Sentința civilă nr. 104/2013. Excepție nelegalitate act administrativ
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ SECȚIA A II-A CIVILĂ,
DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr._ /a1
SENTINȚA CIVILĂ Nr. 104/2013
Ședința publică de la 05 Februarie 2013
Completul compus din:
PREȘEDINTE A. A. M.
Grefier M. N. Țâr
Pe rol judecarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art.35 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul nr.617/2007; excepție invocată de reclamanta P. F. M. în contradictoriu cu intimatul-emitent al actului administrativ, P. C. N. DE A. DE S. și în contradictoriu cu pârâții C. DE A. DE S. A J. C., A. F.
P. A M. G. .
La apelul nominal, făcut în cauză se constată lipsa părților litigante de la dezbateri.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Acțiunea promovată este scutită de plata taxelor de timbru.
S-a făcut referatul cauzei ocazie cu care se învederează instanței că pricina se află la al doilea termen de judecată pentru care procedura de citare este legal îndeplinită.
Se mai menționează că la data de_ se înregistrează din partea pârâtei, A. F. P. G. - întâmpinare prin care se solicită respingerea excepției de nelegalitate ca inadmisibilă.
La data de_ se înregistrează din partea pârâtei, C. de Națională de A. de S. - întâmpinare prin care se solicită respingerea excepției ca neîntemeiată.
La data de_ se înregistrează din partea reclamantei - cerere de judecare a cauzei în lipsă.
Curtea, după deliberare respinge excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate retinind ca practica judiciara este constanta in sensul adminisibilitatii exceptiei de nelegalitate si in ceea ce priveste actele administrativ individuale cu caracter normativ .
Totodată, constată că întâmpinarile depusă la data de_ de către pârâte sunt aceleași cu cele deja depuse la data de_ .
Constatând ca la dosarul cauzei exista suficiente probe pentru soluționarea cauzei declara închisa faza probatorie și având în vedere pozițiile procesuale exprimate în scris de către părți lasă cauza în pronunțare.
C U R T E A
Prin excepția de nelegalitate precizata a dispozițiilor art.35 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul nr.617/2007 invocată de reclamanta P. F. M. în contradictoriu cu intimatul-emitent al actului administrativ, P. C. N. DE A. DE S. și în contradictoriu cu pârâții C. DE A. DE S. A J. C., A. F. P. A
M. G. solicită suspendarea cauzei în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004.
În fapt, se arată că art. 35 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul nr. 617/2007 al Președintelui C. N. de A. de S. prevede că in conformitate cu art. 215 alin. (3) din lege si art. 79 din Codul de procedura fiscala, pentru obligatiile de plata fata de fond ale persoanelor fizice care se asigura pe baza de contract de asigurare, altele decat cele pentru care colectarea veniturilor se face de ANA F, titlul de creanta il constituie, dupa caz, declaratia prevazuta la art: 32 alin. (4) sau decizia de impunere emisa de organul competent al casei de asigurari de sanatate, precum si hotararile judecatoresti privind debile datorate fondului. Titlul de creanta prevazut la alin. (1) devine titlu executoriu la data la care creanta bugetara este scadenta prin expirarea termenului de plata prevazut de lege. "
Conform art. 110 alin. 3 din O.G. nr. 92/2003, titlul de creanta este actul prin care se stabileste si se individualizeaza creanta fiscala, intocmit de organele competente sau de persoanele indreptatite, potrivit legii.
Trebuie observat faptul că potrivit art. 85 C. proc. fisc., impozitele, taxele, contribuțiile și alte sume datorate bugetului general consolidat se stabilesc astfel: prin declarație fiscală, în condițiile art. 82 alin. (2) și art. 86 alin. (4); prin decizie emisă de organul fiscal, în celelalte cazuri.
Cu alte cuvinte, regula în materie fiscală o constituie stabilirea obligațiilor fiscale (principale sau accesorii) printr-o decizie de impunere, iar excepția o constituie stabilirea obligațiilor fiscale prin declarația fiscală, atunci când legea stabilește obligația contribuabilului de a calcula cuantumul obligației fiscale.
Deciziile de impunere astfel emise trebuie să respecte exigențele prevăzute de art. 43 C. proc. fise. pentru orice act administrativ fiscal.
Trebuie de asemenea spus faptul că organele fiscale nu sunt singurele organe care pot stabili impozite, taxe, contribuții sau obligații fiscale accesorii acestora. În mod evident, regula este aceea potrivit căreia raportul juridic de drept fiscal se stabilește între stat și unitățile administrativ- teritoriale, pe de-o parte, și contribuabili sau alte categorii de persoane expres detenninate de lege, pe de altă parte. Din lectura art. 17 alin. 5 C. proc. fise. rezultă faptul că "organele fiscale" sunt Agenția Națională de Administrare Fiscală, organele subordonate acesteia și compartimentele de specialitate ale autorităților administrației publice locale. Pe cale de consecință, de regulă, organele fiscale astfel determinate sunt competente să aplice dispozițiile Titlului VI, Capitolul 1 (art. 85 - 90) din Codul de procedură fiscală, consacrate stabilirii impozitelor, taxelor, contribuțiilor și altor sume datorate bugetului general consolidat.
Prin excepție însă, în condițiile unei imputemiciri exprese a legii, competența de stabilire a impozitelor, taxelor și contribuțiilor poate reveni și altor organe, care nu sunt "organe fiscale" în sensul art. 17 alin. 5 C. proc. fise. Un bun exemplu în acest sens îl constituie A. Fondului pentru Mediu, care în temeiul dispozițiilor art. 12 alin. 2 din Ordonanța de urgență nr. 196/2005 privind Fondul pentru Mediu este împutemicită expres să stabilească contribuțiile la Fondul pentru Mediu
"Activitatea privind declararea, stabilirea, verificarea și colectarea, inclusiv soluționarea contestațiilor privind contribuțiile și taxele la Fondul pentru mediu datorate de către persoanele juridice și fizice, precum și îndeplinirea măsurilor asigurătorii și procedura de executare silită se realizează de către A. Fondului, în condițiile Ordonanței Guvernului
nr. 92/2003, republicată, cu modificările și completările ulterioare. A. Fondului are calitatea de creditor bugetar".
Dispozițiile în discuție sunt cele cuprinse în art. 35 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul președintelui C. N. de A. de
S. nr. 617/2007, pe baza cărora organele C. N. de Ausigurări de
S. au emis, în mod nelegal însă, decizii de impunere anterior intrării în vigoare a modificărilor Codului fiscal prin OUG nr. 125/2011, publicată în
M. Of. nr. 938/30 decembrie 2011.
Potrivit art. 35 din Normele metodologice amintite: In conformitate cu art. 215 alin. (3) din lege și art. 81 din Codul de procedură fiscală, pentru obligațiile de plată față de fond ale persoanelor fizice care se asigură pe bază de contract de asigurare, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face de ANAF, titlul de creanță îl constituie, după caz, declarația prevăzută la art. 32 alin. (4), decizia de impunere emisă de organul competent al CAS, precum și hotărârile judecătorești privind debite datorate fondului. Decizia de impunere poate fi emisă de organul competent al CAS și pe baza informațiilor primite pe bază de protocol de la ANAF . Titlul de creanță prevăzut la alin. (J) devine titlu executoriu la data la care creanța bugetară este scadentă prin expirarea termenului de plată prevăzut de lege".
Dispozițiile art. 215 alin. 3 din Legea nr. 95/2006. la care face trimitere actul administrativ cu caracter normativ, nu aveau nicio legătură cu problema pusă în discuție, trimiterea făcută de către actul normativ fiind greșită (ca de altfel și dispozițiile art. 79 C. proc. fisc.). În schimb, relevanță au dispozițiile art. 216 din Legea nr. 95/2006:
"În cazul neachitării la termen, potrivit legii, a contribuțiiior datorate fondului de către persoanele fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face de Agenția Națională de Administrare Fiscală, denumită în continuare ANAF, CNAS, prin casele de asigurări sau persoane fizice ori juridice specializate, procedează la aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor cuvenite bugetului fondului și a majorărilor de întârziere în condițiile Ordonanței Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, re publicată, cu modificările și completările ulterioare".
Trebuie observat faptul că Legea nr. 95/2006 nu prevedea o procedură de stabilire a contribuției de asigurări sociale de sănătate, nici explicit și nici prin trimitere la procedura generală de stabilire a impozitelor, taxelor și contribuții lor prevăzută de Codul de procedură fiscală. Singurele încercări ale legiuitorului de a aborda această temă sunt cuprinse în art. 261 din Legea nr. 95/2006: Angajatorii și asigurații care au obligația plății contribuției în condițiile prezentei legi și care nu o respectă datoreaza pentru perioada de tntarztere majorari de întârziere în condițiile Codului de procedură fiscală. CNAS aprobă norme privind desfășurarea activității de executare silită a creanțelor datorate fondului de către persoanele fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face de ANAF În cazul neachitării în termen a contrtbuuilor datorate fondului. aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor datorate ȘI a majorărilor de întârziere se realizează potrivit procedurilor instituite de Legea nr. 571/2003, cu modificările și completările ulterioare, și Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și normelor aprobate prin ordin al președintelui CNAS, cu avizul consiliului de administrație. Persoanele prevăzute la art. 257 și 258 au obligația de a pune la dispozitia organelor de control ale ANAF" sau ale caselor de asigurări, după caz, documentele justificative și actele de evidență necesare În vederea stabilirii obligațiilor lafond".
În mod evident, față de exigențele principiului securității juridice, redactarea art. 261 din Legea nr. 95/2006 nu era în măsură să conducă la concluzia că legiuitorul ar fi conferit C. N. de A. de S. și organelor subordonate dreptul de a stabili contribuția de asigurări sociale de sănătate. Astfel, pe de-o parte, in lumina art. 261 alin. 2 și 4, C. Națională de A. de S. era împutemicită să elaboreze doar norme pentru executarea silită a creanțelor reprezentând contribuții de asigurări de sănătate și obligații fiscale accesorii și să procedeze la executarea silită, conform Codului de procedură fiscală. Pe de altă parte, trimiterea din cuprinsul alin. 5 cu privire la obligatia de a pune la dispozitia ANAF sau a caselor de asigurări documentele justificative "în vederea stabilirii obligațiilor la fond" era extrem de generală și insuficientă din punct de vedere juridic pentru a conferi C. N. de A. de S. dreptul de a stabili obligațiile de plată principale și accesorii la Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate.
În același timp însă, există și un text care exc1ude orice urmă de
îndoială și conferă dreptul de a stabili obligațiile de plată principale și accesorii menționate. Este vorba de textul art. 42 alin. 1 din aceleași Norme metodologice aprobate prin Ordinul nr. 617/2007, potrivit căruia:
"Constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor prevăzute la an.
305 și 306 din lege, precum și constatarea, controlul, colectarea și soluționarea contestatiilor pentru contributiile datorate de persoanele juridice și persoanele fizice care au calitatea de angajator se realizează de M. Economiei și F. și de unitățile sale subordonate, care au și calitatea de creditor bugetar":
Este drept că această prevedere se referea doar la contribuțiile datorate de persoanele juridice și de persoanele fizice care aveau calitatea de angajator, nu și la persoanele fizice care aveau obligații de plată proprii către Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate.
Prin urmare, raportat la aceste elemente, concluzia nu poate fi decât una singură: C. Națională de A. de S. și casele teritoriale nu avea competența stabilirii contribuției de asigurări sociale de sănătate și a majorărilor de întârziere (mai recent dobânzi și penalități de întârziere) aferente. Această competență revenea - fie în temeiul art. 42 alin. 1 din Normele metodologice, fie în temeiul competenței lor generale de a stabili impozite, taxe și contribuții - organelor fiscale expres indicate de art. 17 alin. 5 C. proc. fise.
Această concluzie conduce în mod evident la constatarea nelegalității dispozițiilor art. 35 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul nr. 617/2007. Intr-un cadru mai larg însă, problema juridică este una mult mai complexă. Astfel, în lipsa competenței C. N. de A. de S. și a caselor teritoriale de a stabili obligațiile fiscale principale și accesorii către Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate, se ridica problema de a ști dacă în prezent există vreo obligație fiscală legal stabilită în sarcina contribuabililor, având în vedere următoarele: casa Națională de A. de S. și casele teritoriale nu aveau competența emiterii vreunei decizii de impunere, ceea ce face ca orice acte de acest tip emise să fie nule absolut; Organele fiscale, care aveau competența emiterii deciziilor de impunere pentru obligațiile fiscale principale și accesorii, nu au emis asemenea decizii de impunere;Declarațiile fiscale depuse de contribuabili nu pot fi asimilate unor decizii de impunere și nu produc efecte juridice, în lipsa emiterii unor decizii de impunere, întrucât legea nu a prevăzut expres faptul că aceștia au obligația de calcul a contribuției de asigurări sociale de sănătate datorate.
Sub acest ultim aspect, trebuie menționat faptul că potrivit art. 34 alin. 1 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul DT_ 617/2007, doar persoanele juridice și persoanele fizice care aveau calitatea de angajator aveau obligația de calcul a contribuției de asigurări sociale de sănătate datorate. În schimb, potrivit art. 32 alin. 4 din aceleași norme, persoanele fizice aveau doar obligația de a declara veniturile realizate prin depunerea unei declarații de asigurare.
În aceste condiții, vechea reglementare în materia asigurărilor de sănătate ne îndreptătește la două concluzii:
În cazul persoanelor fizice și a persoanelor juridice care au calitatea de angajator, declarațiile fiscale depus"e stabileau obligațiile de plată principale, fiind asimilate unor decizii de impunere. In schimb, orice obligații fiscale accesorii puteau fi în mod legal stabilite doar prin decizii de impunere emise de "organe fiscale" în sensul art. 17 alin. 5 C. proc. fisc.
În cazul persoanelor fizice care au obligații de plată proprii, declarațiile fiscale depuse nu pot fi asimilate unei decizii de impunere. Prin urmare, în cazul acestora, atât obligațiile fiscale principale, cât și obligațiile fiscale accesorii nu puteau și nu pot fi în mod legal stabilite decât prin decizii de impunere emise de "organe fiscale" în sensul art. 17 alin. 5 C. proc. fiscală.
F. P. G. prin întâmpinarea depusă la dosar în data de_ solicită respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate invocată de reclamantă, invocând prevederile art.4 din Legea
nr.554/2004 arătând că pe calea excepției de nelegalitate poate fi cercetată doar legalitatea unui act administrativ individual și doar în situația în care de acest act depinde soluționarea litigiului pe fond.
C. Națională de A. de S. si C. de A. de S. a J.
C. prin întâmpinarile depuse la_ solicită respingerea excepției de nelegalitate invocată de reclamantă
, arătând faptul că în conformitate cu art.215 și 216 din Legea nr.95/2006, cu modificările și completările ulterioare, obligația virării contribuției pentru asigurările sociale de sănătate revine persoanei juridice sau fizice care angajează persoane pe bază de contract individual de muncă ori în baza unui statut special prevăzut de lege, precum și persoanelor fizice, după caz.
Instanta din actele dosarului retine urmatoarele :
In ce priveste exceptia de inadmisibilitate aceasta a fost solutionata prin respingere in sedinta publica din data de_ cu motivarea ce se regaseste in partea introductiva a prezentei sentinte .
Astfel Ordinul 617/2007 emis de P. C. N. de A. de
S. este un act administrativ unilateral cu caracter normativ.Chiar daca art. 4 din Legea 554/2004 nu vizeaza in mod expres si actele administrative cu caracter normativ posibilitatea invocarii exceptiei de nelegalitate in privinta lor a fost recunoscuta constant de practica judiciara inclusiv de catre I. ,fiind adoptata in acest sens de catre Sectia de contencios administrativ si fiscala a I. si o solutie de principiu la data de_ .
Ordinul nr. 617/2007 emis de CNAS pentru aprobarea Normelor metodologice privind stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea calității de asigurat, respectiv de asigurat fără plata contribuției, precum și pentru aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor datorate Fondului Național Unic de A. Sociale de S. a fost emis în temeiul dispozițiilor expres menționate din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății respectiv art. 211 alin.3, 213 alin.3 și 4, art.
216, 256-261 ș.a. și al Statului C. N. de A. de S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006 art. 7, 17 alin.(5) și art. 18 pct. 36.
In esenta in speta se invoca nelegalitatea prevederilor cuprinse in Ordinul 617/2007 art. 35 si care recunosc CNAS posibilitatea emiterii unei decizii de impunere care sa reprezinte titlu de creanta pentru obligatiile de plata fata de fond ale persoanelor fizice care se asigura pe baza de contract de asigurare altele decat cele pentru care colectarea veniturilor se face de ANAF .
Analiza exceptiei de nelegalitate urmeaza a se face in mod global prin raportare la toate dispozitiile legale invocate de catre reclamant intrucit Legea 95/2006 si Statul CNAS instituie un sistem coerent de gestionare si colectare a obligatiilor fata de fondul national de asigurari sociale de sanatate si astfel analiza exceptiei trebuie realizata prin raportare la toate aceste dispozitii care contribuie la reglementarea si definirea sistemului sus mentionat .
Analizând asadar art. 35 din Ordinul nr. 617/2007, prin raportare la toate prevederile sus mentionate si care au fundamentat emiterea sa respectiv art. 211 alin.3, 213 alin.3 și 4, art. 216, 256-261 din Legea 85/2006 și Statutul C. N. de A. de S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006 respecitv art. 7, 17 alin.(5) și art. 18 pct. 36 instanta apreciaza că art. 35 din ordinul atacat nu adaugă sau contravine la lege întrucât nu sunt extinse competențele CAS cu privire la emiterea de decizii de impunere, care la scadență au valoarea de titlu executoriu în baza cărora se poate declanșa urmărirea silită, în plus față de abilitarea legală deja recunoscută, aceea de a proceda la aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor cuvenite bugetului fondului și a majorărilor de întârziere.
Raportat la aceste texte de lege instanta retine că dispozițiile art. 35 din Normele metodologice nu au caracter nelegal întrucât nu adaugă la lege și nici nu contravin sensului și spiritului legii în aplicarea căreia au fost adoptate si care acorda CNAS atributii exclusive privind gestionarea si colectarea contributiilor la FNUASS .
Astfel, normele legale cuprinse în art. art. 211 alin.3, 213 alin.3 și 4, art. 216, 256-261 ș.a. și al Statului C. N. de A. de S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006 art. 7, 17 alin.(5) și art. 18 pct. 36 trimit în mod explicit la dispozițiile cuprinse în Codul de procedură fiscală atunci când menționează atribuțiile execuționale ale C. N. de A. de S., permitind acesteia sa realizeze executarea silita conform Codului de procedura fiscala inclusiv sa emita titlul executoriu care este practic titlul de creanta ajuns la scadenta conform art. 141 alin. 2 din OG 92/2003 .
Împrejurarea că dispozițiile cuprinse în art. 35 al Normelor metodologice stipulează expres si posibilitatea emiterii unei decizii de impunere de către organul competent al CAS nu reprezintă o nelegală
adăugare la textul legii care să contravină prevederilor cuprinse în Codul de procedură fiscală, în condițiile în care potrivit art. 141 din acest cod executarea silită a creanțelor fiscale se efectuează în temeiul unui titlu executoriu emis potrivit prevederilor Codului de procedură fiscală, de către organul de executare competent, care în cazul dat este chiar C. Națională de A. de S. .Ori titlul executoriu in baza caruia se realizeaza executarea este asa cum s-a aratat titlul de creanta emis de CNAS ajuns la scadenta .Ca atare posibilitatea conferita de art. 216 din Legea 95/2006 privind realizarea executarii silite conform OG 92/2003 cuprinde si atributia legala de emitere a titlului executoriu altfel spus de emitere a titlului de creanta care la scadenta va deveni titlul executoriu .
Interpretarea sistematică a prevederilor cuprinse în textele examinate conduce așadar la concluzia că prevederile art. 35 din Ordinul Președintelui CNAS nr. 617/2006 nu depășesc cadrul legal stabilit prin Legea nr. 95/2006, în executarea căruia a fost esențialmente emis și nu contravin legii, în condițiile în care, strict cu privire la obligațiile de plată către Fondul Național Unic de A. Sociale de S., în cadrul competențelor atribuite caselor de asigurări de sănătate de a aplica măsurile de executare silită sunt incluse și cele de emitere a titlurilor executorii reprezentate de titlul de creanta ajuns la scadenta, în condițiile și cu respectarea prevederilor cuprinse în O.G. nr. 92/2003.
O astfel de interpretare apare ca fiind și rațională în condițiile în care gestionarea fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, ca fond special ce se constituie din contribuția pentru asigurări de sănătate datorată, se realizează prin CNAS ca și prin casele de asigurări expres
indicate, ceea ce demonstrează că aceste autorități se află direct și nemijlocit în posesia datelor necesare referitoare la cuantumul și natura sumelor datorate și neachitate pentru a putea emite, prealabil executării silite propriu-zise, titlul executoriu, cu respectarea prevederilor art. 141 din Codul de procedură fiscală.
Concluziile mai sus mentionate nu sunt infirmate de dispozitiile art. 17 alin. 5,art. 85 ,art. 110 din OG 92/2003 intrucit competenta de a emite titlurile de creanta rezulta in speta tot dintr-o trimitere facuta de art. 216 din Legea 95/2005 la Codul de procedura fiscala .
Art. 261 din Legea 95/2006 vizeaza activitatea de executare silita si aplicarea de penalitati pentru neplata la termen a contributiei la FNUASS si nu infirma concluzia de mai sus.
Art. 42 din Ordinul 617/2007 nu are legatura in speta referindu-se la angajatori.
Față de toate cele mai sus arătate, în temeiul art. 4 din Legea 554/2004 si a textelor de lege sus mentionate se va respinge excepția de nelegalitate ce face obiectul prezentului dosar .
PENTRU ACESTE MOTIVE IN NUMELE LEGII
H O T A R A S T E
Respinge excepția de nelegalitate precizată de reclamanta P. F.
M. domiciliată în G., str.Lunitrașilor nr.4, jud.C. în contradictoriu cu
P. C. N. DE A. DE S., C. NAȚI. ALA DE A. DE S. ambii cu sediul în B., C. C. nr.248, bl.S19, sector 3 ,C. DE A. DE S. A J. C. cu sediul în C. -N., str.C. nr.5, jud.C., A.
F. P. A M. G. cu sediul în G., str.A., nr.63, jud.C. . Cu drept de recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din 5 februarie 2013.
PREȘEDINTE GREFIER
A. A. M. M. N. ȚÂR
red.AAM/AC 6 ex. - _
