Sentința civilă nr. 438/2013. Excepție nelegalitate act administrativ
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ SECȚIA A II-A CIVILĂ,
DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr._ /a1
SENTINȚA CIVILĂ NR. 438/2013
Ședința publică din data de 11 Septembrie 2013 Instanța constituită din:
PREȘEDINTE D. M. GREFIER D. C.
Pe rol soluționarea acțiunii formulată de reclamanta R. C. A. în contradictoriu cu pârâții TRIBUNALUL CLUJ, CURTEA DE APEL CLUJ, M.
și M. E. ȘI F., având ca obiect - excepție nelegalitate act administrativ pct. III lit. b din Ordinul comun nr. 77/2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010.
Mersul dezbaterilor, susținerile și concluziile părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de_, încheiere ce face parte integrantă din prezenta hotărâre.
C U R T E A :
Prin încheierea civilă din data de 5 aprilie 2012, pronunțată în dosarul nr._ al T. ui C., C. de A. C. a fost sesizată cu soluționarea excepției de nelegalitate a prev. pct. III lit. b din Ordinul Comun nr. 77/42 din_ privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prev. Legii nr. 285/2010 ridicată de reclamanta R. C. A. .
În motivarea excepției, reclamanta din dosarul de fond a susținut că dispozițiile față de care a formulat prezenta excepție de nelegalitate sunt contrare prev. Legii nr. 118/1999 și ale Legii nr. 285/2010.
În drept, au fost invocate dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.
În cauză a formulat întâmpinare pârâtul MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE
(f.17) invocând inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, arătând că ordinul contestat este un act administrativ cu caracter normativ destinat să producă efecte pentru un număr nedeterminat de persoane, plătite din fonduri publice și care stabilește modul de aplicare a prevederilor Legii nr. 285/2010.
În justificarea acestei excepții, pârâtul arată că art. 4 din Legea nr. 554/2004 permite doar verificarea legalității actelor administrative cu caracter individual și nu și a celor cu caracter normativ.
În privința fondului cauzei, pârâtul solicită respingerea excepției de nelegalitate arătând că în cazul promovării unui funcționar public sunt aplicabile prevederile legale în vigoare la data emiterii actului administrativ de promovare, în speță 25 ianuarie 2012, neavând relevanță data promovării examenului.
Se mai arată că ambele acte normative, respectiv Legea nr. 285/2010 și Ordinul nr._ au un caracter temporar, respectiv aplicabilitate doar în cursul anului 2011.
Din actele și lucrările dosarului, C. reține următoarele
:
În privința excepției de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, C. reține următoarele:
Cererea de chemare în judecată în care a fost formulată prezenta excepție de nelegalitate, dosar nr._ al Tribuanlului C., a fost înregistrată la data
de_, deci înaintea datei de_, de intrare în vigoare a noului cod civil și a Legii nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă
Potrivit art. 3 al. 2 din Legea nr. 76/2012 "Procesele începute prin cereri depuse, în condițiile legii, la poștă, unități militare sau locuri de deținere înainte de data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă rămân supuse legii vechi, chiar dacă sunt înregistrate la instanță după această dată.";
Prin art. 54 din Legea nr. 76/2012 a fost modificat și conținutul art. 4 din Legea nr. 554/2004, textul urmând să aibă, începând cu data de_ următoarea formulare:
"Excepția de nelegalitate
Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.
Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.
În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege."
Așa cum s-a arătat anterior, fiind un litigiu de fond început înainte de data de_, nu prezintă relevanță forma textului din Legea nr. 554/2004 în vigoare începând cu_ ci forma anterioară, unde se prevedea;
"(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.";
Art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma redată anterior și avută în vedere de prezenta instanță cu prilejul soluționării excepției de nelegalitate, permite, textual, verificarea, pe cale excepției de nelegalitate, doar a legalității actelor administrative individuale.
În ceea ce privește admisibilitatea invocării excepției de nelegalitate referitoare la un act administrativ cu caracter normativ, C. reține că jurisprudența secției de profil a ÎCCJ este constantă în sensul admisibilității cenzurării legalității unui act administrativ cu caracter normativ în cadrul procedurii excepției de nelegalitate.
Astfel, C. reține că la data de 29 septembrie 2008 în ședința Plenului judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ, întrunit conform art. 33 alin. 1 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea
administrativă a ÎCCJ, republicat, a fost adoptată soluția de principiu în senul că
"este admisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în temeiul dispozițiilor art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007";.
Soluția de principiu a avut la bază constatarea existenței unei practici judiciare neunitare la nivelul curților de apel din țară, în sensul respingerii ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate invocată cu privire la actele administrative cu caracter normativ.
La adoptarea soluției de principiu au mai fost avute în vedere interpretarea coroborată a textelor alineatelor 1 și 2 ale art. 4 din Legea nr. 554/2004 care trebuie interpretate în sensul de a produce efecte juridice respectiv acelea de a accepta că legiuitorul a urmărit să dea posibilitatea cenzurării actului administrativ cu caracter normativ pe calea excepției de nelegalitate, că excepția de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege, iar, pentru a fi admisibilă excepția de nelegalitate, care constituie obiectul de reglementare al art. 4 din Legea nr. 554/2004, aceasta trebuie să privească un act administrativ, în accepțiunea art. 2 alin. 1 lit. c) din aceeași lege, care se referă la actul cu caracter individual cât și la actul cu caracter normativ.
C. are în vedere că instanța supremă este autoritatea judiciară constituțională ce are menirea de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești (art. 126 alin. 3 din Constituția României), încât din această perspectivă soluția de principiu adoptată în materie este opozabilă Curții de față.
Astfel fiind, în temeiul art. 137 alin. 1 C.pr.civ. corelat cu prevederile art. 4 alin. 1 și 2 din Legea nr. 554/2004 și față de statuările jurisdicției supreme, C. urmează a respinge ca neîntemeiată excepția de inadmisibilitate invocată de pârâtă în apărare.
Cu privire la fondul cauzei se rețin următoarele:
Reclamanta a participat, în luna octombrie 2011, la examenul de promovare în grad profesional, organizat de către C. de A. C. potrivit dispozitiilor art. 63, 64 si 65 din Legea nr.188/1999, privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare si Legii nr.285/2010 privind salarizarea pentru anul 2011 a personalului platit din fondurile publice, ocazie cu care a promovat din functia publica de executie de expert clasa I, gradul asistent, in functia publica de executie expert clasa I, gradul principal (treapta 3).
Ca atare, a fost emisă decizia nr. 24/_ (f.15)
Din preambulul Ordinului comun, rezulta ca acest act administrativ cu caracter normativ a fost emis in baza prevederilor art. 17 din Legea nr. 285/2010, al cărui conținut este următorul: "În termen de 15 zile de la data intrarii în vigoare a prezentei legi, M. Muncii, Familiei si Protectiei Sociale si
F. P. e vor elabora normele metodologice de aplicare a prezentei legi, care vor fi aprobate prin ordin al ministrului muncii, familiei si protectiei sociale si al ministrului finantelor publice, care va stabili si formula concreta de calcul al salariilor, indemnizatiilor si soldelor pentru anul 2011."
Analiza motivelor dezvoltate în cadul excepției de nelegalitate duc la concluzia conform căreia reclamanta se consideră vătămată prin aplicarea pct. III, lit. B din actul normativ, mai exact a tezei acestei litere în baza căreia s-au emis actele contestate în dosarul de fond, fiindu-i stabilit salariul de bază prin aplicarea treptei III de salarizare, ulterior promovării în grad profesional.
Ca atare, dispozitiile din cuprinsul ordinului comun cu privire la care reclamanta a ridicat exceptia de nelegalitate au urmatorul continut: "În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe functii, pentru personalul numit/încadrat
în aceeași institutie/autoritate publica pe functii de acelasi fel, precum si pentru personalul promovat în functii sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plata pentru functiile similare din institutia/autoritatea publica În care acesta este Încadrat. În mod similar se va proceda si pentru persoanele care s-au aflat În concediu platit pentru cresterea si îngrijirea copilului, precum si pentru personalul ale carui raporturi de munca sau raporturi de serviciu au fost suspendate din alte cauze, potrivit legii, luându-se În considerare functia, clasa, gradul, treapta de salarizare detinute anterior suspendarii din functie. În cazul functionarilor publici nou-încadrati sau promovati, nivelul de salarizare în plata pentru functiile similare este cel corespunzator treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010. Pentru functionarii publici care se transfera în cursul anului 2011, la stabilirea salariului va fi avută în vedere treapta de salarizare deținută anterior."
Plecând de la aceste premise, C. reține că din interpretarea coroborată a prevederilor cuprinse în Legea 284/2010 rezultă că s-a urmărit o modificare a modului in care se face salarizarea personalului plătit din fondurile publice.
Pana la apariția acestei legi, in privința funcționarilor publici, salarizarea se făcea ținând cont de clasa din care făcea parte functia in care era incadrat, de gradul prevazut de art. 15 din Legea 188/1999, de treapta de salarizare si de vechimea in munca .
Prin Legea 284/2010 s-au abrogat prevederile cuprinse in art. 65 din Legea 188/1999 ce reglementau posibilitatea promovării in trepte de salarizare, trepte ce pana la aceasta dată erau recunoscute în cadrul aceluiași grad profesional.
Asadar, odată cu intrarea in vigoare a noii reglementari ceea ce urmeaza a se avea in vedere la stabilirea unui nou salariu pentru un functionar public sunt doar functia respectiv clasa de salarizare definita a fi nivelul minim al fiecarei functii, gradul profesional, ce urmareste sa asigure posibilitatea diferențierii salariilor de bază individuale în raport cu nivelul pregătirii profesionale a fiecărei persoane și experiența acesteia în muncă iar in cadrul fiecarui grad profesional, vechimea in muncă, ce contine 5 gradații.
Chiar dacă realitatea acestei reașezări a sistemului de salarizare nu poate fi negată, C. apreciază că argumentele prin care reclamanta încearcă să susțină teza nelegalității dispozițiilor ce fac obiectul cauzei sunt corecte.
Astfel, conform art. 2 din Legea nr. 285/2010 "in anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat."
Pe de altă parte, raportarea nivelului de salarizare a funcționarilor promovați sub imperiul legii, la treapta III de salarizare dă dovadă cel puțin de inconsecvență legislativă, din moment ce prin prev. pct. 1 și 2 al art. 41 din Legea nr. 284/2010 au fost modificate, respectiv abrogate, disp. art. 63 și art. 65 alin. 2 lit. b din Legea nr. 188/1999, care reglementau procedura avansării in treapta de salarizare, prin eliminarea acestora, precum și pe aceea a avansării în grad profesional.
apreciază că "uniformizarea"; urmărită prin textul contestat nu își găsește nici un fel de suport în prevederile Legii nr. 285/2010, prin introducerea acestui criteriu, constând în treapta III de salarizare, instituție abrogată, de altfel, adăugându-se în mod cert la prevederile actului normativ cu putere superioară.
Or, o astfel de raportare, la actul de bază, este în primul rând necesară, din perspectiva respectării principiului conform căruia, ori de câtre ori un act normativ cu forță juridică superioară stabilește, cel puțin relativ, conținutul unuia inferior, iar acesta din urmă încalcă prescripțiile stabilite, suntem în
prezența unui viciu de fond al actului în cauză, în speță fiind adusă în discuție de către petentă încălcarea obligației de compatibilitate, în contextul în care actul emis de pârâți nu se menține și nu reglementează între limitele care i-au fost trasate, depășind prescripțiile legii.
Așa fiind, corect sunt aduse în discuție prev. art. 58 alin. 3, art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, legea - ca act normativ adoptat de Parlamentul României, unicul organ legislativ si promulgata de Președintele României - fiind prioritară ordinului emis în vederea punerii ei în aplicare și neputând fi completată sau modificată prin acesta.
Din această perspectivă, C. va valida apărările conform cărora voința legiuitorului, exprimată în conținutul textului art.2 din Legea nr.285/2010, în ce priveste salarizarea personalului promovat in cursul anului 2011, este clară si nu lasă loc de interpretare, salarizarea urmând a fi făcută la același nivel cu cel al funcțiilor similare aflate în plată la nivelul instituției.
În acest context, devin lipsite de relevanță apărările pârâților, care fac apel la necesitatea respectării drepturilor câștigate de funcționarii care, anterior intrării în vigoare a legii, au obținut treapta I de salarizare, din moment ce legea nu realizează, ea însăși, o astfel de circumstanțiere și nu prevede criteriul treptei III de salarizare, în toate situațiile de promovare.
În plus, din moment ce se susține că o astfel de măsură a devenit necesară tocmai ca urmare a reconsiderării filozofiei întregului sistem de salarizare al funcționarilor publici, unul dintre pașii urmați în acest sens fiind eliminarea treptelor de salarizare, nu se înțelege de ce ordinul contestat se raportează tocmai la un astfel de criteriu, căruia, implicit, i se dau valențe în continuare, în contra prevederilor exprese de abrogare cuprinse în Legea nr. 284/2010.
Un argument în plus în sensul celor mai sus expuse este dat de textul art.
13 alin. 2 din Legea nr. 283/2011, care reglementează situația funcționarilor promovați în cursul anului 2012 și care prevede, de această dată în mod expres, soluția conținută în ordinul contestat, respectiv pe aceea a utilizării treptei III de salarizare, din anul 2010.
Or, dacă se susține că aceasta a fost intenția reală a legiuitorului, la momentul adoptării textului art. 2 din Legea nr. 285/2010, ordinul contestat neaducând nici un fel de modificări de esență, nu se justifică de ce s-a considerat necesară introducerea și a textului art. 13 alin. 2, la care s-a făcut trimitere anterior, art. 2 din Legea nr. 283/2011 având același conținut cu cel al textului în vigoare la momentul la care reclamanta a promovat în grad, respectiv art. 2 din Legea nr. 285/2010.
Referitor la apărarea formulată de către pârât prin întâmpinare, în sensul că actul administrativ contestat nu influențează soluția ce va fi pronunțată în cauza de fond, C. reține că prezumția legăturii dintre fondul cauzei și excepția de nelegalitate este determinată de către instanța investită să soluționeze fondul cauzei în care s-a ridicat excepția de nelegalitate, urmând ca soluția pronunțată în cadrul excepției de nelegalitate să fie valorificată cu prilejul soluționării fondului cauzei.
În consecință, față de cele expuse anterior, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, sub aspect procedural, și în considerarea textelor legale menționate cu prilejul annalizării în substanță a cauzei, se va admite excepția de nelegalitate a prev. pct. III lit. b din Ordinul Comun nr. 77/42 din_ privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prev. Legii nr. 285/2010 și se va constata neleglitatea dispozițiilor art. III lit. b din Ordinul comun_ .
PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE LEGII
H O T Ă R Ă Ș T E :
Respinge excepția de inadmisibilitate formulată de pârâtul MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE, cu sediul în B., str. A., nr. 17, sector 5.
Admite excepția de nelegalitate a prev. pct. III lit. b din Ordinul Comun nr. 77/42 din_ privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prev. Legii nr. 285/2010 ridicată de reclamanta R. C. A., cu domiciliul ales în C. -N., Cl. D., nr. 2-4, jud. C. .
Constată neleglitatea dispozițiilor art. III lit. b din Ordinul comun_ . Cu drept de recurs în 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din 11 septembrie 2013.
PREȘEDINTE, GREFIER,
M. D. C.
Red.M.D./_ .
Dact.H.C./3 ex.
