspendare formulată de intimată în temeiul art. 15 din Legea 554/2004 este întemeiată având în vedere că aceasta îndeplinește condițiile prevăzute de lege, conform art 14 alin. 1 din Legea 554/2004.
Astfel, există un caz bine justificat având în vedere că, din împrejurările cauzei rezultă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a Hotărârii nr. 1/_ prin care a fost revocată Hotărârea nr. 405/_, în
sensul că, această din urmă hotărâre a fost revocată după intrarea sa în circuitul civil producând astfel efecte juridice.
În ceea ce privește posibilitatea producerii unei pagube iminente, intimata a investit în amenajarea spațiului prin finanțarea obiectului asocierii și acoperirea tuturor cheltuielilor care au necesitat în vederea asigurării pe viitor a desfășurării sctivității în condiții optime.
Pe de altă parte, dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 au în vedere prevenirea pagubei iminente și nu existența ei efectivă .
Cu alte cuvinte, există o mare probabilitate ca intimata să piardă investițiile efectuate până la momentul revocării Hotărârii 405/_ .
Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a M. C. -N., apreciază soluția instanței ca fiind legală.
Intimata a relevat că prima instanță a realizat o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în materia analizată.
Deliberând asupra cererii de recurs curtea reține următoarele:
Cu titlu preliminar
, curtea reține că motivele de recurs se circumscriu sferei de aplicare a prevederilor art. 304 pct. 9 C.pro.civ., motiv pentru care ,în baza art. 306 C.proc. civ, excepția nulității recursului a fost respinsă.
De asemenea, reține că, prima instanță a dezlegat în mod corect excepția lipsei calității procesuale pasive a M. C. - N., fiind necesar ca sentința să-i fie opozabilă, atâta timp cât ea poate afecta direct patrimoniul persoanei juridice de drept public.
Unele acte sunt și rămân revocabile cu efecte ex tunc. Altfel spus, particularul nu se bucură de nicio protecție din partea Dreptului. Inițial
toate actele ilegale puteau (și trebuiau) astfel să fie revocate, ideea fiind întemeiată pe fundament dublu: pe de o parte, un act ilegal nu poate crea drepturi; pe de alta, retractul retroactiv este considerat o veritabilă sancțiune a ilegalității actului emis, permițând autorului său să realizeze ceea ce ar fi făcut
instanța de contencios. Tocmai fiindcă retractarea nu este altceva decât un succedaneu al anulării contencioase, ea presupune o regulă extrem de importantă: nu poate fi dispusă decât în termenul de recurs contencios. Concepția pornea deci de la ideea că particularul beneficiar al actului dobândește definitiv un drept subiectiv nu la comunicarea actului, ci numai la expirarea termenului de recurs contencios, până la acest moment dreptul în cauză fiind unul precar.
În fața ofensivei conceptului de stabilitate a reporturilor juridice, în ultima vreme prinde rădăcini o nouă concepție: întrucât și stabilitatea juridică nu reprezintă altceva decât un element al legalității, unele acte ilegale nu mai pot fi revocate cu efecte ex tunc după comunicarea lo
r, pentru a-l proteja pe beneficiar ori pe subdobânditorii ulteriori. Însă în ipotezele în care situația acestora nu merită protecție, actul rămâne oricând revocabil: dacă acesta a fost emis prin dol, fraudă sau violență din partea beneficiarului, dacă ilegalitatea actului i se datorează ori dacă această ilegalitate este atât de evidentă, poate imputa o neglijență grosieră în această necunoaștere.
De remarcat că un început de raționament în acest sens îl regăsim și în doctrina noastră, autorii susținând că actele administrative inexistente ori emise prin fraudă sunt oricând revocabile, chiar dacă, teoretic, s- ar încadra într-una dintre excepțiile de la principiul revocabilității. De asemenea, jurisprudența noastră consideră că actele administrative a căror ilegalitate a fost cunoscută de beneficiar (ori necunoașterea îi este imputabilă acestuia) sunt revocabile.
Materia revocării actelor administrative individuale ilegale este spațiul în care raporturile Stat - individ se tensionează. Pe de o parte, interesul general, al
cărui exponent (cel puțin teoretic) este Statul, reclamă stricta respectare a principiului legalității și, în consecință, desființarea neîntârziată a oricăror acte contrare acestuia. Pe de altă parte însă, pentru particulari este esențială stabilitatea situațiilor juridice care le-au fost create prin actele administrative emise. De aceea, ei invocă principiul securității juridice pentru ocrotirea intereselor lor private, apreciind ca fiind intolerabilă o situație de permanentă incertitudine juridică, în care drepturile și obligațiile lor pot fi imprevizibil modificate sau anihilate, din motive cel mai adesea imputabile chiar autorităților administrative. Iată de ce, revocarea actelor administrative ilegale este tărâmul tradițional de confruntare între principiul legalității și cel al securității juridice.
Îmbinarea exigențelor contrare ale acestor două principii este o chestiune delicată. În dreptul comunitar împotriva unui act administrativ ilegal poate fi luată fie măsura revocării, adică desființarea lui retroactivă, fie cea a abrogării, cu consecința desființării pentru viitor a acestuia. Diferențe semnificative există însă în ceea ce privește exercitarea puterii de revocare în raport cu cea de abrogare.
În tăcerea textelor tratatelor, Curtea de Justiție de la Luxemburg, inspirându-se din regulile recunoscute de către legislația, doctrina și jurisprudența statelor membre, a consacrat principiul revocabilității actelor administrative ilegale.
Dacă din momentul emiterii lor, actele administrative individuale beneficiază de o prezumție de legalitate (validitate), dreptul comunitar recunoaște că Administrația este prima competentă să îndepărteze această prezumție și să-și revoce actul ilegal. Posibilitatea Administrației de a proceda la desființarea retroactivă a propriilor acte ilegale este afirmată constant în jurisprudența CJCE, prima decizie în acest sens fiind celebra decizie "Algera" :
"Dacă actul administrativ este ilegal, dreptul tuturor statelor membre admite posibilitatea unei revocări. Absența unei baze legale obiective a actului afectează dreptul subiectiv al celui interesat și justifică revocarea respectivului act. Trebuie subliniat că dacă acest principiu este general recunoscut, numai condițiile de exercitare a lui variază [...]. În acord cu concluziile avocatului general, Curtea admite principiul revocabilității actelor ilegale [...]".
Așadar, revocarea își găsește sursa în, principiul legalității, care asigură respectarea interesului public al Comunității.
Recunoscând puterea de revocare a actelor individuale ilegale, instanța comunitară a supus exercițiul acestei puteri unor condiții, cu scopul de a ocroti și interesele private ale administraților. Principiul legalității acțiunii Administrației a fost echilibrat astfel cu cel al securității juridice și al protecției încrederii legitime a destinatarului actului. În ceea ce privește criteriile sau condițiile care restrâng prerogativa Administrației de a revoca actele ilegale, acestea au fost conturate treptat, și nu fără unele oscilații, în deciziile succesive ale Curții. Sugestive sunt în acest sens considerațiile Curții din decizia, "Alpha Steel", în care aceasta, sintetizând jurisprudența sa anterioară în materia revocării actelor administrative ilegale, a concluzionat că:
"Revocarea unui act ilegal este permisă dacă intervine într-un termen rezonabil și dacă Comisia a ținut suficient cont de măsura în care reclamantul a putut eventual să se încreadă în legalitatea acestuia."
Decizia "Consorzio cooperative d"Abruzzo", evidențiază concepția clară, completă și definitivă a instanței comunitare în ceea ce privește condițiile de revocare a actelor ilegale:
"Revocarea unui act ilegal este permisă dacă intervine într-un termen rezonabil și dacă instituția de la care emană ține cont într-un mod suficient
de măsura în care destinatarul actului a putut eventual să se încreadă în legalitatea acestuia. Dacă aceste condiții nu sunt respectate, revocarea atentează la principiile securității juridice și a protecției încrederii legitime și trebuie să fie anulată".
În concluzie, putem vorbi despre două condiții esențiale și distincte: prima impune pronunțarea revocării actului ilegal numai înlăuntrul unui termen rezonabil; a doua restrânge posibilitatea revocării unui act administrativ ilegal din rațiuni vizând protejarea încrederii legitime a particularului.
Încă din cuprinsul deciziei "Algera", CJCE a limitat în timp aplicabilitatea principiului revocabilității actelor ilegale:
"Curtea admite principiul revocabilității actelor ilegale, cel puțin pe durata unui termen rezonabil"
Jurisprudența ulterioară a subordonat constant legitimitatea deciziilor de revocare faptului de a fi intervenit într-o perioadă de timp rezonabilă. În prezent, după cum o demonstrează și deciziile anterior citate, condiția rezonabilității sub aspect temporal a deciziei de revocare se bucură de o substanțială autonomie față de condiția respectării încrederii legitime.
Deși avea la dispoziție exemplul francez, Curtea de la Luxemburg nu a optat pentru fixarea unui termen precis în ceea ce privește revocarea actelor administrative ilegale, ci a recurs la noțiunea mai flexibilă, dar și mai imprecisă, de "termen rezonabil", în consecință, trebuie realizată în fiecare caz în parte o apreciere concretă referitoare la rezonabilitatea perioadei de timp în care a intervenit revocarea. Judecătorii comunitari au recurs în acest scop la o serie de parametrii cu caracter obiectiv, precum:
complexitatea cauzei, luându-se în considerare modul în care informațiile și interesele relevante pentru procedura de desființare a actului au avut incidență asupra timpului necesar pentru luarea deciziei de revocare;
eventuala atitudine obstrucționistă a părților, în măsura în care aceasta a fost aptă să determine, cel puțin în parte, întârzierea în adoptarea actului de revocare;
faptul că revocarea a intervenit într-un interval de timp inferior termenului prevăzut pentru introducerea de către destinatari a unui recurs administrativ împotriva aceluiași act;
prezența unei erori manifeste care nu putea fi ignorată de către cei interesați;
Având în vedere toate aceste elemente, Curtea consideră în principiu ca fiind pronunțată într-un termen rezonabil, revocarea unui act ilegal care intervine într-un termen de aproximativ 6 luni, calculat din momentul adoptării actului, iar nu din cel al notificării sale.
O formă incipientă a condiției protecției încrederii legitime poate fi identificată încă din cuprinsul deciziei "SNUPAT", în care Curtea a menționat balanța de interese care trebuie realizată în fiecare situație în care se pune problema revocării unui act administrativ ilegal:
"Principiul respectării securității juridice, oricât de important ar fi el, nu poate fi aplicat într-o manieră absolută, ci aplicarea lui trebuie combinată cu cea a principiului legalității; chestiunea de a ști care dintre aceste principii are prioritate în fiecare caz în parte depinde de confruntarea interesului public cu interesele private în cauza".
Cu trecerea timpului, jurisprudența CJCE a evoluat, balanța intereselor în joc fiind descrisă prin recurgerea la principiul încrederii legitime. Această realitate apare ca evidentă începând cu decizia "Lemmerz-Werke" :
"Î. autoritate poate revoca, chiar cu efect retroactiv, deciziile ilegale, sub rezerva respectării în anumite cazuri excepționale a securității juridice. Revocarea
este inadmisibilă dacă Î. autoritate comite o eroare substanțială în aprecierea situației de încredere a celui interesat"
Ulterior, în decizii precum, "Alpha Steel" sau "Consorzio cooperative d"Abruzzo", condiția respectării principiului încrederii legitime a primit o consacrare deplină . Mecanismul de aplicare a acesteia presupune, așa după cum am precizat, exact aceași balanță între interesele publice și private implicate.
O dată dobândită, încrederea legitimă nu poate fi sacrificată decât în prezența unui interes public inderogabil și numai după o procedură de ponderare a intereselor în joc, realizată de către Administrație. Așadar, pentru a se putea deroga de la principiul încrederii legitime nu este suficientă afirmarea principiului legalității, ci trebuie să existe în speță un interes care impune soluția revocării actului, față de cea a conservării lui. Decizia de revocare a unui act administrativ trebuie să precizeze în motivarea sa care sunt acele interese specifice a căror protejare implică revocarea actului și de asemenea motivele prevalenței acestor interese asupra încrederii legitime a destinatarului actului. Toate aceste aspecte sunt controlate de către Curte, care folosește în acest scop o metodă
împrumutată din dreptul englez numită "two step analysis approach". Ea presupune două nivele distincte de analiză: unul referitor la existența încrederii legitime a destinatarului, iar celălalt referitor la verificarea prezenței intereselor publice predominante. Astfel, în prima fază, reclamantul este obligat să probeze
încrederea sa legitimă, iar în a doua Administrația trebuie să probeze existența respectivelor interese publice importante. Numai după o astfel de evaluare, poate decide asupra legalității sau ilegalității actului de revocare.
Recurenții au susținut că actul administrativ a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 35 din Constituția României, care instituie dreptul persoanelor la un mediu înconjurător sănătos și echilibrat ecologic, susținând că înființarea unui crematoriu uman reprezintă un potențial poluant ridicat la adresa mediului înconjurător.
De asemenea, au invocat încălcarea art. 8 al Convenției Europene a Drepturilor Omului, care prevede de asemenea dreptul la un mediu sănătos ce se asigură prin îndeplinirea unor obligații în vederea protecției mediului. În acest sens au fost însușite de Administrație criticile evocate în cuprinsul plângerii prealabile.
Administrația susține că proiectul HCL nr. 405/2011 nu a fost însoțit de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului, precum și faptul că proiectul hotărârii nu a fost înaintat tuturor comisiilor de specialitate a consiliului local cu atribuții în domeniul protecției mediului și a sănătății. Mai afirmă că adoptarea HCL nr. 405/2011 s-a făcut cu încălcarea art. 11 din Ordinul nr. 563/1997, ce privesc distanțele minime recomandate pentru amplasarea crematoriilor față de zonele protejate și susține că din punct de vedere al oportunității HCL nr. 405/2011, redevența obținută de M. C. -N. în urma acestei asocieri este de doar 15.000 lei pe an, fiind vădit disproporționată față de veniturile ce urma să le obțină societatea reclamantă.
S-a mai relevat că unul din motivele revocării l-a constituit și faptul că asocierea hotărâtă prin HCL nr. 405/2011 trebuia supusă rigorilor Legii nr. 178/2010 privind parteneriatul public-privat.
Administrația avansat teza motivării implicite a actului administrativ contestat prin însușirea tuturor criticilor expuse în cuprinsul plângerii prealabile.
Reclamantul a contestat decizia de revocare pentru atât neîndeplinirea exigențelor de fond cât și formă (derivând din lipsa motivării).
Prima instanță a respins de plano admisibilitatea revocării actului administrativ după intrarea acestuia în circuitul civil.
Or, de principiu, revocarea unui act ilegal este permisă dacă intervine într- un termen rezonabil și dacă autoritatea a ținut suficient cont de măsura în care reclamantul a putut eventual să se încreadă în legalitatea acestuia.
Prin urmare, tribunalul era ținut să cerceteze dacă actul administrativ contestat a fost sau nu emis în mod legal, dacă administrația este singura în culpă pentru eventuala sa nelegalitate, pentru a putea statua asupra admisibilității sau inadmisibilității revocării.
Cu alte cuvinte, pentru dezlegarea incidentului era necesară cercetarea tuturor apărărilor de fond și de formă invocate de părțile litigante în cauză .
Teza inadmisibilității revocării actului( cu efecte ex tunc )putea fi adusă în discuție numai dacă ipoteza emiterii actului prin fraudă din partea beneficiarului era exclusă.
Aceeași concluzie se impunea și în situația invalidării acelor apărări potrivit cărora ilegalitatea actului nu ar fi fost deloc imputabilă beneficiarului.
Prin urmare, Tribunalul trebuia să analizeze dacă ilegalitatea invocată de Administrație există, dacă ea este atât de evidentă cât susține autoritatea și nu în ultimul rând dacă beneficiarului i se poate imputa o neglijență grosieră în necunoașterea acestor aspecte.
În ipoteza invalidării acestor apărări, Tribunalul mai trebuia să analizeze dacă revocarea putea sau nu să fie determinată de existența unui interes imperativ al colectivității.
Așa fiind, în baza art. 312C.pro.civ curtea va
admite recursul declarat de C. LOCAL AL M. C. -N. și M. C. -N., împotriva sentinței civile nr.5566 din_ pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului C., pe care o va casa și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.
În rejudecare tribunalul va cerceta dacă actul întrunește exigențele referitoare la motivare, dacă teza motivării implicite a actului administrativ contestat poate fi validată, iar în caz afirmativ dacă actul a fost emis cu respectarea art. 11 din Ordinul nr. 563/1997, Legii nr. 178/2010 privind parteneriatul public-privat, art. 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și dacă revocarea putea sau nu să fie determinată de existența unui interes imperativ al colectivității.
Totodată, în vederea soluționării cererii incidente,Tribunalul va administra probe de natură să formeze convingerea instanței cu privire la îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14, 15 din Legea contenciosului administrativ.
PENTRU ACESTE MOTIVE IN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de C. LOCAL AL M. C. -N. și M.
-N., împotriva sentinței civile nr.5566 din_ pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului C., pe care o casează și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 14 iunie 2013.
PREȘEDINTE,
JUDECĂTOR,
JUDECĂTOR,
M. B.
G.
A.
N. S. AL H.
Judecător suspendat Hot. C. din _
Semnează Vicepresedintele Curții de Apel C.
I. A.
GREFIER,
B.
red.S.Al H./A.C.
2 ex. - _
jud.fond.T. M.
