Sentința civilă nr. 241/2013. Excepție nelegalitate act administrativ
| Comentarii |
|
Dosar nr._ /a1
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
SENTINȚA CIVILĂ NR. 241/2013
Ședința publică de la 29 Martie 2013
Completul compus din: PREȘEDINTE M. B.
Grefier A. B.
S-a luat în examinare - în vederea pronunțării - excepția de nelegalitate a prevederilor art. 35 din Ordinul nr.617/2007 al Președintelui CNAS, excepție formulată de către reclamanta M. F. I. în contradictoriu cu intimat P.
C. N. DE A. DE S., C. N. DE A. DE S., ANAF, pârât
C. DE A. DE S. A J. C. .
Dezbaterea pe fond a cauzei a avut loc în ședința publică din 15 martie 2013, mersul dezbaterilor și concluziile părților fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, pronunțarea fiind amânată pentru data de_ și ulterior, pentru termenul de azi.
CURTEA
Prin excepția de nelegalitate invocată de reclamanta M. F. I., în contradictoriu cu intimații P. C. N. DE A. DE S., C. N. DE A. DE S., A. N. DE ADMINISTRARE F. și pârâta C. DE A.
DE S. A J. C. s-a solicitat a se constata nelegalitatea prev. art. 35 din Ordinul Președintelui CNAS nr. 617/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice privind stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea calității de asigurat, respectiv asigurat fără plata contribuției, precum și pentru aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor datorate la Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate, cu modificări și completări, a Protocolului nr. P 5282/_ /95896/_ încheiat între CNAS și ANAF, precum și a Actului adițional nr. 1 ( 181797/_ /801320/_ ) la protocolul menționat.
În motivare s-a relevat că în nici unul din textele de lege care reglementează în materie, nu s-a permis in mod expres caselor de asigurari de sănătate sa desfasoare activitati legate de emiterea de decizii de impunere, nici pe baza declaratiei pe care o da asiguratul la casa de asigurari de sanatate, nici pe baza informatiilor primite pe baza de protocol de la ANAF.
De asemenea in nici unul din temeiurile juridice care au stat la baza emiterii Ordinului 617/2007 indicate in preambulul acestuia, in conf.cu disp.art.42 alin 4 si 77 din Legea 24/2000, nu exista nici macar o singura trimitere sau referire la prevederile OG nr. 92/2003 .
Casele de A. de S. - sunt definite prin art.267 din legea 95/2006 - ca institutii publice, cu personalitate juridica aflate in subordinea CNAS.
Fiind institutii publice, conform principiului de drept public - aceste entitati nu pot sa desfasoare decat acele activitati ce ii sunt in mod expres permise prin lege, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat -conform caruia tot ce nu este interzis este permis.
Raportat la acest principiu - nici o dispozitie din Legea 95/2006 - in executarea, respectiv organizarea executarii ei, a fost emis acest Ordin (care este un act administrativ normativ) nu a permis in mod expres caselor de asigurari de sanatate sa desfasoare astfel de activitati, si nu li s-a recunoscut competente si prerogative de a emite decizii de impunere ca acte administrative fiscale ,si titluri de creanta - astfel ca o atare permisiune nu putea fi conferita de P. CNAS prin actul administrativ normativa carei exceptie de nelegalitate a invocat-o.
Prin Codul Fiscal - legiuitorul a reglementat si stabilit ca si creante fiscale doar acele obligatii de plata la bugetul consolidat al statului respectiv bugetele locale,fiind expres prevazute in art.2 din Codul Fiscal.
Doar aceste creante fiscale - expres reglementate prin codul fiscal- au fost date prin codul de procedura fiscala in administrarea organelor fiscale - adica a acelor organe aflate in subordinea ANAF si care in activitatea de administrare a acestor creante, procedeaza conform regulilor de procedura instituite prin codul de procedura fiscala ,fiindu-le conferite atributii si competente de a emite decizii de impunere ca acte administrative fiscale si titlu de creanta, doar acestor organe fiscale le este permis sa emita decizii de impunere in conditiile Codului de procedura fiscală, fie pe baza declaratiei fiscale pe care contribuabilul o depune la organul fiscal, fie pe baza informatiilor primite de organele fiscale conform legii.
Contributia de asigurari de sanatate - nu este însă o creanta fiscala dintre cele expres reglementate prin Codul fiscal, ea este prevazuta prin Legea 95/2006 ca o obligatie de plata a asiguratului la un fond special si anume FNUAS .
Raportat la cele de mai sus competentele caselor de asigurari de sanatate nu pot fi incluse in sfera de legiferare a OG 92/2003 republicata, act normativ care la art. 1 stabileste in mod clar sfera de aplicare.
Prin Legea 95/2006 (art.271 lit a ) s-a recunoscut si permis caselor de asigurari de sanatate doar sa desfasoare activitati de colectare a contributiei de asigurari de sanatate la fond pentru persoanele fizice altele decat cele pentru care colectare a veniturilor se face de ANAF, si totodata li s-a permis conf.prev.art.216 din lege sa procedeze la aplicarea masurilor de executare silita pentru incasarea sumelor datorate la fond de catre persoanele fizice altele decat cele pentru care colectarea la fond se face de catre ANAF, sens in care, fie prin casele de asigurari fie prin persoane fizice sau juridice specializate se procedeaza la aplicarea acestor masuri de executare silita pentru încasarea acestor sume in cond. OG 92/2003, iar conform prev.art.261 din lege, aplicarea masurilor de executare silita se realizeaza potrivit procedurilor instituite de Legea 571/2003 a OG 92/2003 si a normelor instituite de P. CNAS .
Or, atata timp cat prin Legea nr.95/2006 (in executarea /respectiv organizarea executarii ei a fost emis Ordinul 617/2007) legiuitorul nu a permis in mod expres caselor de asigurari de sanatate, ca institutii publice si conform principiului de drept public sa desfasoare in mod expres activitati de administrare a contributiei de asigurari de sanatate, si nu a recunoscut acestor entitati prerogative si competente de a emite in privinta contributiei de asigurari de sanatate decizii de impunere ca acte administrative fiscale si titluri de creanta
- care stau la baza activitatii de colectare, respectiv de aplicare a masurilor de executare silita, aceasta lacuna a legii nu putea fi complinita de P. CNAS prin emiterea unui act administrativ normativ cum este Ordinul 617/2007 prin care cu de la sine putere sa confere acestor entitati competente pe care numai legea le putea conferi, respectiv sa permita acestor entitati sa desfasoare activitati legate de emiterea deciziilor de impunere, permisune care nu le putea fi acordata decat tot prin lege sau act normativ cu putere de lege.
Excesul de putere savarsit de P. CNAS prin adoptarea acestui articol 35 din Normele aprobate prin Ordinul 617/2007 trebuie raportat si la temeiul de
drept care a stat la baza emiterii acestui articol ( art.215 alin 3 din Legea 95/2006), cat si la prev.art.81 din Codul de pr.fiscala :
Imprejurarea ca in art.35 din Normele aprobate prin Ordinul 617/2007 - presedintele CNAS face trimitere la prev.art.81 din codul de proc fiscala este inca o dovada a excesului de putere cu care a actionat P. CNAS.
Art.81 din codul de procedura fiscala - in vigoare la momentul emiterii acestui articol din Norme - se refera la obligatia depunerii declaratiilor fiscale la organul fiscal conform procedurii stabilite prin Ordin al ministrului finantelor publice,si consecintele nedepunerii acestor declaratii fiscale, care dau drepul organului fiscal sa procedeze la stabilirea din oficiu a impozitelor taxelor contributiilor si altor sume datorate la bugetul general consolidat.
Trimiterea pe care o face P. CNAS la acest articol 81 din Codul de pr.fiscala este nelegala si abuziva si nu are aplicabilitate in privinta contributiei de asigurari de sanatate, deoarece declaratia de plata pe care o da asiguratul la
C. de A. de S. cu care a incheiat contractul de asigurare - conf.prev.art.32 alin 4 din Ordinul 617/2007 nu este declaratie fiscala, pe baza ei nu ia nastere unui raport juridic fiscal.
La momentul emiterii art.35 din Normele aprobate prin Ordinul 617/2007 contributia de asigurari de sanatate - nu era o creanță fiscala dintre cele expres reglementate prin Codul fiscal - adica nu era o obligatie fiscala de plata la bugetul consolidat al statului respectiv la bugetele locale, ci era o obligatie de plata la un fond special constituit, in cond.Legii 95/2006 .
De asemenea trimiterea facuta in acest art.35 -Ia prev.art.215 alin 3 din Legea 95/2006 - ca justificare a competentei caselor de asigurari de sanatate de a emite decizii de impunere ca si acte administrative fiscale - respectiv titluri de creanta este neavenita si abuziva in conditiile in care din textul invocat nu rezulta in mod expres o atare competenta.
În concluzie, nu rezulta in mod expres din nici una din prevederile Legii 95/2006 republicata ca in situatia in care asiguratul nu plateste si nu dovedeste plata contributiei de asigurari de sanatate: fie atunci cand solicita serviciile medicale, fie atunci cand este notificat de C. de A. de S., fie atunci cand solicita dobandirea calitatii de asigurat - C. DE A. DE S. are competenta de a emite decizii de impunere ,ca acte administrative fiscale si titluri de creanta - prin care sa stabilească si sa individualizeze contributia de asigurari de sanatate ca obligatie de plata la fond si nici accesoriile datorate.
De asemenea in nici un text din legea 95/2006 - nu se prevede ca in situatia nedepunerii declaratiilor, casele de asigurari de sanatate au competenta de a stabili in mod unilateral obligatiile de plata la fond prin emitere de decizii de impunere in cond.Codului de proc.fiscala.
Apoi, se arată că excesul de putere savarsit de P. CNAS - prin care a conferit caselor de asigurari de sanatate competente de a emite decizii de impunere pe baza informatiilor primite pe baza de protocol de la ANAF - reprezinta de asemenea o incalcare a principiului de drept public enuntat mai sus precum si a normelor de tehnica legislative prev.de Legea 24/2000 art 75 -76
- conform caruia un act administrativ normativ se da in baza legii ,in executarea si organizarea executarii legii ,orice solutie care este contrara
Niciunde in cuprinsul Legii 95/2006, legiuitorul nu a permis caselor de asigurari de sanatate sa emita decizii de impunere pe baza informatiilor primite pe baza de protocol de la ANAF.
Art.315 din Legea nr.95/2006 prevede cat se poate de clar ca " datele necesare pentru stabilirea calitatii de asigurat vor fi transmise in mod gratuit caselor de asigurari de sanatate de catre institutiile si autoritatile publice pe baza de protocol"
Or, stabilirea calitatii de asigurat asa cum a aratat anterior, se refera la demersurile pe care asiguratul le face in virtutea legii, in scopul de a-si stabili calitatea de asigurat, prin alegerea casei de asigurari de sanatate pe care are dreptul sa o aleaga, prin incheierea cu aceasta casa a unui contract de asigurare, care ca document administrativ reprezinta manifestarea de optiune a asiguratului in alegerea casei si in stabilirea calitatii de asigurat la casa aleasa, iar aceasta il trece pe asigurat in baza sa de date, pentru ca mai apoi sa ii elibereze asiguratului documentele care atesta calitatea de asigurat.
Nicaieri in cuprinsul legii nr.95/2006 nu se prevede expres ca in situatia in care in urma acestor informatii primite pe baza de Protocol, a confruntarii acestor informatii cu informatiile detinute in bazele de date a caselor de asigurari de sanatate, sunt depistati cetateni care nu si-au stabilit calitatea de asigurat, oricare din casele de asigurari de sanatate (din cele 3 prevazute de lege) pot sa stabileasca in mod unilateral calitatea de asigurat a unui cetatean si sa emita pe baza acestor informatii decizii de impunere.
Rezulta ca rolul acestor informații primite pe baza de protocol este acela de a se identifica prin confruntare si raportare la informatiile detinute in baza de date a caselor de asigurari de sanatate - a persoanelor care si-au stabilit calitatea de asigurat cu obligatia de plata a contributiei, a celor care au aceasta calitate fara plata contributiei din alte surse.
Pana la aparitia OUG 125/2011, act normativ care a conferit contributiei la sistemul asigurarilor sociale de sanatate caracter de creanta fiscala, Legea 571/2003, A REGLEMENTAT IN MOD EXPRES in sfera obligatiilor de plata ce reprezinta creante fiscale doar cele mentionate in art.2 din acest act normativ si anume: impozitele ,taxele,iar in sfera contributiilor pana la aparitia OUG 125/2011 -intrau doar contributiile individuale de asigurari sociale si contributia datorata de angajatori la bugetul asigurarilor sociale ( pensii ) contributia individuala de asigurari de sanatate datorata de angajatori la FNUAS ( adica acele contributii de sanatate ale salariatilor pe care angajatorul trebuie sa le achite la FNUAS )contributia pentru concedii si indemnizatii de asigurari de sanatate datorate de angajator la FNUAS, contributia la bugetul asigurarilor de somaj.
Pentru alte categorii de creante fiscale - care nu au fost reglementate ca atare prin codul fiscal, respectiv prin codul de procedura fiscala, reglementarea lor putea fi facuta doar printr-un act normativ cu putere de lege.
Totodată, se arată că prin raportare la textele de art.4 Iit.a si b și art.5 Iit.c, d si e din Legea nr. 677/2001, Protocolul incheiat intre ANAF si CNAS si Actul Aditional nr.I la acesta este nelegal avand in vedere faptul ca datele personale privind veniturile realizate de catre contribuabili nu pot fi prelucrate in baza prevederilor legii nr.95/2006 republicata care prevede la art.315 exclusiv transmiterea datelor necesare pentru stabilirea calitatii de asigurat ,acestea fiind conform art.211 aI.l din lege: nume, prenume, CNP, domiciliu.
Mai mult decat atat ,conform prevederilor legii nr.677/2001 art.22
:"operatorul este obligat sa notifice autoritatea de supraveghere (care conform art.21 este Avocatul Poporului)personal sau prin reprezentant inainte de efectuarea oricarei prelucrari ori a oricarui ansamblu de prelucrari avand acelasi scop sau scopuri corelate".
Reclamanta M. F. I. a formulat o completare a motivelor excepției de nelegalitate
(f. 92-93), prin care a relevat că actele atacate au fost incheiate cu incalcarea prevederilor disp.art.11 a1.3 din OG nr.92/2003 republicata cu modificarile si completarile ulterioare in forma in care acest text de lege era in vigoare la incheierea actelor sus menționate.
Învederează instantei faptul ca a1.3 ind. 2 al art. 11 din OG nr.92/2003 republicata care prevede ca :"in scopul aplicarii prevederilor a1.2 lit.a autoritatile
publice pot incheia protocoale privind schimbul de informatii" a fost introdus abia prin dispozițiile OG nr.23/2011.
Prin urmare la data adoptării Ordinului nr.617/_ precum si a încheierii actelor sus mentionate între CNAS si ANAF :_ si respectiv_ nu exista cadrul legal pentru încheierea unui atare protocol privind furnizarea de informatii.In acest context includerea in prevederile art.35 din Normele Metodologice a prevederii conform careia :"Decizia de impunere poate fi emisa de catre organul competent al CAS si pe baza informatiilor primite pe baza de protocol de la ANAF "excede legii.
Pe de alta parte consideră ca Protocolul si Actul Adițional la acesta nu puteau fi legal încheiate nici in baza prevederilor disp.art.61 din OG nr.92/2003 republicata cu modificările si completările ulterioare față de faptul ca in atributiile legale ale CNAS si ANAF nu intra obligația de transmitere a veniturilor persoanelor, împrejurare ce rezulta clar din din urmatoarele aspecte:
In preambulul Protocolului se mentioneaza faptul ca :"se realizeaza in temeiul colaborarii dintre autoritatile publice, institutiile publice sau de interes public potrivit disp.art.61 al.1 din OG nr.92/2003 republicata cu modificarile si completările ulterioare".
Art.61 al.1 prevede ca "autoritatile publice, institutiile publice sau de interes public sunt obligate sa colaboreze in realizarea scopului prezentului cod".
per a contrario la al.2 al acestui text de lege se prevede ca:"nu constituie activitate de colaborare actiunile intreprinse de autoritatile prev.la alin 1 in conformitate cu atributiile ce le revin potrivit legii".
Pe de alta parte, în temeiul acestui text de lege se putea încheia eventual o colaborare intre CNAS si ANAF prin care casa de sanatate sa puna la dispozitia ANAF date care sa permita derularea de activitati in realizarea scopului codului de procedura fiscala astfel cum se intampla dupa intrarea in vigoare a OUG nr.125/2011 si NU invers. Casele de A. de sanatate nu au reglementata o activitate in realizarea scopului codului de procedura fiscală, aceste autorități fiind înființate in cu totul alt scop.
Scopul in care a fost infiintata CNAS si casele din subordinea acesteia il constituie asigurarea functionarii unitare si coordonate a sistemului de asigurari de sanatate din Romania si NU administrarea impozitelor si taxelor datorate bugetului de stat si bugetelor locale .care constituie scopul in care a fost adoptat codul de procedura fiscala.
Prin prevederile disp.art.35 din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul Presedintelui CNAS se completeaza practic prevederile legii nr.95/2006 prin atribuirea in sarcina caselor de sanatate a competentelor in emiterea titlurilor de creanta încălcându-se astfel flagrant prevederile disp.art.56 ,58 ,76 si 79 din legea nr.24/2000 in forma aflata in vigoare la fata emiterii Ordinului.
Incheierea Protocolului intre CNAS si ANAF incalca si urmatoarele prevederi ale legislatiei comunitare:
Art.8 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene
Art.8 regelementeaza de asemenea protectia datelor cu caracter personal. Potrivit acestor dispozitii legale, orice persoana are dreptul la protectia datelor cu caracter personal care o privesc.
Asemenea date trebuie tratate in mod corect, in scopurile precizate si pe baza consimțământului persoanei interesate sau in temeiul unui alt motiv legitim prevazut de lege, scopuri care nu sunt respectate prin Protocolul incheiat.
Art.8 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului
Art.8 consacra dreptul persoanei la respectarea vietii private si de familie.
Orice persoana are dreptul la respectarea vietii sale private si de familie, a domiciliului si a corespondentei sale.
Nu este admisa ingerinta unei autoritati publice in exercitarea acestui drept decat daca aceasta este prevazuta de lege si constituie, intr-o societate democratica, o masura necesara pentru securitatea nationala, siguranta publica, bunastarea economica a tarii, apararea ordinii si prevenirea faptelor penale, protectia sanatatii, a moralei, a drepturilor si a libertatilor altora.
Încălcarea pe care Protocolul o aduce vietii private a persoanei fizice nu reprezintă nici o masura necesara sigurantei publice si nici nu este prevazuta printr-o lege.
Pentru aceste motive si pentru cele invocate initial in dezvoltarea exceptiei de nelegalitatc solicită admiterea exceptiei.
La dosarul cauzei, au fost depuse întâmpinări de către pârâtele CAS C., CNAS și ANAF, prin intermediul cărora au fost invocate excepțiile inadmisibilității invocării excepției de nelegalitate, în privința Protocolului nr. P 5282/_
/95896/_ încheiat între CNAS și ANAF, precum și a Actului adițional nr. 1 ( 181797/_ /801320/_ ) la protocolul menționat, care nu reprezintă acte administrative, în înțelesul LCA și a lipsei calității procesuale pasive a Președintelui CNAS, care nu este, în nume propriu, emitentul ordinului în litigiu. Pe fondul cauzei, pârâtele au solicitat respingerea acțiunii.
Analizând excepția de nelegalitate prin prisma motivelor invocate și a apărărilor formulate, Curtea constată următoarele:
Prin excepția de nelegalitate invocată de reclamantă, în contradictoriu cu intimații P. C. N. DE A. DE S., C. N. DE A. DE S.
, A. N. DE ADMINISTRARE F. și pârâta C. DE A. DE S. A J.
C. s-a solicitat a se constata nelegalitatea prev. art. 35 din Ordinul Președintelui CNAS nr. 617/2007, cu modificări și completări, a Protocolului nr. P 5282/_
/95896/_ încheiat între CNAS și ANAF, precum și a Actului adițional nr. 1 ( 181797/_ /801320/_ ) la protocolul menționat.
În motivare s-a relevat, în esență, că în nici unul din textele de lege care reglementează în materie, nu s-a permis in mod expres caselor de asigurari de sănătate sa desfasoare activitati legate de emiterea de decizii de impunere, nici pe baza declaratiei pe care o da asiguratul la casa de asigurari de sanatate, nici pe baza informatiilor primite pe bază de protocol de la ANAF.
Petenta opinează în sensul în care a fost încălcat astfel principiul de drept public conform căruia pârâtele nu pot sa desfasoare decat acele activitati ce le sunt in mod expres permise prin lege, diferitele aspecte ale excesului de putere astfel săvârșit fiind pe larg dezvoltate în acțiune, punându-se în discuție și nerespectarea obligației de conformare și compatibilitate care trebuia respectată de către emitentul actului juridic cu forță inferioară, dat în vederea organizării executării Legii nr. 95/2006.
Pârâtele, prin întâmpinare, au invocat o serie de excepții, cu privire la care s-a făcut aplicarea art. 137 alin. 2 C.pr.civ., și trecând la analiza acestora, Curtea constată următoarele:
În privința excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate, în ceea ce privește Protocolul nr.P5282/_ /9586/_ și a actului adițional nr.1/P1797/_ /301320/_, încheiate între CNAS și ANAF, se va lua de faptul că ea este întemeiată, și, pe cale de consecință, se va respinge ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a acestora.
Pentru a dispune astfel, Curtea va achiesa argumentelor invocate de către pârâte, conform cărora acest petit excedează cadrului legal al contenciosului administrativ.
Este consacrat prin lege faptul ca, aceasta cale de atac - contenciosul administrativ - apartine numai celui care se considera lezat in drepturile sale printr-un act administrativ sau prin lipsa acestuia; si in doctrina contenciosului
administrativ se considera ca aceasta cale este pusa la dispozitia persoanelor fizice si juridice vatamate printr-un act administrativ.
Art. 2 lit.c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ defineste actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, în vederea organizarii executarii legii sau a executării în concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice, prin art. 4 din același act normativ, legiuitorul neînțelegând să deroge de la aceste repere, cu atât mai mult cu cât este fără echivoc că acest text nu este aplicabil decât în materia actelor administrative cu caracter unilateral.
Or, în privința acestui petit, nu este îndeplinita una dintre conditiile de admisibilitate a excepției, in cauza nefiind indicat un act administrativ de autoritate care sa duca la nașterea, stingerea sau modificarea unor raporturi juridice de drept administrativ.
Pe de o parte, pârâtele arată corect că, raportat la această definiție, este esențial ca actele emise de autoritatile publice să fie susceptibile de a da nastere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, deci sa fie capabile, prin ele însele, de a produce efecte juridice directe, față de alte persoane decât emitentul/emitenții acestora, condiție neîndeplinită în cazul de față, protocolul și actul adițional atacat nereprezentând acte administrative, care sa determine aceste consecinte.
Apoi, o altă cerință impusă este cea referitoare la atacarea unui act administrativ unilateral, fiind evident ca excepția de nelegalitate reglementata de art. 4 poate fi invocata doar in cazul unui act cu astfel de valențe, condiție neîndeplinită în speță, din moment ce sunt două entități semnatare ale acestuia.
Protocolul încheiat in baza colaborarii celor doua autoritati publice nu are calitate de act administrativ in sensul prevazut de lege, ci reprezinta un act încheiat intre doua institutii, respectiv A. N. de Administrare F. si C.
de A. de S. si are ca obiect furnizarea de informatii cu privire la persoanele care realizeaza venituri din profesii libere, drepturi de proprietate intelectuala, dividende, dobanzi si din cedarea folosintei bunurilor, persoane care realizeaza venituri din agricultura, silvicultura care sunt impozabile, in scopul exercitarii atributiilor legale ale acestora.
Faptul ca acest protocol sta la baza emiterii de catre CAS a deciziilor de impunere privind contributiile la FNUASS prin furnizarea de catre administratiile fiscale a veniturilor impozabile realizate de persoanele enumerate in protocol, nu ii confera acestuia calitatea de act administrativ in sensul prevazut de lege, deoarece efectele vătămătoare cu privire la persoana reclamantei nu se produc, în mod direct și nemijlocit, în baza acestui protocol.
Cu alte cuvinte, încheierea și punerea în aplicare a acestor acte nu sunt de natură să ducă la stabilirea unor sume în sarcina petentei, prin sine înseși. Chiar dacă decizia de impunere atacată în dosarul nr._ al Tribunalului C. a fost emisă urmare a comunicării unor date privind situația reclamantei, aceasta încercând ca în cadrul susținerilor sale orale și a concluziilor scrise să facă
referire la posibilitatea conferită de prev. art. 18 alin. 2 din LCA, Curtea apreciază că acest text legal nu este aplicabil în materia excepției de nelegalitate, o procedură specială, cu condiții proprii de admisibilitate și efecte diferite față de acțiunea clasică în contencios administrativ.
Aceste rețineri nu sunt contrazise nici de apărările conform cărora efectele juridice generate de aceste acte sunt cele avute in vedere la emiterea Ordinului nr.617/2007, deoarece Ordinul nr.617/2007, cu referire expresa la art.35 supus analizei, nu poate produce in concret nici un fel de efecte juridice in absenta Protocolului încheiat în executarea sa. Aceasta întrucât în preambulul
protocolului nu se face referire la acest text, ci la cel al art. 315 din Legea nr. 95/2006, iar menționarea lui în cuprinsul prev. art. 35 din Ordin nu este de natură să-i confere alte valențe decât cele avute în vedere la încheierea actului bilateral.
Din această perspectivă, chiar dacă, de principiu, Curtea nu neagă justețea argumentelor reclamantei conform cărora caracterul unilateral al unui act administrativ nu este dat de numărul autorităților publice semnatare ale acestuia, ci de caracterul unilateral al voinței juridice exprimate prin act in sensul in care manifestarea de voință a tuturor semnatarilor converge spre un efect juridic unic, fiind in prezenta unui act administrativ conjunct si nu bilateral, se ia act de faptul că această construcție suferă anumite amendamente. Astfel, același autor arată în continuarea raționamentului anterior expus,
că atunci când actul este emis în comun de mai multe organe administrative, este vorba despre o excepție aparentă de la unilateralitate, însă criteriul de departajare este dat de conținutul actului, raportat la destinatarul său: subiectul( subiecții) de drept asupra căruia (cărora) actul administrativ își produce efectele. Astfel, dacă un asemenea act este destinat să producă, prin sine însuși și în temeiul prerogativelor de putere publică conferite semnatarilor acestuia, efecte pentru terți, vorbim despre un act unilateral; dimpotrivă, dacă actul în cauză este emis pentru a-și produce efectele față de autorii săi (care vor deveni părți), vom fi în prezența unui act bilateral.
Or, dintr-o simplă analiză a prevederilor protocolului, cu privire la obiectul său și la obligațiile părților, rezultă că în cauză suntem fără dubiu în prezența unui act bilateral, iar apărările privind încălcarea liberului acces la justiție nu pot fi reținute, dat fiind caracterul special al procedurii prev. art. 4 din LCA și faptul soluția pronunțată în cadrul ei nu este de natură să lege alte instanțe care ar putea fi sesizate cu aceleași solicitări, în alt context.
Așa fiind, excepția de inadmisibilitate va fi admisă, instanța fiind astfel dispensată de analiza motivelor pentru care reclamanta a apreciat că protocolul și actul adițional sunt nelegale.
Excepția lipsei calității procesuale pasive a președintelui CNAS este nefondată, considerent pentru care urmează să fie respinsă. Pentru a dispune în acest sens, Curtea reține următoarele:
Art. 281 din Legea nr. 95/2006 prevede că atribuțiile principale ale președintelui CNAS sunt următoarele:
exercita atribuțiile prevăzute de lege, în calitate de ordonator principal de credite, pentru administrarea și gestionarea fondului;
organizează și coordonează activitatea de audit și control în sistemul de asigurări sociale de sănătate, potrivit atribuțiilor specifice ale CNAS și ale caselor de asigurări; activitatea de audit se poate desfasura la nivel regional, în condițiile stabilite prin ordin al președintelui CNAS, cu avizul Consiliului de administrație al CNAS;
participa ca invitat la ședințele Guvernului în care sunt dezbătute aspecte referitoare la sănătatea populației;
numește, sancționează și eliberează din funcție personalul CNAS;
prezidează ședințele adunării reprezentanților;
alte atribuții stabilite prin Statutul CNAS. În exercitarea atribuțiilor ce îi revin, precum și pentru punerea în aplicare a hotărârilor consiliului de administrație, președintele CNAS emite ordine care devin executorii după ce sunt aduse la cunostinta persoanelor interesate. Ordinele cu caracter normativ, emise în aplicarea prezentei legi, se publica în Monitorul Oficial al României, Partea I.
ART. 7 din statutul CNAS stipulează că CNAS elaborează norme privind aplicarea măsurilor de executare silită și de urmărire a contribuțiilor datorate la
Fond pentru persoanele fizice, potrivit limitei de competență stabilite de lege, precum și norme tehnice privind constituirea și utilizarea fondului pentru acordarea de stimulente personalului din cadrul CNAS și caselor de asigurări, în condițiile stabilite de lege.
Conform art. ART. 17 din același act normativ președintele consiliului de administrație este președintele CNAS și are rang de secretar de stat.P. CNAS este ordonator principal de credite pentru administrarea și gestionarea bugetului Fondului.În exercitarea atribuțiilor ce îi revin, precum și pentru punerea în aplicare a hotărârilor consiliului de administrație, președintele CNAS emite ordine care devin executorii după ce sunt aduse la cunoștință persoanelor interesate.Președintelui CNAS îi sunt aplicabile prevederile Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Potrivit art.18 pct. 36. din statutul CNAS una din atribuțiile principale ale președintelui CNAS este cea privitoare la aprobarea normelor privind desfășurarea activității de executare silită a creanțelor datorate Fondului de către persoanele fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face de ANAF.
Dat fiind că actul administrativ cu caracter normativ a fost emis de președintele CNAS în exercitarea atribuțiilor ce îi revin, precum și pentru punerea în aplicare a hotărârilor consiliului de administrație care avea competența de a reglementa /elabora norme privind aplicarea măsurilor de executare silită și de urmărire a contribuțiilor datorate la Fond pentru persoanele fizice, președintele CNAS are calitate procesuală pasivă alături de CNAS, nefiind relevantă identitatea persoanei fizice care exercită efectiv această funcție.
Pe fondul cauzei, Curtea apreciază că excepția de nelegalitate a prev. art. 35 din Ordinul nr. 617/2007, este nefondată pentru următoarele considerente:
O primă precizare considerată necesară în acest context este cea referitoare la împrejurarea că excepția a fost considerată ca fiind admisibilă, chiar dacă ea privește un act normativ. Pe baza argumentului de interpretare logica, daca legiuitorul a creat un mijloc procesual de aparare, pe calea exceptiei de nelegalitate, pentru actele administrative individuale, cu atat mai mult un asemenea mijloc de aparare trebuie oferit si in cazul actelor administrative normative, al căror efect au caracter, general, impersonal si abstract.
Trecând la analiza efectivă a motivelor de nelegalitate, Curtea constată că, potrivit art.216 din Legea nr.95/2006, în cazul neachitării la termen, conform legii, a contribuțiilor datorate fondului de către persoanele fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face de ANAF, CNAS, prin casele de asigurări sau persoane fizice ori juridice specializate, procedează la aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor cuvenite bugetului fondului și a majorărilor de întârziere în condițiile OG nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicat. Astfel, norma legală cuprinsă în art.216 din Legea nr.95/2006 trimite în mod explicit la dispozițiile cuprinse în Codul de procedură fiscală atunci când menționează atribuțiile execuționale ale C. N. de A. de S. .
Împrejurarea că dispozițiile cuprinse în art.35 al Normelor metodologice stipulează și posibilitatea emiterii unei decizii de impunere de către organul competent al CAS nu reprezintă o nelegală adăugare la textul legii sus-arătat care să contravină prevederilor cuprinse în Codul de procedură fiscală, în condițiile în care potrivit art.141 din acest cod executarea silită a creanțelor fiscale se efectuează în temeiul unui titlu executoriu emis potrivit prevederilor Codului de procedură fiscală, de către organul de executare competent, care în cazul dat este chiar C. N. de A. de S. .
În jurisprudența ÎCCJ s-a relevat că interpretarea sistematică a prevederilor cuprinse în textele examinate conduce așadar la concluzia că prevederile art.35 din Ordinul Președintelui CNAS nr.617/2006 nu depășesc cadrul legal stabilit prin Legea nr.95/2006, în executarea căruia a fost esențialmente emis și nu contravin legii, în condițiile în care, strict cu privire la obligațiile de plată către Fondul Național Unic de A. Sociale de S., în cadrul competențelor atribuite caselor de asigurări de sănătate de a aplica măsurile de executare silită sunt incluse și cele de emitere a titlurilor executorii, în condițiile și cu respectarea prevederilor cuprinse în OG nr.92/2003( a se vedea în acest sens Dec. nr. 3878/_ pron. în dos._ al ÎCCJ ). ÎCCJ a statuat că o astfel de interpretare apare ca fiind și rațională în condițiile în care gestionarea fondului național unic de asigurări speciale de sănătate, ca fond special ce se constituie din contribuția pentru asigurări de sănătate datorată, se realizează prin CNAS ca și prin casele de asigurări expres indicate, ceea ce demonstrează că aceste autorități se află direct și nemijlocit în posesia datelor necesare referitoare la cuantumul și natura sumelor datorate și neachitate pentru a putea emite, prealabil executării silite propriu-zise, titlul executoriu, cu respectarea prevederilor art.141 din Codul de procedură fiscală.
Elementele acestui silogism judiciar sunt în deplină concordanță cu opinia împărtășită de Curte în materia litigioasă dedusă judecății.
Articolul 208 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, prevede că asigurările sociale de sănătate reprezintă principalul sistem de finanțare al ocrotirii sănătății populației care asigură accesul la un pachet de servicii de bază pentru asigurați, având ca și obiective: protejarea asiguraților față de costurile serviciilor medicale în caz de boală sau accident și asigurarea protecției asiguraților în mod universal, echitabil și nediscriminatoriu în condițiile utilizării eficiente a Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate (FNUASS), având la bază unele principii, dintre care și cel al solidarității și al subsidiarității în colectarea și utilizarea fondului și participarea obligatorie la plata contribuției de asigurări sociale de sănătate pentru formarea acestuia.
În conformitate cu art. 209 alin. (2) și. (3) din actul normativ mai sus invocat, constituirea fondului se face din contribuția pentru asigurări sociale de sănătate, suportată de asigurați, de persoanele fizice și juridice care angajează personal salariat, din subvenții de la bugetul de stat, precum și din alte surse donații, sponsorizări, dobânzi, exploatarea patrimoniului C. N. de A. de S. și al caselor de asigurări de sănătate potrivit legii.
Gestionarea fondului se face, în condițiile legii, prin C. N. de A. de S., prin casele de asigurări sociale de sănătate județene și a municipiului
B., prin C. A. lor de S. a Apărării, Ordinii P. e, Siguranței N. și Autorității Judecătorești și prin C. A. lor de S. a M. ui Transporturilor, Construcțiilor și Turismului până la reorganizarea acesteia. In conformitate cu art. 215 și 216 din Legea nr. 95/2006, cu modificările și completările ulterioare, obligația virării contribuției pentru asigurările sociale de sănătate revine persoanei juridice sau fizice care angajează persoane pe bază de contract individual de muncă ori în baza unui statut special prevăzut de lege, precum și persoanelor fizice, după caz.
De asemenea, persoanele juridice sau fizice la care își desfășoară activitatea asigurații, precum și persoanele care exercită profesii libere sau celor care sunt autorizate, potrivit legii, să desfășoare activități independente sunt obligate să depună lunar la casele de asigurări alese in mod liber de asigurați declarații nominale privind obligațiile ce le revin față de fond și dovada plății contribuțiilor.
În cazul neachitării la termen, potrivit legii, a contribuțiilor datorate fondului de către persoanele fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face de A. N. de Administrare F., CNAS, prin casele de asigurări sau persoane fizice ori juridice specializare, procedează la aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor cuvenite bugetului fondului și a majorărilor de întârziere in condițiile O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În accepțiunea reclamantei care a formulat sesizarea, dispozițiile ordinului contestat sunt nelegale întrucât casele de asigurări de sănătate nu sunt abilitate să recurgă la stabilirea contribuțiilor datorate la FNUASS, având în vedere faptul că dispozițiile Legii nr. 95/2006 abilitează CNAS și CAS numai pentru luarea măsurilor de executare silită, nu și pentru stabilirea contribuțiilor de asigurări de
sănătate.
Prin dispozițiile art. 35 din Ordinul Președintelui CNAS nr. 617/2007 nu se realizează o substituire a CNAS, prin casele de asigurări de sănătate sau persoane fizice ori juridice specializate, în obligația de stabilire a taxelor și contribuțiilor datorate bugetului general consolidat care incumbă în sarcina Agenției N. de Administrare F. . Potrivit art.141 din codul de procedură fiscală executarea silită a creanțelor fiscale se efectuează în temeiul unui titlu executoriu emis potrivit prevederilor Codului de procedură fiscală, de către organul de executare competent, care în cazul dat este chiar C. N. de A. de S. această din urmă competență fiindu-i recunoscută expres de legiuitor în cuprinsul dispozițiilor art. 216 din Legea nr.95/2006, context în care este justificată și trimiterea la prev. art. 81 din OG nr. 92/2003.
Pe de altă parte, teza pe care încearcă să o avanseze petenta, în sensul în care disp. art. 35 din ordin sunt de natură să ducă, în ultimă instanță, la nesocotirea filozofiei legii, din perspectiva momentului la care asiguratul trebuie să facă dovada contribuției, precum și a posibilității de a opta pentru una dintre cele trei case de asigurări, nu poate fi validată, din moment ce art. 257 alin. (2) din lege stabilește obligativitatea achitării contribuției persoanei asigurate calculate asupra veniturilor din salarii sau asimilate salariilor care se supun impozitului pe venit, veniturilor impozabile realizate de persoane care desfășoară activități independente, veniturilor din agricultură și silvicultură ce se supun impozitului pe venit, indemnizațiilor de șomaj și veniturilor din pensii. Pe de altă parte, reclamanta nu a făcut dovada faptului că ar fi făcut demersuri efective pentru a-și îndeplini obligațiile de plată față de vreuna dintre celelalte case de asigurări, sau că ar fi fost emise față de ea acte de executare de acestea.
În acest context, persoanele care realizează venituri din activități independente au avut și au obligația legală (stabilită începând cu anul 1998 prin Legea nr. 145/1997, din anul 2003 prin OUG nr. 150/2002, și ulterior, din 2006, prin Legea nr. 95/2006) de a achita contribuția de asigurări sociale de sănătate calculată asupra veniturilor realizate.
Totodată, potrivit actelor normative care stau la baza organizării sistemului de asigurări sociale de sănătate, toate persoanele care au obligația de a se asigura, trebuie să facă dovada achitării contribuției pentru întreaga perioadă a termenelor de prescripție privind obligațiile fiscale, respectiv pe ultimii 5 ani.
Față de toate aceste aspecte, sunt relevante și prev. art. 257 alin. (8) din Legea nr. 95/2006, potrivit cărora termenul de prescriptie al plătii contributiei de asigurări sociale de sănătate se stabilește în același mod cu cel prevăzut pentru obligatiile fiscale, respectiv pe ultimii 5 ani, achiesarea la teza petentei fiind de natură să ducă la situația în care cetățeanul și-ar putea invoca cu succes propria culpă în neîndeplinirea, la termen, a unei obligații legale.
În concluzie, ținând cont și de regula de drept potrivit căreia nimeni nu poate invoca necunoașterea legii în apărarea sa, persoanele care au obligația de a se asigura în sistemul de asigurări sociale de sănătate, trebuie să facă dovada achitării contribuției pentru întreaga perioadă a termenelor de prescripție privind obligațiile fiscale, respectiv pe ultimii 5 ani, în caz contrar fiind obligați la plata contribuției conform art. 259, alin. (7) și alin. (8) din Legea nr. 95/2006, inclusiv a obligațiilor fiscale accesorii sau a majorărilor de întârziere.
Potrivit art. 79 din OG nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în vederea stabilirii stării de fapt fiscale și a obligațiilor fiscale de plată datorate, contribuabilii sunt obligați să conducă evidente fiscale, potrivit actelor normative în vigoare.
La rândul său, art. 315 din Legea nr. 95/2006, cu modificările și completările ulterioare, prevede că datele necesare pentru stabilirea calității de asigurat vor fi transmise în mod gratuit caselor de asigurări de sănătate de către autoritățile, instituțiile publice și alte instituții, pe bază de protocol.
Față de aceste considerente, nu se poate aduce în discuție nici încălcarea dispozițiilor art. 315 din Legea nr. 95/2006, cu modificările și completările ulterioare, cum eronat susține reclamanta. Autoritățile implicate nu au făcut altceva decât să respecte și să aplice aceste dispoziții, pentru stabilirea calității de asigurat a persoanelor care exercită profesii libere sau celor care sunt autorizate, potrivit legii, să desfășoare activități independente, obligate să achite contribuția calculată asupra veniturilor care se supun impozitului pe venit, în acord și cu prev. art. 211 alin. (1), art. 213, art. 215 alin. (1) și art. 257 alin. (2) din Legea nr. 95 /2006, cu modificările și completările ulterioare.
Toate aceste aspecte nu pot fi contrazise nici de faptul că legiuitorul a considerat necesară adoptarea OUG nr. 125/2011 și a OG nr. 29/2011, deoarece ele nu schimbă în mod esențial filozofia sistemului contribuțiilor la sistemul asigurărilor sociale de sănătate, acest aspect rezultând din coroborarea tuturor celor expuse anterior, dorindu-se, probabil, o mai mare rigoare în reglementare, în contextul perfecționării continue a legislației fiscale.
În concluzie, se va statua în sensul în care prevederile art. 35 din Ordinul președintelui CNAS nr. 617/2007 se limitează strict la cadrul stabilit de actul de bază Legea nr.95/2006, în executarea căruia a fost emis, și nu contravin legii ci doar o explicitează, fiind respectate prev. art. 42, 56, 58, 76 și 79 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, motive pentru care excepția de nelegalitate invocată cu privire la acestea va fi respinsă.
PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE LEGII HOTĂRĂȘTE
Admite excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate în ceea ce privește Protocolul nr. P5282/_ /9586/_ și actul adițional nr. 1/P1797/_
/301320 din_, încheiate între C. N. DE A. DE S. și A. N. DE ADMINISTRARE F. și, drept consecință, respinge ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a acestora.
Respinge excepția lipsei calității procesuale pasive a PREȘEDINTELUI C.
N. DE A. DE S. .
Respinge excepția de nelegalitate a prevederilor art. 35 din Ordinul nr.
617/2007, emis de P. C. N. | DE A. | DE S., ca nefondată, | |
excepție invocată de reclamanta M. | F. | I. | cu domiciliul în C. -N. , |
str.Buzău, nr.13, ap.2, jud.C., în contradictoriu cu intimații P. C. N. DE A. DE S., C. N. DE A. DE S. ambii cu sediul în B. ,
C. C., nr.248, bl. S.19, sector 3, A. N. DE ADMINISTRARE F. cu sediul în B., str.A., nr.17, sector 5 și C. DE A. DE S. A J.
C. cu sediul în C. -N., str.C., nr.5, jud. C. . Fără cheltuieli de judecată.
Cu drept de recurs, în termen de 5 zile de la comunicare. Pronunțată în ședința publică din_ .
PREȘEDINTE, GREFIER,
M. B. A. B.
Red.M.B./dact.L.C.C.
7 ex./_
