Anulare act administrativ. Decizia nr. 5174/2013. Curtea de Apel BUCUREŞTI
| Comentarii |
|
Decizia nr. 5174/2013 pronunțată de Curtea de Apel BUCUREŞTI la data de 21-11-2013 în dosarul nr. 62244/3/2011
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII –A C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR._
DECIZIA CIVILĂ NR. 5174
Ședința publică din data de 21 noiembrie 2013
Curtea constituită din:
PREȘEDINTE: M. N.
JUDECĂTOR: B. L. PATRAȘ
JUDECĂTOR: E. C. V.
GREFIER: F. E. B.
Pe rol se află soluționarea recursului declarat de recurenta-pârâtă PRIMĂRIA M. BUCUREȘTI prin PRIMAR GENERAL, cu sediul în București, Splaiul Independenței nr. 291-293, sector 6, prin reprezentant convențional SPRL B. și Asociații, împotriva sentinței civile nr. 3034/11.07.2012 pronunțată de Tribunalul București, Secția a IX-a C. administrativ și fiscal în dosarul nr._, în contradictoriu cu intimații-reclamanți D. M. și D. D., ambii cu domiciliul procesual ales în București, ., sector 1, la Cabinet de avocat A. L., având ca obiect „anulare act administrativ”.
La apelul nominal făcut în ședință publică, a răspuns recurenta-pârâtă Primăria M. București prin Primar General, prin reprezentant convențional avocat R. V., în baza împuternicirii avocațiale . nr._/2013 (depusă la fila 29 dosar) și intimații-reclamanți D. M. personal și D. D., ambii prin reprezentant convențional avocat G. S., în baza împuternicirii avocațiale . nr._/26.06.2013 (depusă la fila 49 dosar).
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, care învederează instanței următoarele:
- stadiul procesual: cauza se află la al patrulea termen de judecată, în recurs;
- procedura de citare este legal îndeplinită.
Intimații-reclamanți prin avocat depun la dosarul cauzei înscrisuri, respectiv o autorizație de construire nouă emisă pentru același obiectiv.
Recurenta, prin avocat, arată că noua autorizație emisă în anul 2013 nu are nicio relevanță în speță și solicită amânarea cauzei pentru a lua cunoștință de conținutul acestei autorizații.
Intimații-reclamanți se opun amânării cauzei, arătând că prin depunerea noii autorizații urmăresc să dovedească recunoașterea de către emitent a nelegalității autorizației care face obiectul prezentei cauze.
Curtea respinge cererea recurentei de amânare a cauzei pentru a lua cunoștință de înscrisul care i-a fost comunicat în ședință publică, având în vedere că este emitenta înscrisului, conținutul lui fiindu-i cunoscut și având în vedere și teza probatorie invocată de intimați odată cu depunerea înscrisului.
Nemaifiind alte cereri de formulat sau probe de administrat, Curtea acordă părților cuvântul asupra recursului.
Recurenta-pârâtă, prin avocat, arată că valabilitatea autorizației a expirat în luna august a anului 2012, fiind emisă o nouă autorizație. Prin urmare, acțiunea reclamanților este lipsită de interes/ lipsită de obiect. Solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, modificarea în tot a sentinței recurate, în sensul respingerii cererii, autorizația de construcție fiind corect emisă în regim de urgență, la baza ei stând documente care atestă că există o situație excepțională – blocajele în trafic, care reclamau luarea unor măsuri urgente.
Reclamanții nu justifică o vătămare adusă prin emiterea actului, întrucât, în cazul afectării dreptului de proprietate, se va dispune exproprierea parțială și se va acorda despăgubire prealabilă. Cu cheltuieli de judecată.
Intimații-reclamanți, prin avocat, solicită respingerea recursului, ca nefondat, arătând că, în mod corect prima instanță a reținut că autorizația de construire nu putea fi emisă sub imperiul prevederilor art. 7 alin. 16 din Legea nr. 50/1991. Aplicarea acestor dispoziții legale presupune calamități sau alte evenimente cu caracter excepțional, de forță majoră, în care nu se încadrează traficul intens. Cât privește lipsa de interes invocată de recurentă, arată că expirarea valabilității autorizației face ca recursul să fie lipsit de interes, iar nu cererea introductivă.
Curtea declară dezbaterile închise și reține cauza în pronunțare asupra recursului.
CURTEA
Prin sentința civilă nr. 3034/11.07.2012, Tribunalul București, Secția a IX-a C. administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanții D. M. și D. D. în contradictoriu cu pârâta P. M. BUCUREȘTI prin PRIMAR GENERAL și a dispus anularea autorizației de construire nr.209/21.06.2010 emisă de PMB cu privire la executarea lucrărilor pregătitoare pentru construirea Podului hobanat peste Dâmbovița între . . obiectul proiectului „Penetrație Splaiul Independenței – C. – Autostrada București – Pitești”.
Pentru a se pronunța astfel prima instanță a reținut următoarele:
Prin autorizația de construire nr. 209/21.06.2010 emisă de către Primarul M. București a fost autorizată executarea în regim de urgență a lucrărilor de construire pentru „Penetrare în Municipiul București a Autostrăzii București - Pitești - Splaiul Independentei - Lucrări pregătitoare pod hobanat peste Dâmbovița între . . “- CU. nr. 137R/1595 din 25.03.2010.
Potrivit autorizației, lucrările constau în: foraje geotehnice în vederea realizării pilelor podului, săpături, epiusmente (epuizmente? – eliminare apă cu pompe dintr-o săpătură –n.n.), drenuri, devieri rețele apă, canal, energie electrică, termoficare, cabluri telecomunicații, gaze, apă industrială, necesare lucrărilor de infrastructură ale podului, numai în baza unor proiecte avizate de regiile administratoare și lucrări de infrastructură și suprastructură pod.
De asemenea, s-a menționat expres în conținutul actului că „Prezenta autorizație este valabilă numai în condițiile respectării prevederilor PUZ-ului avizat în CTUAT nr.32/1/ 16.12.2009, emis cu adresa nr._/21.04.2010”.
Împotriva acestei autorizații, reclamantul D. M. a formulat plângere prealabilă depusă sub nr._/19.07.2011 la PMB și mai multe sesizări, la 29.09.2011, 30.09.2011 către Primăria M. București (o parte, inițial către Instituția Prefectului și apoi direcționate către Primăria M. București), răspunsul acestei instituții fiind în sensul că autorizația contestată a fost emisă cu respectarea prevederilor legii.
În aceste condiții, reclamanții au formulat prezenta cerere de chemare în judecată, pe care prima instanță a apreciat-o ca fiind întemeiată.
Un aspect esențial pentru verificarea legalității actului administrativ supus judecății în prezenta cauză privește faptul că, așa cum se menționează în chiar conținutul autorizației de construire nr.209/21.06.2010 emisă de către Primarul M. București, aceasta autorizează „în regim de urgență” executarea lucrărilor, ceea ce trimite la dispozițiile art.7 alin.12, alin.16 și 161 din Lg. nr.50/1991, republicată, în forma în vigoare la momentul emiterii autorizației de construire nr.209/21.06.2010.
Termenul de autorizare în regim de urgență a unor lucrări de construire este menționat de art.7 alin.10 din Lg. nr.50/1991, în sensul următor: „(10) Lucrările de consolidare la clădirile încadrate prin raport de expertiză tehnică ori prin notă tehnică justificativă în clasa I de risc seismic și care prezintă pericol public se autorizează în regim de urgență, în condițiile prevăzute la alin. (16).”, ajungându-se astfel la condițiile în care se poate face autorizarea în regim de urgență, condiții conținute de alin.16 al art.7 din lege: „Cu respectarea legislației privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice și private asupra mediului, în cazul construcțiilor care prezintă pericol public, autorizația de construire pentru executarea lucrărilor de intervenție în primă urgență, care constau, în principal, în sprijiniri ale elementelor structurale/nestructurale avariate, demolări parțiale și consolidări la structura de rezistență, obligatorii în cazuri de avarii, accidente tehnice, calamități ori alte evenimente cu caracter excepțional, se emite imediat de către autoritatea administrației publice competente potrivit prezentei legi, urmând ca documentațiile tehnico-economice corespunzătoare fiecărei faze de proiectare - expertiză tehnică, studiu de fezabilitate/documentație de avizare, documentație tehnică D.T., proiect tehnic - P.T., detalii de execuție D.E. - să fie elaborate și aprobate pe parcursul sau la încheierea executării lucrărilor, cu respectarea avizelor și acordurilor, precum și, după caz, a actului administrativ al autorității competente pentru protecția mediului.”
Reclamanții și-au întemeiat critica împotriva actului administrativ, în primul rând, pe faptul că autorizarea s-a efectuat „în regim de urgență”, așa cum se și menționează în act, iar acest punct de vedere a fost apreciat ca fiind întemeiat, pentru că, așa cum se observă și din formularea legii, autorizarea în regim de urgență presupune îndeplinirea unor condiții, referitoare atât la categoria de imobile cu privire la care se pot efectua lucrări, cât și cu privire la lucrările efective ce se pot autoriza în acest mod.
Este, în fapt, o autorizare în situații de excepție, așa cum rezultă și din prevederile alin.12) ale art.7 din Lg. nr.50/1991, - „Autorizațiile de construire/desființare se emit numai pe baza unei documentații complete, în conformitate cu conținutul-cadru prevăzut în anexa nr. 1, cu excepția situațiilor prevăzute la alin.(16)” și cu atât mai mult de strictă interpretare, în condițiile în care chiar legea menționează expres că e vorba de o excepție.
Din formularea art.7 alineat 10 din lege, rezultă că prima categorie de imobile pentru care se poate autoriza în regim de urgență efectuarea de lucrări sunt clădirile încadrate prin raport de expertiză tehnică ori prin notă tehnică justificativă în clasa I de risc seismic și care prezintă pericol public.
În mod evident, lucrările ce au fost autorizate prin Autorizația de construire nr.209/ 21.06.2010 nu sunt lucrări efectuate la clădiri ce sunt încadrate în clasa 1 de risc seismic, în nici o rubrică și nici un loc din autorizație nu se menționează acest aspect, iar din descrierea lucrărilor și amplasamentul lor nu rezultă, nici măcar indirect, că ar fi efectuate la clădiri sau alte obiective încadrate în clasa 1 de risc seismic.
Din contră, lucrările sunt descrise ca fiind pentru edificii (în sens larg) noi, adică pentru a se face legătura (străpungerea), neexistentă la acest moment, pe căi de rulare, din Splaiul Independenței, cu Autostrada București – Pitești și lucrări pregătitoare pentru un viitor pod hobanat peste Dâmbovița.
Cu atât mai mult, lucrările autorizate nu corespund condițiilor din alin.16 al art.7, care se referă la construcțiile „care prezintă pericol public”, iar prin descrierea tipurilor de lucrări, în continuare în articol, respectiv lucrări de intervenție în primă urgență, care constau, în principal, în sprijiniri ale elementelor structurale/nestructurale avariate, demolări parțiale și consolidări la structura de rezistență” rezultă foarte clar că este vorba de pericolul public cauzat de clădiri, edificii, imobile a căror rezistență este slăbită ca urmare a uzurii sau unor evenimente ce au potențial în acest sens – avarii, accidente tehnice, calamități, enumerate în articol.
În cazul unor lucrări noi, în mod evident, așa cum au susținut și reclamanții, nu se poate pune problema, ab initio, a unui pericol public datorat uzurii sau șubrezirii, având în vedere faptul că este o construcție nouă, edificată de la fundație, care nu poate fi, încă din faza de execuție, prin ea însăși, un pericol public (altfel, rațiunea edificării ei este serios pusă la îndoială).
Important, însă, în legătură cu aspectul de nelegalitate al autorizației de construire nu este, până la urmă, aspectul titulaturii și, deși este un aspect formal foarte important, nici faptul că, potrivit legii, această autorizare se aplică numai unei categorii de lucrări aparte, prin legătura cu edificabilul în legătură cu care se efectuează (imobilele încadrate în gradul 1 seismic sau imobile șubrezite, afectate sub aspectul rezistenței) ci faptul că emiterea unei asemenea autorizații înseamnă un regim derogatoriu în raport cu procedura obișnuită de eliberare a unui asemenea tip de act administrativ.
Este foarte clar, din enunțul prevederilor art.7 alin.16 că acest regim derogatoriu evită procedura „clasică” de emitere a unei autorizații, ce presupune, așa cum rezultă din conținutul Lg. nr.50/1991 și Ordinului Ministerul Dezvoltării Regionale și Locuinței nr.839/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.50/1991, întâi elaborarea și analiza documentațiilor tehnice, documentațiilor de urbanism, avizelor și aprobărilor și se încheie cu emiterea autorizației de construire – art.2 alin.2 și alin.21 din Lg. nr.50/1991, republicată: (2) Autorizația de construire se emite în baza documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, elaborată în condițiile prezentei legi, în temeiul și cu respectarea prevederilor documentațiilor de urbanism, avizate și aprobate potrivit legii. (21) Procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcții începe odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism în scopul obținerii, ca act final, a autorizației de construire și cuprinde următoarele etape: a) emiterea certificatului de urbanism; b) emiterea punctului de vedere al autorității competente pentru protecția mediului pentru investițiile care nu se supun procedurilor de evaluare a impactului asupra mediului; c) notificarea de către solicitant a autorității administrației publice competente cu privire la menținerea solicitării de obținere, ca act final, a autorizației de construire, pentru investițiile la care autoritatea competentă pentru protecția mediului a stabilit necesitatea evaluării impactului asupra mediului și a emis îndrumarul conform legislației privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice și private asupra mediului; d) emiterea avizelor și acordurilor, precum și a actului administrativ al autorității pentru protecția mediului competente privind investițiile evaluate din punctul de vedere al impactului asupra mediului; e) elaborarea documentației tehnice necesare pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, denumită în continuare documentație tehnică - D.T.; f) depunerea documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții la autoritatea administrației publice competente; g) emiterea autorizației de construire.
Or, potrivit art.7 alin.16 din lege, în cazul autorizării în regim de urgență, se emite întâi autorizația și apoi documentațiile tehnico-economice, „pe parcursul sau la încheierea lucrărilor”, ceea ce constituie un regim derogatoriu justificat numai de natura imobilelor și a lucrărilor ce se pot efectua prin autorizație emisă în regim de urgență, în vederea înlăturării pericolului public, pericol care, în această situație, nu există.
În cazul de față, emitentul nu justifică, în raport cu condițiile legale, necesitatea autorizării în regim de urgență a lucrărilor care urmau a fi efectuate în arealul menționat, iar din actele depuse în dosar, documentații de urbanism, studii de fezabilitate și avize rezultă cu evidență că lucrările autorizate nu se efectuau, în nici un caz, în legătură sau la un imobil aflat în situația pentru care se emit acest tip de autorizații.
Mai mult chiar, se observă din conținutul autorizației că emitentul a avut în vedere în mod concret aplicarea regimului derogatoriu, în sensul ca documentația DTAC nu era completă la începerea lucrărilor și că aceasta se va completa pe parcursul efectuării lucrărilor: „În conformitate cu prevederile art.17 alin.1 din Ordinul nr.839 din 12.10.2009, având în vedere caracterul de urgență al execuției lucrărilor, urmează ca documentația D.T.A.C. să fie completată până la finalizarea lucrărilor, cu respectarea avizelor și acordurilor legale.”.
Rezultă, deci, că a primat necesitatea începerii lucrărilor, deși, așa cum s-a menționat anterior, nu priveau imobile unde necesitatea unui asemenea gen de act este dată de înlăturarea unei stări de pericol public, singura care poate justifica emiterea unui act de complexitatea autorizației de construire fără controlul anterior al întregii documentații pe baza căruia se emite, ca act final, autorizația de construire, aceasta cu atât mai mult cu cât este vorba de un proiect de anvergură, extrem de important pentru București, în ansamblul său, și ale cărui lucrări, atât formal cât și tehnic și în raport cu dispozițiile Lg. nr.50/1991 și ale Ordinului nr.839/2009 necesitau respectarea procedurii de elaborare.
În Memoriul Justificativ al Primăriei M. București – Direcția Generală Infrastructură și Servicii Publice – Direcția Transporturi, Drumuri și Sistematizarea Circulației – filele 79, 80 – referitor la „Penetrație și racord Splaiul Independenței – C. – Autostrada București – Pitești” se menționează că în anul 2007 a fost atribuit, prin licitație publică,, Contractul de Lucrări de execuție și proiect tehnic aferent obiectivului „Penetrație și racord Splaiul Independenței – C. – Autostrada București – Pitești” nr.3920 din 25.10.2007.
Ordinul de începere a lucrării nr._ a fost emis în data de 22.11.2007, conform articolului 38 din contract, s-a trecut la obținerea certificatului de urbanism și la elaborarea fazei PAC în vederea obținerii autorizației de construire, s-a parcurs o bună parte din proiectul tehnic și s-au obținut avize.
Durata de execuție a contractului a fost mărită la 61,50 luni, prin actul adițional nr.2 din 18.08.2009, la contractul nr.3920/25.10.2007, iar „în discuțiile bilaterale Beneficiar – Contractor s-a stabilit că pentru obținerea Autorizației de Construire pentru toată lucrarea este necesar (sic!) elaborarea unui PUZ aferent lucrărilor din Contract, fără de care nu poate fi stabilită situația exactă a exproprierilor.
În raport de aspectele menționate anterior, în Memoriul justificativ se menționează expres: „Față de această situație a fost emisă Autorizația de construire în regim de urgență nr.209 din data de 21.06.2010 pentru Podul hobanat categoria 111 din Obiectul 1 care are amplasament pe domeniul public și nu necesită exproprieri. Durata de valabilitate a Autorizației de construire este de 12 luni.”
Nu există, deci, nici o legătură cu vreun imobil din categoria celor care pot justifica emiterea autorizației de construire în regim de urgență, aspect care este întărit, mai mult, de Memoriul Tehnic - Structuri de Poduri și Pasaje în zona Lacul Morii – filele 81 – 85 dosar, care privește lucrări de execuție pentru podurile și pasajele din zona nodului rutier Lacul Morii la intersecția dintre Străpungerea A1, Splaiul Independenței și Șoseaua Virtuții.
În Memoriul Justificativ (fără dată) prin care se solicită autorizația de construire în regim de urgență, Primăria M. București – Direcția Generală Infrastructură și Servicii Publice – Direcția Transporturi, Drumuri și Sistematizarea Circulației afirmă că „urgența este cauzată de faptul că circulația pe . intersecției cu Splaiul Independenței este blocată frecvent de traficul intens în zonă și se produc accidente de circulație uneori și cu victime. De asemenea, se poate considera zona ca fiind calamitată, întrucât din cauza geometriei reduse aprovizionarea cu alimente, medicamente și alte materiale, intervențiile de urgență ale pompierilor, salvării, poliției și SMURD se desfășoară cu multă greutate. Traficul este strangulat în special datorită lucrărilor la Pasajul B. și care atrage în orele de vârf un imens număr de autovehicule în zonă.”
Există, deci, o justificare formală în legătură cu necesitatea emiterii autorizației de construire în regim de urgență dar, în mod evident, așa cum rezultă din chiar conținutul memoriului, acesta nu privește, așa cum s-a arătat și anterior, luarea unor măsuri cu privire la imobile șubrede și/sau încadrate în grupa 1 de risc seismic, singura categorie pe care o are în vedere, pentru emiterea autorizației în regim de urgență, prevederile art.7 alin.10 și 16 din Lg. nr.50/1991.
În al doilea rând, tot ca aspect obiectiv, se observă că memoriul justificativ nu este însoțit de nici un studiu de trafic privitor la blocajul frecvent al traficului intens din zonă, numărul de mașini înregistrate pe diferite segmente orare și frecvența producerii accidentelor de circulație „uneori și cu victime”.
Situația descrisă în memoriul justificativ (fără un studiu, sondaj sau cercetare anexată, dar credibilă la nivelul simțului comun, fiind caracteristica generală a căilor de rulare din București,) necesita întocmirea unei documentații temeinice, finalizată înainte de trecerea la execuție și care să aibă în vedere soluțiile de eliminare a gravelor deficiențe menționate.
Pe de alta parte, din modul in care este formulat textul de lege - evenimente cu caracter excepțional (excepțional – ieșit din comun, deosebit) – acesta duce la concluzia că se referă la acele situații care datorita amplorii, gravitații acestora sunt peste puterea omului (asemănătoare cu forța majora), iar situația traficului îngreunat, sau a accidentelor rutiere, chiar dacă evenimente absolut de nedorit, de evitat și cu impact emoțional mare, produse doar de către om, nu pot fi incluse in aceasta categorie de evenimente.
De altfel, o simplă lectură a art.7 alin.16 din Lg. nr.50/1991 dezvăluie faptul că este vorba de o prevedere cu caracter de excepție, care se referă la un anumit tip de lucrări și o altă stare de necesitate decât cea susținută prin Memoriul justificativ al PMB.
În ceea ce privește accesul greu în zonă, în mod corect reclamanții au semnalat că acest aspect nu poate fi reținut ca justificând emiterea autorizației în regim de urgență, pentru că este în discuție o zonă din interiorul municipiului București unde serviciile de bază sunt, indiscutabil, asigurate si nicidecum într-o zona in care accesul este foarte greu, datorită drumului greu practicabil sau chiar . care accesul este imposibil în anumite perioade ale anului (cum ar fi de exemplu, iarna); în aceste condiții, nici această justificare nu poate fi avută în vedere pentru categoria evenimentelor cu caracter excepțional.
Nu există, deci, nici un argument în acord cu legea, nici cu privire la imobilele pentru care se efectuează lucrarea, nici cu privire la tipul de lucrări, nici cu privire la situația din zonă, pentru a justifica emiterea autorizației în regimul derogatoriu menționat și problema nu se pune doar sub aspect formal, al denumirii autorizației, ci mai ales, al regimului derogatoriu de executare a lucrărilor autorizate, care se efectuează fără documentația ce se emite complet și anterior, în cazul autorizației de construire tipică.
Desigur că situații descrise în memoriul justificativ, relativ frecvente în București, necesită măsuri grabnice de remediere, dar un act atât de complex și, prin prisma lucrărilor ce sunt autorizate – se execută forajele pentru un viitor pod hobanat peste Dâmbovița și o cale de rulare cu un trafic extrem de intens – cu atât mai complex și cu efecte pe termen lung pentru mase mari de oameni, necesită emiterea autorizației de construire pe baza unei documentații complete și analizate temeinic.
Tot în legătură cu acest aspect, al inexistenței documentației complete pentru emiterea valabilă a acestei autorizații este și problema lipsei Planului Urbanistic Zonal pentru arealul în care urma să se efectueze lucrările autorizate prin actul administrativ supus prezentei judecăți.
În conținutul Autorizației de construire nr.209/21.06.2010 este menționat expres că aceasta „este valabilă numai in condițiile respectării prevederilor PUZ-ului care a fost avizat în Comisia Tehnică de Urbanism și Amenajare a Teritoriului a Primăriei M. București nr.32/16.12.2009".
Acest PUZ nu a fost aprobat vreodată printr-o Hotărâre a Consiliului General al M. București, iar autorizația de construire nr.209/21.06.2010 emisa de Primăria M. București era valabilă numai în condițiile existenței unui Plan Urbanistic Zonal, în mod firesc aprobat conform legii, nu doar ca proiect sau doar avizat.
Mențiunea din cuprinsul autorizației privitor la avizare este doar în sensul indicării, identificării PUZ-ului pe baza căruia era valabilă autorizația, pentru că un PUZ nu poate fi considerat legal și producător de efecte prin simpla avizare, ci în urma adoptării sale conform procedurii de adoptare reglementată de Lg. nr.350/2001, privind amenajarea teritoriului și urbanismul.
O confirmare în acest sens vine și prin intermediul Certificatului de urbanism nr.137/25.03.2010, emis tocmai în vedere autorizării lucrărilor de construire pentru „Penetrare în Municipiul București a Autostrăzii București - Pitești - Splaiul Independentei - Lucrări pregătitoare P. Hobanat peste Dâmbovița între . . .
În cuprinsul acestui certificat de urbanism, la pagina 5, se menționează ca cererea de emitere a autorizației de construire va fi însoțita de avizele si acordurile stabilite, iar la punctul d4) – fila 98 dosar - se face referire expresă la faptul că „lucrarea se va realiza în baza PUZ ce va fi aprobat conform legii”.
Este, deci, evident, că certificatul de urbanism a stabilit foarte clar că pentru emiterea autorizației, chiar în regim de urgență, este necesar PUZ-ul aprobat conform legii, iar obligativitatea celor stabilite într-un certificat de urbanism, în procedura de emitere a autorizației de construire, nici nu este necesar să mai fie justificată, în raport de dispozițiile exprese ale Lg. nr.50/1991, republicată și Lg. nr.350/2001, de asemenea, republicată.
Este cert că această obligație stabilită prin certificatul de urbanism nr.137/25.03.2010 nu a fost îndeplinită și, în aceste condiții, autorizația de construire nr.209/21.06.2010 este emisă cu încălcarea condițiilor de legalitate privitoare la emiterea unui astfel de act.
Un alt argument, atât de legalitate dar chiar și de oportunitate în privința necesității existenței unui asemenea plan urbanistic indiferent de tipul autorizației de construire, este dat de prevederile art.47 alin.(3) lit.h din Lg. nr.350/2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismului în care se arată că "Elaborarea de planuri urbanistice zonale este obligatorie pentru (...) infrastructura de transport" și este firesc să fie așa, datorită complexității unui asemenea proiect.
De asemenea, din chiar definiția dată de art.47 alin.1 din Lg. nr.350/2001, în sensul că PUZ-ul este „instrumentul de planificare urbană de reglementare specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică urbană accentuată” și în raport de chiar descrierea zonei făcută în Memoriul justificativ menționat anterior, rezultă cu evidență necesitatea existenței PUZ-ului pentru proiectul în discuție.
În opinia prezentei instanțe, ipoteza în care, pe parcursul executării lucrărilor ar fi fost emis PUZ-ul, pentru că dispozițiile alin.16 ale art.7 din Lg. nr.50/1991 permit elaborarea și aprobarea pe „parcursul sau la încheierea executării lucrărilor”, a documentațiilor tehnice, nu poate fi primită din două motive: pe de-o parte, pentru că dispozițiile art.7 alin.16 sunt foarte clare, sunt de excepție, fiind astfel de strictă interpretare și se referă numai la lucrări de intervenție în primă urgență, la un anumit tip de imobile, iar, pe de altă parte, potrivit prevederilor legale citate anterior, PUZ-ul este obligatoriu și oportun pentru lucrări (chiar și pregătitoare) referitoare la căi de rulare sau zone cu o dinamică urbană accentuată, aspect care este întărit și de obligativitatea obținerii PUZ-ului trasată prin certificatul de urbanism, dar și de mențiunea expresă din conținutul autorizației, care își condiționează valabilitatea de existența unui PUZ ce nu a fost adoptat nu numai înainte de emiterea autorizației, dar nici pe parcursul efectuării lucrărilor începute în baza ei și nici până în prezent.
Un alt aspect de nelegalitate privește faptul că obiectul autorizației de construire îl constituie efectuarea de lucrări pregătitoare in vederea construirii podului Hobanat peste Dambovita între . Șoseaua Virtuții.
Din anexa 1 la Legea nr.50/1991, republicata, privind autorizarea lucrărilor de construcții rezulta ca sunt 3 tipuri de autorizații de executare de lucrări: autorizații privind executarea lucrărilor de construire, autorizații privind executarea lucrărilor de desființare, autorizații privind organizarea executării lucrărilor.
Din analiza acestor tipuri de autorizații de executare de lucrări raportat la obiectul prezentei autorizații, singura care ar comporta niște discuții ar fi autorizația privind organizarea executării lucrărilor, celelalte doua fiind excluse.
La punctul C din anexa 1 la Legea nr. 50/1991, republicata, privind autorizarea lucrărilor de construcții se face referire la documentația tehnica aferenta acestui tip de autorizare.
Astfel, "documentația tehnica de organizare a execuției lucrărilor trebuie sa cuprindă descrierea tuturor lucrărilor provizorii pregătitoare si necesare în vederea asigurării tehnologiei de execuție a investiției, atât pe terenul aferent investiției, cât si pe spatiile ocupate temporar în afara acestuia (...)"
Memoriul întocmit trebuie sa cuprindă "descrierea lucrărilor provizorii: organizarea incintei, modul de amplasare a construcțiilor, amenajărilor si depozitelor de materiale;asigurarea si procurarea de materiale si echipamente;asigurarea racordării provizorii la rețeaua de utilități urbane din zona amplasamentului;precizări cu privire la accese si împrejmuiri;precizări privind protecția muncii".
În cuprinsul autorizației de construire se face o descriere a lucrărilor pregătitoare cu privire la "foraje geotehnice in vederea realizării pilelor podului""."De asemenea se menționează ca "fundațiile stâlpilor se vor realiza in urma unor studii geotehnice la adâncimea stabilita printr-o expertiza tehnica avizata de ISC".
În mod corect au subliniat reclamanții că întrebarea care se pune este daca autorizația privind organizarea lucrărilor pentru construirea podului este valabila, in condițiile în care s-a încercat, prin inserarea in cuprinsul acesteia, acoperirea, din punct de vedere legal, a unor lucrări de construcție efectiva care puteau fi demarcate doar in baza unei autorizații de construire, iar răspunsul nu poate fi decât unul negativ, deoarece legiuitorul a prevăzut expres care sunt tipurile de lucrări aferente fiecărei autorizații de construire în parte.
De asemenea, dispozițiile art. 11 alin. 1 lit k din Legea nr. 50/1991 nu sunt incidente in cauza, deoarece se are in vedere situația lucrărilor de importanta normala sau redusa si nu cazul unor construcții de importanta majora pentru întreg Bucureștiul cum este acest Proiect.
Pe de altă parte, prin lucrări de construcții se înțeleg "construcții de orice fel - civile, industriale, agrozootehnice, edilitare subterane si aeriene, cai de comunicații, lucrări inginerești, de arta etc".
Rezultă că activitățile de forare, turnare de fundație in vederea realizării stâlpilor podului reprezintă lucrări de construcție efectivă, chiar si in subteran fiind, fundația de beton aferenta stâlpilor podului constituie un tot unitar, un ansamblu cu podul, neputând fi despărțită de aceasta.
La pagina 5 din cuprinsul autorizației de construire se menționează că " începerea lucrărilor de investiții se va face in conformitate cu Anexa 1 cap.C din Legea 50/1991 cu modificările ulterioare, numai dupa obținerea Autorizației de Construire a organizării execuției lucrărilor (DTOE) si va include Avizul Brigăzii Politiei Rutiere".
Deci, inclusiv titularul autorizației de construire, prin condiționarea prezentei autorizații de obținerea unei alte autorizații privind organizarea execuției lucrărilor, recunoaște ca nu ar fi vorba de niște simple lucrări pregătitoare in vederea executării construcției, ci de lucrări efective de construire.
Chiar si in ipoteza in care s-ar admite, prin absurd, ca este o simpla eroare in ceea ce privește sintagma de "lucrări pregătitoare” Primăria M. București putea să execute acele lucrări numai în baza unei autorizații privind organizarea execuției lucrărilor, care nu exista nici pana in prezent, așa cum corect au subliniat și reclamanții.
Din acest punct de vedere, oricare ar fi ipoteza avută în vedere, autorizația de construire nr.209/21.06.2010 nu este una valabila, existând o vădita contradicție intre obiectivele acesteia (scopul pentru care a fost emisă) și lucrările menționate în cuprinsul ei, aspect ce încalcă flagrant dispozițiile legii in materie.
Un alt aspect de nelegalitate privește faptul că, din analiza documentelor care au stat la baza elaborării PUZ-ului Coordonator Sector 6 aprobat prin HCGMB nr.213/2005 și la care face referire pârâta, s-au avut in vedere schițele anterioare întocmite încă din anul 2000 când s-a aprobat PUG-ul prin HCGMB nr.269/2000, schițe neactualizate nici pana în prezent, PUG din 2000 nefiind înlocuit cu un alt PUG, la nivelul anului 2010.
Din cuprinsul adresei nr.8735/20.04.2011 prin care Primăria sectorului 6 răspunde Primăriei M. București rezulta ca PUZ-ul Coordonator Sector 6 aprobat prin HCGMB nr.213/2005 a expirat, certificatele de urbanism fiind emise in baza PUG-ul (si el expirat in 2010, dar a cărui valabilitate s-a prelungit).
Așa cum corect arată reclamanții, în cei 5 ani cat a fost valabil acest PUZ documentația de urbanism nu a fost actualizata pentru subzona M3 în care este situat și imobilul în care locuiesc aceștia (pentru Splaiul Independentei nr.332A nici nu exista vreo schiță-plan, fiind doar pentru Splaiul Independentei nr. 332B-332C).
Or, alin.11 al art. 62 din Legea nr. 350/2001 - privind amenajarea teritoriului si urbanismul prevede expressis-verbis ca "in situația neactualizarii documentațiilor de urbanism pana la expirarea termenelor de valabilitate prevăzute prin hotărârile de aprobare a acestora, ELIBERAREA autorizațiilor de construire/desființare SE SUSPENDA, conform legii.
Fiind vorba de o documentație de urbanism neactualizată, Primăria M. București nu putea sa emită în 2010 autorizația de construire nr.209/21.06.2010, după expirarea PUZ-ului aprobat prin HCGMB nr.213/2005 și care se referea la situația de dezvoltare urbanistică a zonei de la acel moment, diferită de cea din prezent așa cum menționează expres instanța în Sentința civilă nr.4449/22.12.2011 a Trib. București – Secția a IX-a, citată în apărarea sa chiar de către pârâtă.
Ca ultim aspect, reclamanții au susținut nelegalitatea emiterii autorizației și prin nerespectarea legii în derularea procedurii de avizare a Planului Urbanistic Zonal (neaprobat până în momentul emiterii autorizației și nici pe parcursul lucrărilor), în legătură cu publicitatea și transparența cerute de actele normative ce reglementează avizarea acestui act, aspect pe care instanța îl va avea în vedere.
Dispozițiile art.3 din Ordinul Ministrului Dezvoltării Regionale si Turismului nr. 2701/2010 stabilesc: "Pentru documentațiile aflate in curs de elaborare sau avizare, autoritățile administrației publice locale competente vor asigura informarea si consultarea publicului afectat de propunerile planurilor înainte de supunerea spre dezbaterea consiliului județean/local/CGMB, in funcție de etapa în care se află, fără a relua integral întreaga procedura".
De asemenea, art. 37 din Metodologia de informare si consultare a publicului cu privire la elaborarea sau revizuirea planurilor de amenajare a teritoriului și de urbanism, aprobată prin Ordinul Ministrului Dezvoltării Regionale si Turismului nr.2701/2010 prevede că: "Informarea și consultarea publicului cu privire la propunerile de PUZ se fac înainte de transmiterea documentației pe circuitul tehnic de avizare cu respectarea întocmai a dispozițiilor prezentului articol. "
Pârâta nu a formulat nici o apărare, nici în notele scrise și nici în probatoriul propus instanței, în sensul că în cadrul procedurii de avizare au fost respectate condițiile de transparență și publicitate, nici în legătură cu reclamanții – direct afectați de acest proiect, dar nici în legătură cu publicul larg.
Abia la 28.11.2011, adică la un an și 5 luni de la emiterea autorizației de construire este luat în discuție publică proiectul, iar la acel moment se pune în discuție inexistența unui PUZ aprobat pentru acest proiect, fără însă vreo finalizare.
Există, în acest sens, la dosarul cauzei, procesul verbal al ședinței CGMB din 28.11.2011, când reclamanta D. a fost prezentă și a subliniat faptul că la un an de când PUZ-ul trebuia aprobat, încă se poartă discuții – fila 67 dosar – și nu se putea începe construcția fără un asemenea plan urbanistic
Având in vedere ca la momentul emiterii Ordinului nr. 2701/2010 nu era finalizată întreaga procedură de avizare in vederea aprobării PUZ-ului printr-o HCGMB, era obligatorie îndeplinirea prevederilor art. 37 din Normele metodologice.
În aceeași ordine de idei, o eventuala aprobare a PUZ-ului care ar include si proiectul care face obiectul autorizației de construire nr.209/21.06.2010 fără ca toate cerințele impuse de lege să fi fost respectate atrage nulitatea de drept a documentației de urbanism aprobate in aceste condiții (art. 4 din Ordinul nr. 2701/2010). Pe cale de consecința, o eventuala aprobare a PUZ-ului, in lipsa identificării si notificării proprietarilor direct afectați, este lovita de nulitate.
Ipoteza că aprobarea acestui plan urbanistic s-ar putea face pe parcursul lucrărilor și, în acest context, procedura sa de adoptare ar fi fost respectată, pentru că s-a consultat publicul, așa cum rezultă din procesul verbal al ședinței CGMB din 28.11.2011, nu poate fi primită, pentru că dispozițiile art.7 alin.16 sunt de excepție, de strictă interpretare și nu pot fi aplicate nici măcar unor lucrări pregătitoare la proiectul în discuție, pentru că acestea nu se efectuează la imobilele din categoria celor menționate în prevederile legale citate, astfel că și cu privire la consultarea publicului, la respectarea principiilor de transparență și publicitate nu au fost respectate rigorile legii de către emitentul autorizației de construire.
Având în vedere toate aceste aspecte, probele administrate în cauză și dispozițiile legale aplicabile, prima instanță a considerat că reclamanții au demonstrat nelegalitatea emiterii de către Primăria M. București a autorizației de construire nr. 209/21.06.2010, sens în care va fi admisă cererea de anulare a acestui act administrativ și se va dispune în consecință.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta PRIMĂRIA M. BUCUREȘTI prin PRIMAR GENERAL, solicitând modificarea sentinței în sensul respingerii cererii formulate de reclamanți, ca neîntemeiată.
În motivarea recursului, arată că, așa cum s-a precizat în cuprinsul autorizației de construire nr. 209/21.06.2010, executarea lucrărilor s-a autorizat în regim de urgență, în condițiile prevăzute de art. 7 alin. 16 din Legea nr. 50/1991, documentațiile tehnico-economice corespunzătoare fiecărei faze de proiectare putând fi elaborate și aprobate pe parcursul sau la încheierea executării lucrărilor.
Prima instanță în mod neîntemeiat a reținut că lucrările autorizate nu corespund art. 7 alin. 16 din Legea nr. 50/1991, înlăturând aplicabilitatea acestor prevederi în condițiile în care din dosarul administrativ rezulta că emiterea autorizației în regim de urgență a fost determinată de necesitatea decongestionării traficului în zonă, situație care se încadrează în categoria evenimentelor cu caracter excepțional la care se referă art.7 alin. 16 din Legea nr. 50/1991.
Pe de altă parte, oportunitatea emiterii autorizației de construire nu poate fi supusă controlului instanței de judecată.
Prin urmare, instanța de fond, interpretând în mod vădit eronat dispozițiile legale aplicabile și dând dovadă de subiectivism, a apreciat că situația cu caracter excepțional care a fost avută în vedere de recurentă la data emiterii autorizației nu poate fi inclusă în categoria evenimentelor cu caracter excepțional, în conformitate cu art.7 alin. 16 din Legea nr. 50/1991.
Interpretarea potrivit căreia era necesară aprobarea PUZ-ului înainte emiterii autorizației de construire (raportat la prevederile art. 47 alin. 3 din Legea nr. 350/2001), este nelegală întrucât Legea nr. 350/2001 nu reglementează regimul special al emiterii unei autorizații de construire în regim de urgență.
În altă ordine de idei, în categoria lucrărilor de infrastructură intră și lucrările premergătoare, instanța de fond interpretând în mod vădit neîntemeiat obiectul autorizației de construire și achiesând fără temei legal la susținerile reclamanților, conform cărora lucrările de infrastructură și suprastructură pod cuprinse în cadrul autorizației de construire exced obiectului autorizației de construire nr. 209/21.06.2010 prin care s-a autorizat în regim de urgență executarea lucrărilor de construire pentru „Penetrare în Municipiul București a Autostrăzii București-Pitești-Splaiul Independenței-lucrări pregătitoare pod hobanat peste Dâmbovița între . .> Autorizația în cauză are ca obiect lucrări care se încadrează în prevederile art. 3 din Legea nr. 50/1991, așa încât reclamanții au susținut neîntemeiat că reprezintă o autorizație privind organizarea executării lucrărilor, făcând confuzie între lucrările pregătitoare, organizarea de șantier și lucrările de construire propriu-zise.
În ceea ce privește existența unui prejudiciu cauzat reclamanților prin emiterea autorizației de construire, această aserțiune nu a fost dovedită.
În drept, sunt invocate prevederile art. 304 pct. 8 și pct. 9 C.pr.civ.
Prin întâmpinare, intimații-reclamanți solicită respingerea recursului ca nefondat. În mod corect prima instanță a reținut că blocajele în circulație pe . intersecției cu Splaiul Independenței nu pot fi incluse în sfera unor evenimente cu caracter excepțional, conform art. 7 alin. 16 teza finală din Legea nr. 50/1991. În atare condiții, PUZ-ul, obligatoriu, trebuia aprobat anterior emiterii autorizației de construire, conform art. 32 alin. 3 din Legea nr. 50/2001. Prin urmare, în cauză nu se pune problema analizării oportunității emiterii actului administrativ, ci problema interpretării corecte, în spiritul legii, a unei prevederi dintr-un act normativ.
Autorizația de construire care face obiectul cauzei, era valabilă „ numai în condițiile respectării prevederilor PUZ-ului care a fost avizat în Comisia Tehnică de Urbanism și Amenajare a Teritoriului a PMB nr. 32/16.12.2009”, însă acest PUZ nu era aprobat printr-o hotărâre a CGMB la data emiterii autorizației de construire.
Intimații invocă și prevederile art. 47 alin. 3 lit. h) din Legea nr. 350/2001, care impune adoptarea mai întâi a PUZ-ului. Or, PUZ-ul a fost aprobat la doi ani după emiterea autorizației de construire, prin HCGMB nr. 121/2012.
În situația neactualizării documentației de urbanism, PMB nu putea să emită în 2010 (data expirării PUZ-ului aprobat prin HCGMB nr. 213/2005), autorizația de construire atacată, procedura de eliberare a unor noi autorizații de construire fiind suspendată.
Obiectul autorizației de construire îl constituie efectuarea de lucrări pregătitoare în vederea construirii podului hobanat peste Dâmbovița între . . lucrări de infrastructură, cum greșit susține recurenta. În consecință, autorizația nu este valabilă și pentru că există o vădită contradicție între obiectul acesteia (scopul pentru care a fost emisă) și lucrările menționate în cuprinsul ei, aspect care încalcă dispozițiile Legii nr. 50/1991.
Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Curtea constată următoarele:
Cât privește lipsa de interes sau lipsa de obiect, invocate de recurentă, în concluziile orale asupra recursului, că ar afecta cererea de chemare în judecată, ca urmare a expirării perioadei de valabilitate a autorizației de construire, Curtea apreciază aceste susțineri ca fiind nefondate. Independent de expirarea termenului său de valabilitate, care reprezintă intervalul de timp în care trebuiau începute lucrările de execuție autorizate, autorizația de construire rămâne un act administrativ integrat în ordinea juridică și pentru analizarea legalității căruia intimații reclamanți justifică un interes prin prisma vătămării drepturilor și intereselor lor legitime.
Prima instanță a interpretat și aplicat corect prevederile art.7 alin. 10 și 16 din Legea nr. 50/1991, constatând legal și temeinic că aceste prevederi legale se aplică exclusiv în situațiile de luare a unor măsuri cu privire la imobile care prezintă pericol public, singura categorie de construcții pe care o au în vedere pentru emiterea autorizației în regim de urgență, în scopul executării lucrărilor de intervenție în primă urgență.
Criticile recurentei se întemeiază pe desprinderea artificială din contextul dispozițiilor art. 7 alin. 16 a sintagmei alte evenimente cu caracter excepțional. În mod evident, din enunțul textului legal rezultă că acesta se referă exclusiv la construcții care prezintă pericol public.
Or, obiectul autorizației de construire atacată în cauză îl constituie efectuarea de lucrări de construire a podului hobanat peste Dâmbovița între . .> În aceste condiții, Curtea constată că prima instanță a reținut corect că autorizația de construire nr. 209/21.06.2010 nu putea fi emisă sub imperiul prevederilor legale de excepție anterior citate.
Confirmarea în prezenta cale de atac a acestui motiv de nelegalitate a actului administrativ face de prisos reanalizarea și a celorlalte motive de nelegalitate reținute de prima instanță.
Cât privește vătămarea produsă drepturilor și intereselor reclamanților prin emiterea autorizației de construire, recurenta afirmă fără temei că aceasta nu a fost dovedită în cauză, fiind evident că executarea lucrărilor în baza autorizației ar fi perturbat exercitarea normală a atributelor dreptului de proprietate al reclamanților asupra imobilului situat în București sector 6 Splaiul Independenței nr. 332, aflat în imediata vecinătate a proiectatei lucrări de infrastructură.
Pentru aceste motive, în temeiul art. 312 alin. 1 C.pr.civ., Curtea va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge, ca nefondat, recursul declarat de recurenta-pârâtă PRIMĂRIA M. BUCUREȘTI prin PRIMAR GENERAL, cu sediul în București, Splaiul Independenței nr. 291-293, sector 6, împotriva sentinței civile nr. 3034/11.07.2012 pronunțată de Tribunalul București, Secția a IX-a C. administrativ și fiscal în dosarul nr._ , în contradictoriu cu intimații-reclamanți D. M. și D. D., ambii cu domiciliul procesual ales în București, ., sector 1, la Cabinet de avocat A. L., având ca obiect „anulare act administrativ”.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din data de 21 noiembrie 2013.
PREȘEDINTE | JUDECĂTOR | JUDECĂTOR |
M. N. | B. L. PATRAȘ | E. C. V. |
GREFIER |
F. E. B. |
Red. E.C.V.
Tehnored. A.I.B.
Jud. fond –D. M. P.
| ← Obligaţia de a face. Decizia nr. 4499/2013. Curtea de Apel... | Obligaţia de a face. Decizia nr. 5086/2013. Curtea de Apel... → |
|---|
