Suspendare executare act administrativ. Sentința nr. 3046/2013. Curtea de Apel BUCUREŞTI
| Comentarii |
|
Sentința nr. 3046/2013 pronunțată de Curtea de Apel BUCUREŞTI la data de 11-10-2013 în dosarul nr. 5634/2/2013
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A CONTECIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR._
SENTINȚA CIVILĂ NR. 3046
Ședința publică din data de 11.10.2013
Curtea constituită din:
PREȘEDINTE: V. E. C.
GREFIER: S. I.
Pe rol se află soluționarea cererii de suspendare acte administrative formulată de reclamanta FEDERAȚIA NAȚIONALĂ A SINDICATELOR DIN FINANȚE, în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ și intervenientul M. FINANȚELOR PUBLICE.
La apelul nominal făcut în ședință publică au răspuns reclamanta Federația Națională a Sindicatelor din Finanțe reprezentată de avocat M. M., cu împuternicire avocațială depusă la dosar, pârâta ANAF reprezentată de consilieri juridici E. Mursa și M.-B. I.-C. cu delegații de reprezentare și intervenientul MFP reprezentat de consilier juridic N. P., cu delegație depusă la dosarul cauzei.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, care arată că procedura de citare este legal îndeplinită, după care:
Părțile, prin reprezentanți, arată că nu mai au cereri de formulat și probe de administrat, solicitând acordarea cuvântului pe cererea de suspendare.
Nemaifiind cereri de formulat sau probe de administrat, Curtea constată cauza în stare de judecată, acordând cuvântul pe cererea de suspendare.
Reclamanta, prin avocat, solicită admiterea cererii de suspendare a actelor administrative contestate, denumite generic „Ordine”, până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii de anulare a acestor acte administrative cu caracter normativ. Arată că Ordinele s-au emis cu încălcarea prevederilor legale, având consecințe directe asupra a peste 5.000 persoane (funcționari publici și personal contractual) ale căror funcții/posturi au fost desființate. Aceste persoane deja au primit deciziile de eliberare din funcția publică, respectiv deciziile de concediere ca urmare a desființării posturilor, în temeiul Ordinelor președintelui ANAF. Suspendarea Ordinelor până la pronunțarea instanței de fond este singura măsură care poate preîntâmpina prejudiciul financiar major pe care îl presupune implementarea unor măsuri nelegale atât pentru persoanele afectate de aceste măsuri, dar și pentru bugetul statului care ar trebui să despăgubească persoanele eliberate din funcție/concediate în mod abuziv și nelegal. În concluzie, consideră că toate aspectele arătate în cuprinsul cererii de suspendare întrunesc condițiile prevăzute de art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.
Pârâta ANAF, prin consilier juridic, solicită respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată, arătând că Ordinele menționate de reclamantă au fost date în aplicarea dispozițiilor HG nr. 520/2013 privind organizarea și funcționarea ANAF și ale OUG nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității ANAF, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative. Arată că ordinele președintelui ANAF nu produc consecințe asupra raporturilor juridice dintre angajat/angajator (funcționar/autoritate), având drept scop stabilirea structurii organizatorice a autorității. În consecință, arată că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004. Depune la dosar practică judiciară.
Intervenientul MFP, prin consilier juridic, solicită respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată, arătând că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004. De asemenea, solicită admiterea cererii de intervenție accesorie formulată de MFP în favoarea pârâtei ANAF.
Curtea reține cauza în pronunțare.
CURTEA
Prin cererea înregistrată pe rolul C. –SCAF la data de 13.08.2013, reclamanta FEDERAȚIA NAȚIONALĂ A SINDICATELOR DIN FINANȚE a chemat în judecată pe pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ solicitând anularea următoarelor ordine emise de președintele ANAF:
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1103/2013 privind repartizarea numărului maxim de posturi aprobat ANAF pe aparat propriu și direcții generale regionale ale finanțelor publice;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1106/2013 privind aprobarea numărului total de posturi pe fiecare direcție generală regională ale finanțelor publice;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1104/2013 privind aprobarea structurii organizatorice a direcții generale regionale ale finanțelor publice și a structurilor din cadrul acestora;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1115/2013 privind aprobarea structurii organizatorice a aparatului propriu al ANAF;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1110/2013 privind aprobarea statutului de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice C.;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1111/2013 privind aprobarea statului de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice Timișoara;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1112/2013 privind aprobarea statului de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice Cluj N.;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1113/2013 privind aprobarea statului de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice B.;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1107/2013 privind aprobarea statului de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice Iași;
- Ordinul Președintelui ANAF privind aprobarea statului de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice G.;
- Ordinul Președintelui ANAF privind aprobarea statului de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice București;
- Ordinul Președintelui ANAF privind aprobarea statului de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice Ploiești.
În motivarea cererii arată că a depus plângere prealabilă la ANAF, prin care a solicitat revocarea ordinelor menționate, emise în cadrul procesului de reorganizare a ANAF, dispusă prin OUG 74/2013 și prin HG nr. 520/2013.
Ordinele în cauză au stat la baza emiterii a peste 5.000 de decizii de eliberare din funcția publică a unor funcționari publici dar și a deciziilor de concediere colectivă a personalului contractual angajat în structurile ANAF .
Având în vedere că potrivit OUG 74/2013 și HG nr. 520/2013 trebuia să aibă loc transformarea direcțiilor generale ale finanțelor publice județene în direcții generale regionale ale finanțelor publice, prin fuziune prin absorbție și că prin reorganizarea ANAF numărul total de posturi nu se diminuează, legal ar fi trebuit parcurse etapele transformării, adoptării noilor organigrame, evaluării personalului în funcție de noile organigrame și, după caz, numirea în funcțiile vacante a funcționarilor publici după criteriile prevăzute la art. 100 din Legea nr. 188/1999 și numai în cazul funcțiilor vacante, ocuparea acestora prin examen.
ANAF nu a organizat examen pentru stabilirea ordinii de eliberare din funcții, ci a ales o metodă nereglementată de Legea nr. 188/1999, transferând, pe o parte din funcțiile publice vacante din noile structuri numai anumiți funcționari publici din vechile structuri, fără a aplica vreun criteriu legal de departajare, iar altora le-a acordat preaviz, fără nicio motivație.
Ordinele a căror suspendare se solicită sunt nelegale întrucât nu au fost publicate în Monitorul oficial conform HG 561/2009 și art. 10 alin. 1 din Legea nr. 24/2000 și încalcă dispozițiile exprese ale art. 99 și art. 100 din Legea nr. 188/1999 privitoare la ocuparea funcțiilor în cazul reorganizării instituției .
Ordinele încalcă și prevederile imperative ale Codului Muncii referitoare la concedierile colective, aplicabile și funcționarilor publici, în temeiul art. 117 din Legea 188/1999. Având în vedere că 5.000 de funcționari au primit decizii de eliberare din funcția publică, ANAF era obligată să notifice reclamantei numărul și categoriile de salariați care vor fi afectați de eliberarea din funcție, motivele eliberării din funcție, precum și criteriile pentru stabilirea ordinii de prioritate la eliberarea din funcție. Nu au fost respectate criteriile minime de protecție a angajaților, menționate expres la art. 6 din Legea nr. 329/2009 .
În drept, cererea se întemeiază pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 .
Prin întâmpinare, pârâta ANAF solicită respingerea cererii de suspendare, în principal, pe temeiul excepțiilor pe care înțelege să le invoce, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.
Invocă, în temeiul art. 82 alin. 1 NCPC, excepția lipsei calității de reprezentant a reclamantei în raport cu membrii de sindicat care au înțeles să exercite, prin intermediul organizației sindicale reclamante, dreptul la acțiunea de față,. În motivarea acestei excepții arată că reclamanta a promovat cererea în numele membrilor de sindicat vizați de ordinele a căror executare se solicită a fi suspendată. În aceste condiții, date fiind și prevederile Legii nr. 554/2004 conform cărora suspendarea actelor administrative cu caracter individual produce efecte numai față de părțile litigante, se impune ca reclamanta să fie obligată să depună lista nominală a membrilor de sindicat în numele cărora acționează, o eventuală suspendare a prevederilor ordinelor Președintelui ANAF producând efecte numai în ceea ce privește părțile din prezenta cauză, iar nu asupra întregului proces de reorganizare.
Invocă și excepția lipsei de interes în promovarea cererii, arătând că ordinele a căror suspendare se solicită stabilesc exclusiv structurile organizatorice și un număr total de funcții aferente structurilor, fără a se referi la funcționarii publici/ personalul contractual care urmează a ocupa funcțiile respective. Prin urmare, temerea pierderii funcțiilor ocupate nu rezultă din ordinele atacate. Un interes eventual nu poate fi fundament pentru promovarea cererii.
Pe fondul cauzei, raportându-se la prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, pârâta arată că cererea reclamantei nu îndeplinește condițiile cazului bine justificat și pagubei iminente. Ordinele menționate au fost emise în aplicarea OUG nr. 74/2013 și a HG. 520/2013. Ele nu pot fi calificate drept acte administrative normative, neavând aplicabilitate generală/ neadresându-se erga omnes, ci adresându-se unui număr restrâns și bine definit de subiecți, care au luat cunoștință de dispozițiile lor. Or, obligația publicării în Monitorul oficial este prevăzută de art. 11 alin. 1 din Legea nr. 24/2000 pentru actele normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate.
Cât privește cel de-al doilea motiv de nelegalitate invocat de reclamantă referitor la încălcarea drepturilor funcționarilor publici și ale personalului contractual prevăzute în Legea nr. 188/1999 și în Codul muncii, arată că ordinele nu produc consecințe asupra raporturilor juridice dintre angajați și angajator, având drept scop stabilirea structurii organizatorice a autorității.
În plus, în materia reorganizării instituțiilor publice, dispozițiile Legii nr. 188/1999 nu se pot completa cu dispozițiile Codului muncii.
Cât privește condiția prevenirii unei pagube iminente, pentru aceleași considerente arătate în susținerea excepției lipsei de interes, apreciază că nu există un prejudiciu material viitor și previzibil care să poată fi invocat în susținerea cererii de suspendare. Dimpotrivă, o eventuală suspendare a executării ordinelor ar produce un impact negativ asupra funcționării ANAF, respectiv un efect contrar celui pentru care măsura suspendării este prevăzută de lege.
Prin cererea de internvenție în interesul ANAF, intervenientul Ministerul Finanțelor Publice solicită respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.
Intervenientul își justifică interesul în formularea cererii de intervenție prin calitatea sa de inițiator al actelor normative privitoare la reorganizarea activității ANAF, respectiv al OUG nr. 74/2013 și al HG. 520/2013. Arată că are interesul de a formula apărări în cauză, în sensul de a indica în ce măsură voința sa, ca inițiator al procesului de reorganizare, a fost respectată prin ordinele președintelui ANAF. În plus, se referă la competențele sale stabilite prin HG. Nr. 34/209 în executarea bugetului de stat, care presupune încasarea veniturilor la termenele și în cuantumul prevăzut în legea bugetului și la relația de subordonare a ANAF în raport cu MFP.
În apărare la cererea de suspendare, invocă, la rândul său, excepțiile lipsei dovezii calității de reprezentant a reclamantei și lipsei de interes în promovarea cererii, pentru aceleași argumente arătate de pârâta ANAF.
Pe fondul cererii de suspendare, arată că actele administrative sunt motivate în fapt și în drept, prevăd normele în baza cărora au fost emise și fac referire la avizele obținute anterior de către ANAF de la ANFP. Ordinele nu sunt acte administrative normative nesupunându-se din acest motiv cerinței legale de publicare în Monitorul Oficial.
Prin note scrise ( fila-209), ANAF invocă și excepția lipsei de obiect a cererii, pe motiv că începând cu data de 1.08.2013 ordinele președintelui ANAF care fac obiectul cererii de suspendare și-au produs efectele, devenind funcționale noile structuri înființate în baza OUG nr. 74/2013 și HG nr. 520/2013. Prin urmare, actele administrative atacate au intrat în circuitul civil și și-au produs efectele, astfel încât suspendarea lor nu mai este posibilă.
În cauză a fost administrată proba cu înscrisuri .
Prin încheierea din data de 27.09.2013 (filele 428-430), Curteaa încuviințat în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de MFP, apreciind că sunt dovedite atât legătura cu cererea principală, cât și interesul intervenientului de a sprijini apărarea pârâtei ANAF.
Raportându-se la precizarea expresă a reclamantei în sensul că cererea de chemare în judecată este formulată în nume propriu iar nu în numele unor membrii de sindicat( fila-428 verso), pârâta ANAF a invocat și excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei. Prin aceeași încheiere din 27.09.2013, Curtea a respins ca neîntemeiate excepțiile lipsei calității procesuale active, lipsei calității de reprezentant, lipsei de obiect a cererii și lipsei de interes în formularea cererii, reținând cât privește excepțiile lipsei calității procesuale active a reclamantei, respectiv lipsei calității de reprezentant a reclamantei, că cererea a fost formulată de reclamanta Federația Națională a Sindicatelor din Finanțe în nume propriu și în scopul apărării drepturilor și intereselor organizațiilor sindicale membre și, în final, a membrilor de sindicat înscriși în organizațiile sindicale afiliate Federației. Prin urmare, excepția lipsei calității de reprezentant a reclamantei nu se raportează corect la cadrul procesual subiectiv, reclamanta formulând cererea nu în calitate de reprezentant a unor membri de sindicat, ci în nume propriu. Cât privește excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, Curtea a constatat că, în raport de dispoz. art. 28 din Legea nr. 62/2011 privind dialogul social, reclamanta se legitimează procesual activ în cererea de față, prin care solicită suspendarea executării unor ordine ale președintelui ANAF emise în legătură și în scopul reorganizării instituției, în temeiul prev. OUG nr. 74/2013 și a HG nr. 520/2013, cererea încadrându-se în categoria celor menite să apere drepturile membrilor sindicatelor afiliate, drepturi decurgând din legislația specifică funcției și din raporturile de serviciu.
Cât privește excepțiile lipsei de obiect a cererii și lipsei de interes în formularea cererii, Curtea a constatat că motivele pe care se sprijină invocarea acestor excepții sunt motive care privesc temeinicia cererii, urmând a fi tratate ca atare cu ocazia analizării fondului cererii de suspendare.
Analizând cererea de suspendare, Curtea o constată neîntemeiată pentru următoarele motive:
Reclamanta solicită suspendarea efectelor următoarelor ordine ale președintelui ANAF:
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1103/2013 s-a aprobat numărul maxim de posturi aprobat ANAF pe aparat propriu și direcții generale regionale ale finanțelor publice;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1106/2013 s-a aprobat numărul total pe fiecare direcție generală regională ale finanțelor publice;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1104/2013 s-a aprobat structura organizatorică a direcții generale regionale ale finanțelor publice și a structurilor din cadrul acestora;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1115/2013 s-a aprobat structura organizatorice a ANAF aparat propriu;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1110/2013 s-a aprobat statutul de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice C.;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1111/2013 s-a aprobat statutul de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice Timișoara;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1112/2013 s-a aprobat statutul de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice Cluj N.;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1113/2013 s-a aprobat statutul de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice B.;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1107/2013 s-a aprobat statutul de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice Iași;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1108/2013 s-a aprobat statutul de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice G.;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1114/2013 s-a aprobat statutul de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice București;
- Ordinul Președintelui ANAF nr. 1109/2013 s-a aprobat statutul de funcții al Direcției generale regionale a finanțelor publice Ploiești.
Ordinele arătate se referă la aprobarea numărului maxim de posturi pentru ANAF, pe aparatul propriu și pe direcțiile regionale generale ale finanțelor publice, la aprobarea structurii organizatorice a ANAF- aparat propriu și a direcțiilor regionale generale ale finanțelor publice, precum și la aprobarea statelor de funcții ale celor opt noi direcții regionale generale ale finanțelor publice, înființate potrivit actelor normative cu forță superioară, în executarea cărora au fost emise ordinele, și anume, a OUG. nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității ANAF și a HG. Nr. 520/2013 privind organizarea și funcționarea ANAF.
Potrivit art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.(…).
Reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva ordinelor menționate, înregistrată la ANAF sub nr._/12.08.2013.
Curtea va înlătura apărările pârâtei, care, raportându-se la obiectul de reglementare al actelor administrative individuale a căror suspendare se solicită, respectiv la împrejurarea că acestea și-au produs efectele uno ictu, cu ocazia emiterii lor, a arătat că acestea nu sunt susceptibile de suspendare. Măsura suspendării actelor administrative vizează după caz, întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice în situația în care actul atacat este în vigoare, sau amânarea temporară a producerii de efecte juridice. De asemenea, jurisprudența în materia contenciosului administrativ a stabilit că cererea prin care se solicită suspendarea executării unui act administrativ care a intrat deja în vigoare nu este inadmisibilă sau lipsită de obiect, instanțele judecătorești putându-se pronunța în sensul întreruperii producerii efectelor juridice ale actului administrativ, după verificarea îndeplinirii în speță a condițiilor prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată. Posibilitatea suspendării executării unui act administrativ cu executare uno ictu, este firească, având în vedere că majoritatea covârșitoare a actelor administrative sunt de acest tip, o altă interpretare, conducând la golirea de conținut și lipsirea de eficiență a prevederilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 ( a se vedea în acest sens, dec. civ. nr. 2135/2012 a ÎCCJ).
Analizând condiția cazului bine justificat cerută de textul de lege citat pentru suspendarea efectelor actului administrativ, în sensul definit de art. 2 alin. 1 lit. t) din Legea nr. 554/2004, Curtea constată că această condiție nu este îndeplinită în cauza de față.
Astfel, se invocă de către reclamantă, drept motiv de nelegalitate evidentă a ordinelor, nerespectarea cerinței legale de publicare a lor în Monitorul oficial. Conform temeiurilor legale invocate de reclamantă, respectiv art. 10 alin. 1 din Legea nr. 24/2000 și art. 55 alin. 1 din HG nr. 561/2009, obligația de publicare în Monitorul oficial există pentru actele cu caracter normativ emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate. Ordinele a căror suspendare se solicită nu sunt acte normative întrucât nu au aplicabilitate generală, repetată, față de un număr nedeterminat de subiecți de drept, ci sunt acte administrative individuale, care reglementează o situație juridică precisă, în raport cu un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept. Prin urmare, nu se impunea publicarea lor în Monitorul oficial.
Cât privește cel de-al doilea motiv de nelegalitate invocat, referitor la încălcarea drepturilor funcționarilor publici și ale personalului contractual prevăzute în Legea 188/1999 și în Codul muncii, Curtea constată că ordinele atacate, prin situațiile juridice pe care le reglementează, nu au aptitudinea de a produce încălcările invocate de reclamantă întrucât nu privesc modificarea unor raporturi de serviciu sau de muncă.
Din aceste motive, Curtea constată că cererea reclamantei nu îndeplinește condiția cazului bine justificat.
Cât privește condiția pagubei iminente, în sensul definit de art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Curtea constată că nici aceasta nu este îndeplinită în cauză, reclamanta nearătând în cuprinsul cererii sale care este prejudiciul iminent pe care l-ar suporta prin executarea actelor administrative. Referirile reclamantei, în cadrul concluziilor asupra cererii de suspendare, la prejudiciul financiar pe care îl presupune implementarea măsurilor dispuse prin Ordine pentru persoanele afectate de aceste măsuri sunt nepertinente întrucât, așa cum s-a arătat anterior, Ordinele nu se referă la modificarea unor raporturi de serviciu sau de muncă.
Pentru aceste motive, Curtea va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Respinge, ca neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamanta FEDERAȚIA NAȚIONALĂ A SINDICATELOR DIN FINANȚE, cu sediul ales în București, ., .-15, sector 3, în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, cu sediul în București, ., sector 5 și intervenientul M. FINANȚELOR PUBLICE, cu sediul în București, ., sector 5.
Cu recurs în 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică, azi, 11.10.2013.
PREȘEDINTE GREFIER
V. E. C. S. I.
Red.VEC
| ← Contestaţie act administrativ fiscal. Decizia nr. 26/2013.... | Contestaţie act administrativ fiscal. Decizia nr. 2998/2013.... → |
|---|
