Sentința civilă nr. 434/2013. Excepție nelegalitate act administrativ
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ SECȚIA A II-A CIVILĂ,
DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr._ /a1*
SENTI NȚA CI VI LĂ NR. 434
Ședința publică de la 10 Septembrie 2013
Completul compus din: PREȘEDINTE: C. I.
G.: M. N.
Pe rol se află cauza privind soluționarea excepției de nelegalitate a deciziei nr. 897 din_ a S. ui general al ISC de aprobare a Regulamentului privind organizarea și desfășurarea concursului/examen în vederea încadrării personalului în noua structură organizatorică a ISC, formulată de petentul M. I. în contradictoriu cu I. DE S. ÎN C., S. G. AL I. DE
S. ÎN C. .
Se constată că mersul dezbaterilor și susținerile orale ale părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de_, când pronunțarea hotărârii s-a amânat pentru termenul de azi pentru a da posibilitate părților de a formula concluzii scrise, încheierea de ședință de la acea dată făcând parte integrantă din prezenta hotărâre.
C U R T E A
Prin excepția de nelegalitate formulată de petentul M. I. în contradictoriu cu I. DE S. ÎN C., S. G. AL I. DE S. ÎN C. ,
cu privire la Decizia nr. 897/_ a S. ui general al ISC de aprobare a Regulamentului privind organizarea si desfășurarea concursului/examenului in vederea incadrarii personalului in noua structura organizatorica a I. de
S. in C. -ISC conform prevederilor Ordonanței de Urgenta a Guvernului nr. 93/2011 pentru modificarea si completarea Ordonanței Guvernului nr. 63/2001 privind infiintarea I. de S. in C. -ISC, se invederează faptul că Decizia nu respecta dispozițiile H.G. nr. 286/2011 de aprobare a Regulamentului-cadru privind stabilirea principiilor generale de ocupare a unui post vacant sau temporar vacant corespunzător funcțiilor contractuale din sectorul bugetar. Totodată, se arată că aceasta nu a fost publicata in Monitorul
Oficial.
Petentul consideră că Decizia 897/2011 este nelegala intrucat nu respecta HG 286/2011: 1.1. Decizia nr. 897/_ nu a fost emisa in baza si in limitele HG 286/2011.
Acest aspect se poate constata din preambulul Deciziei nr. 897/_ a S. ui general al ISC si din compararea acesteia cu H.G. nr. 286/2011.
Preambulul Deciziei precizează ca "In conformitate cu prevederile Ordonanței Guvernului nr. 63/2001 privind infîintarea I. de S. in
C. aprobata cu modificări prin Legea nr. 707/2001, cu modificările și completările ulterioare.
Având în vedere prevederile cuprinse in Hotărârea Guvernului nr. 1335/2010 pentru aprobarea atribuțiilor generale si specifice, a structurii organizatorice și a numărului maxim de posturi, precum și a normării parcului auto și a consumului de carburanți ale I. de S. în C., astfel cum a fost aceasta modificata si completata prin Hotărârea Guvernului nr._ .
Petentul arată că OUG 93/2011 pentru modificarea si completarea OUG nr.63/2001 privind înființarea ISC prevede la art.III alin.2 ca "încadrarea personalului în noua structură organizatorică a I. de S. în C. - ISC în limita posturilor care se aprobă prin hotărâre a Guvernului, se face prin concurs, în conformitate cu termenele și procedurile legale în vigoare...";
Actul normativ care reglementa și reglementează încadrarea posturilor vacante corespunzător funcțiilor contractuale din sectorul bugetar este H..G.nr.286/_ de aprobare a Regulamentului-cadru privind stabilirea principiilor generale de ocupare a unui post vacant sau temporar vacant corespunzător funcțiilor contractuale din sectorul bugetar.
Conform art.2 alin.1 "(1) Regulamentul prevăzut la art.1 se aplică personalului contractual din instituțiile și autoritățile publice, respectiv Parlamentul, Administrația Prezidențială, autoritatea judecătorească, Guvernul, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, autorități ale administrației publice locale, alte autorități publice, autorități administrative autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, finanțate integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale";.
Faptul că ISC este organ de specialitate al administrației publice centrale, rezultă din prevederile art.1 al OG63/2001 actualizată 2011:
"Art.1 (1) se înființează I. de S. în C. - I.S.C., instituție publică cu personalitate juridică în subordinea M. ui Lucrărilor P. e, Transporturilor și Locuinței prin reorganizarea I. de S. în Constricții din structura M. ui Lucrărilor P. e, Transporturilor și Locuinței, care se desființează.
(2)I. de S. în C. - I.S.C. este organul tehnic specializat care exercită, potrivit legii, controlul de stat cu privire la respectarea disciplinei în urbanism și a regimului de autorizare a construcțiilor, precum și la aplicarea unitară a prevederilor legale în domeniul calității in construcții.
Menționează că termenul de post vacant din cuprinsul art. 1 al Regulamentului cadru aprobat prin HG 286/2011 trebuie inteles in sensul art. 3 din HOTĂRÂREA nr. 174 din 20 februarie 2002 (*actualizată*) pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă, respectiv :" (1) Prin locuri de munca vacante, potrivit art. 10 alin. (1) din lege, se înțelege locurile de munca devenite disponibile ca urmare a încetării raporturilor de munca sau de serviciu, precum și locurile de munca nou-create". Art. 10 din legea 76/2002 prevede ca " (1) Angajatorii au obligația sa comunice agențiilor pentru ocuparea forței de munca județene, respectiv a municipiului B., denumite in continuare agenții pentru ocuparea forței de munca, in căror raza își au sediul, respectiv domiciliul, toate locurile de munca vacante, in termen de 5 zile lucrătoare de la vacantarea acestora,,.
Ulterior, in luna ianuarie 2012, ISC a emis o noua decizie, nr. 49 din _
, cu denumirea "Decizie pentru stabilirea cadrului normativ general de ocupare a unui post vacant sau temporar vacant corespunzător funcțiilor contractuale si a criteriilor de promovare in grade sau trepte profesionale imediat superioare a personalului ce I. de S. in C. -ISC,, care are ca temei tocmai HG 286/2011 si care confirma nelegalitatea Deciziei 897/2011.
Precizează că Decizia nu a fost publicata in Monitorul Oficial:
Potrivit art. 1 din Legea nr. 24 din 27 martie 2000, (Republicata) (actualizata) privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, activitatea de legiferare presupune ca "(2) Actele normative se inițiază, se elaborează, se adopta si se aplica in conformitate cu prevederile Constituției României, republicata, cu dispozițiile prezentei legi, precum si cu principiile ordinii de drept,,.
Art. 3 din Legea nr. 24/ 27 martie 2000 (Republicata)(actualizata) privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative stipulează "(1) Normele de tehnica legislativa sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern si a propunerilor legislative aparținând deputaților; senatorilor sau cetățenilor, in cadrul exercitării dreptului la inițiativa legislativa, la elaborarea si adoptarea ordonanțelor si hotărârilor Guvernului, precum si la elaborarea si adoptarea actelor normative ale celorlalte autorități cu asemenea atribuții.
Art. 10 din Lege instituie obligativitatea publicității oficiale: "(1) In vederea intrării lor in vigoare legile si celelalte acte normative adoptate de Parlament, ordonanțele si hotărârile Guvernului, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum si ordinele, instrucțiunile si alte acte normative emise de organele administrației publice centrale de specialitate se publica in Monitorul Oficial României, Partea I. (2) Normele de tehnica legislativa se aplica, in mod corespunzător, si la elaborarea si adoptarea proiectelor de ordine, instrucțiuni si de alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate, precum si la elaborarea si adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autoritățile administrației publice locale."
Actele normative exceptate sunt cele prevăzute expres la alin. 2 al art. 11 si se refera exclusiv la " a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii; b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum si cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome si de organele administrației publice centrale de specialitate.,,. Si din interpretarea per a contrario, rezulta ca actele administrative cu caracter normativ emise de autoritățile administrative enumerate se publica in Monitorul Oficial. Este lipsita de orice temei interpretarea din hotărâre conform căreia prin art. 3 lit. c) al Legii 52/2003 s-ar anula aceasta obligație.
Decizia nr. 897/2011 este un act administrativ in sensul art. 10, intrucat a fost emis de către o instituție publica in vederea punerii in aplicare a dispoitiilor HG 286/2011 privind orgnizarea concursului pentru ocuparea posturilor vacante din cadrul ISC.
Întrucât Decizia nr. 897/2011 nu a fost publicata in Monitorul Oficial al României nu a intrat in vigoare, iar drept consecința toate actele subsecvente acesteia sunt nule.
Pârâtul-intimat I. de S. în C. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate a Deciziei S. ui G. al I.S.C. nr.897/2011, ca fiind inadmisibilă, tardiv invocată și totodată nefondată.
La rândul său, S. G. al I. de S. în C. a invocat excepția lipsei calității procesual pasive.
Analizând excepțiile invocate în cadrul analizei excepției de nelegalitate și având în vedere dispozițiile incidente cauzei, Curtea reține următoarele:
Reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a Deciziei nr.897 din_ emisă de S. G. al ISC de aprobare a Regulamentului privind organizarea și desfășurarea concursului/examenului în vederea încadrării personalului în noua structură organizatorică a I. de S. în C. . În esență, acesta susține că decizia este nelegală, întrucât nu respectă HG 286/2011 în sensul că
nu a fost emisă în baza și în limitele acestui act normativ. Pe de altă parte, decizia nu a fost publicată în Monitorul Oficial, și prin urmare, aceasta este nelegală.
S. G. al ISC a fost citat în prezentul dosar în calitate de emitent al înscrisurilor a căror excepție se invocă.
Potrivit art.8 lit.g din Regulamentul de organizare și funcționare a ISC aprobat prin Ordinul MDRT nr.1176 din_, în vigoare la momentul emiterii deciziei, rezultă că, S. G. al ISC, emite decizii, în condițiile legii. Drept urmare, decizia a cărei nelegalitate este invocată a fost emisă de S. G. în condițiile Regulamentului de organizare și funcționare al ISC în exercitarea funcției deținute în cadrul instituției.
Reclamantul invocând excepția nelegalității deciziei nr.897/2011 nu a înțeles să extindă cadrul procesual stabilit, printr-o solicitare de introducere în cauză a S. ui G. al ISC în calitate de semnatar al deciziei care face obiectul excepției invocate și nici nu s-au cerut despăgubiri justificate de o eventuală vătămare produsă de actul atac cu excepția de nelegalitate.
Așa fiind, Curtea constată că nu sunt incidente dispozițiile art.16 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, iar S. G. nu reprezintă o persoană juridică sau fizică care să aibă capacitatea de a sta în instanță prin organele sale de conducere, respectiv personal. În speță, acesta reprezintă o funcție în structura organizatorică a ISC, iar nu o instituție reglementată legal.
Pentru toate aceste considerente, S. ui G. al ISC îi lipsește claitatea procesuală pasivă în prezenta cauză.
În ceea ce privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, pârâtul ISC arată că art.4 alin.1 din Legea contenciosului administrativ permite doar analizarea legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual care poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții intersate. Decizia față de care s-a invocat excepția de nelegalitate, nu îndeplinește cerințele legale ale unui act administrativ unilateral.
Pe de altă parte, potrivit art.5 alin.2 din Legea nr.554/2004, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede prin lege organică, o altă procedură. Invocând excepția de nelegalitate a Deciziei nr.897/2011 într-un litigiu de muncă, de facto, reclamantul tinde să obțină efecte mai puternice echivalente unei hotărâri de anulare a actului, decât efectele pe care le conferă o hotărâre judecătorească de constatare a nelegalității. Or, din această perspectivă nu pot fi obținute astfel de efecte folosind calea excepției de nelegalitate.
Pentru a răspunde excepției de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, Curtea urmează a stabili caracterul actului administrativ a cărei nelegalitate se invocă, respectiv dacă obiectul acestuia îl constituie un act administrativ cu caracter normativ, sau dimpotrivă, un act administrativ unilateral cu caracter individual. Pentru a răspunde acestei probleme, Curtea reține că decizia a cărei nelegalitate se invocă, aprobă Regulamentul privind organizarea și desfășurarea concursului/examenului în vederea încadrării personalului în noua structură organizatorică a I. de S. în C. .
Din chiar cuprinsul acestei decizii rezultă că acest act administrativ vizează strict organizarea în interiorul instituției a concursului pentru ocuparea posturilor în noua structură a I. de S. în C., deci nu are o aplicabilitate generală, ci se referă la o categorie de persoane strict individualizate, în speță personalul din cadrul ISC și prin urmare, acest act administrativ nu are caracterul unui act normativ deoarece nu statornicește norme juridice cu caracter general și nu este cu aplicabilitate generală, asemenea
legilor sau altor acte normative aplicabile tuturor cetățenilor ci exclusiv angajaților ISC.
O dată lămurit caracterul actului administrativ, Curtea reține că textul art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, permite analizarea excepției de nelegalitate a acestui tip de act administrativ. Chiar și în ipoteza în care în speță s-ar fi ajuns la concluzia că actul în discuție este un act administrativ cu caracter normativ, Curtea reține că potrivit jurisprudenței ICCJ, în ședința din_ a Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal întrunit conform art.33 alin.1 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a ICCJ, republicat, a fost adoptată soluția de principiu în sensul că "este admisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în temeiul dispozițiilor art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004 astfel cum a fost modificat prin Legea nr.262/2007";.
Așa fiind, pentru toate cele mai sus arătate, excepția de inadmisibilitate urmează a fi respinsă ca neîntemeiată.
La fel de neîntemeiată este și excepția tardivității, întrucât potrivit aceluiași text legal (art.4 alin.1 din legea contenciosului administrativ) legalitatea unui act administrativ, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție.
Prin urmare, legiuitorul nu a prevăzut un termen pentru exercitarea excepției, mai mult prevăzând că aceste acte pot fi atacate oricând pe această cale.
Pe fondul excepției de nelegalitate, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată. Reclamantul invocă total nejustificat încălcarea dispozițiilor HG nr.286/2011 pentru aprobarea Regulamentului cadru privind stabilirea principiilor generale de ocupare a unui post vacant sau temporar vacant corespunzător funcțiilor contractuale și a criteriilor de promovare în grade sau trepte profesionale imediat superioare a personalului contractual din sectorul bugetar plătit din fonduri publice.
Aceste dispoziții nu sunt aplicabile în speță, actul normativ invocat vizând în mod expres condițiile pentru ocuparea unui post vacant sau temporar vacant, procedura de organizare a concursurilor pentru ocuparea posturilor mai sus amintite, precum și promovarea personalului contractual din instituțiile publice în grade sau trepte profesionale.
În speță, I. de S. în C. se află într-o etapă de restructurare și reorganizare, prevăzută în mod expres de acte normate, care fac referire la încadrarea personalului în noua structură organizatorică, în limita numărului de posturi aprobate, iar nu la ocuparea unor posturi vacante, respectiv a unor posturi rămase libere din orice alte motive (demisii). Contractele individuale de muncă ale angajaților ISC nu au încetat anterior organizării concursului/examenului, astfel încât posturile în cadrul instituției nu au fost vacante, în accepțiunea terminologică a cuvântului. Dimpotrivă, condiția esențială a ocupării unui post în cadrul structurii nou create, era promovarea concursului organizat în acest sens, în cadrul instituției, potrivit HG nr.1157/2011 și OUG nr.93/2011.
Așa cum este prevăzut și în art.4 pct.4 din Regulament "posturile rămase neocupate în condițiile alin.3 se declară vacante";. Drept urmare, doar în cazul posturilor rămase vacante după organizarea concursului/examenului, în condițiile în care sunt scoase la concurs, sunt supuse prevederilor HG nr.286/2011.
Pentru aceste considerente, Curtea apreciază că actul administrativ atacat respectă întrutotul dispozițiile legale.
Cel de al doilea motiv de nelegalitate a Deciziei nr.897/2011 invocat este faptul că aceasta nu ar fi fost publicată în Monitorul Oficial, fiind încălcate astfel dispozițiile Legii nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Așa cum s-a arătat mai sus, actul administrativ are caracterul unui act unilateral individual, reglementează doar o anumită autoritate, respectiv ISC, adresându-se unui număr restrâns și definit de subiecți și astfel, nu are aplicabilitate generală așa cum statuează art.3 lit.c din Legea nr.52/2003 privind transparența decizională în activitatea publică și nu este obligatorie publicarea în Monitorul Oficial, ele nesupunându-se prevederilor art.11 pct.c din Legea nr.24/2000. Prin urmare, și acest motiv de nelegalitate este neîntemeiat, urmând a fi respins.
Față de cele mai sus expuse, în temeiul art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004, instanța urmează a respinge ca neîntemeiată excepția de nelegalitate.
PENTRU ACESTE MOTIVE IN NUMELE LEGII
H O T A R A S T E
Admite excepția inadmisibilității precum și excepția tardivității excepției de nelegalitate.
Admite excepția lipsei calității procesuale pasive al SECRETARIATULUI G. AL I. DE S. ÎN C. cu sediul în B., str.A., nr.17, și in consecință: respinge excepția de nelegalitate invocată de reclamantul M. I. cu domiciliul în B. Mare, str.S., bl.2, sc.B, et.1, ap.5, jud.Maramureș, în contradictoriu cu acesta.
Respinge ca neîntemeiată excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 987/_ a Secretariatului G. al I. de S. în C. de aprobare a Regulamentului privind organizarea și desfășurarea concursului/examenului în vederea încadrării personalului in noua structură organizatorică a I.S.C. - conform prevederilor OUG nr. 93/2011 pentru modificarea și completarea OG 63/2001 privind înființarea I. de S. în C. .
Cu drept de recurs in termen de 5 zile de la comunicare. Pronunțată în ședința publică din 10 septembrie 2013.
PREȘEDINTE G.
C. I. M. N.
red.C.I./A.C.
5 ex. - _
