Suspendare executare act administrativ. Sentința nr. 246/2013. Curtea de Apel BUCUREŞTI
| Comentarii |
|
Sentința nr. 246/2013 pronunțată de Curtea de Apel BUCUREŞTI la data de 22-01-2013 în dosarul nr. 9217/2/2012
Dosar nr._
ROMANIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII A C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
SENTINȚA CIVILĂ NR. 246
Ședința publică de la 22 ianuarie 2013
Curtea constituită din:
PREȘEDINTE – M. B.
GREFIER - S. Ș.
* * * * * * * * * *
Pe rol fiind soluționarea acțiunii în contencios administrativ formulată de reclamantul S. M. în contradictoriu cu pârâtele AGENȚIA NAȚIONALĂ PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI și AGENȚIA PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI TELEORMAN.
Obiectul cauzei – „suspendare executare act administrativ”.
La apelul nominal făcut în ședința publică se prezintă, la prima strigare reclamantul S. M., personal și asistat de avocat G. M. C., în baza împuternicirii avocațiale nr._/22.11.2012, emisă de Baroul București, aflată la fila 9 în dosar, și pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului, reprezentată de consilier juridic V. A. I., în baza delegației aflată la dosar, lipsind pârâta Agenția pentru Protecția Mediului Teleorman.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, care învederează faptul că, prin serviciul registratură, la data de 21.01.2013, pârâta Agenția pentru Protecția Mediului Teleorman a depus întâmpinare.
Curtea comunică reclamantului, prin apărător, un exemplar al întâmpinării.
Reclamantul, prin apărător, depune la dosar înscrisuri, pe care le comunică pârâtei, prin consilier juridic.
Pârâta, prin consilier juridic, depune la dosar practică judiciară.
Reclamantul, prin apărător, depune la dosar acte medicale, privind starea de sănătate a reclamantului.
Părțile prezente solicită lăsarea cauzei la ordine, pentru a lua cunoștință de documentele comunicate reciproc.
Curtea dispune lăsarea cauzei la ordine.
La reluarea cauzei se prezintă reclamantul S. M., personal și asistat de avocat G. M. C., în baza împuternicirii avocațiale aflate la dosar, și pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului, reprezentată de consilier juridic V. A. I., în baza delegației aflate la dosar, lipsind pârâta Agenția pentru Protecția Mediului Teleorman.
Nemaifiind cereri prealabile de formulat, Curtea acordă cuvântul asupra propunerii de probe.
Părțile prezente, prin reprezentanți, solicită încuviințarea probei cu înscrisurile depuse la dosar.
Curtea, în temeiul art. 167 alin. 1 din codul de procedură civilă încuviințează pentru părți proba cu înscrisurile depuse la dosar considerându-le pertinente, concludente și utile pentru soluționarea cauzei.
Curtea acordă cuvântul asupra excepției inadmisibilității formulării cererii de suspendare, invocată de pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului prin întâmpinare.
Pârâta, prin consilier juridic, solicită admiterea excepției inadmisibilității formulării cererii de suspendare, având în vedere că actul contestat a fost executat, epuizându-și efectele.
Reclamantul, prin apărător, solicită respingerea excepției inadmisibilității, învederând că a fost numit în noua funcție la data de 13.12.2012, postul fiind acceptat tacit.
Curtea, deliberând, respinge ca nefondată excepția inadmisibilității cererii de suspendare, având în vedere că numirea reclamantului într-o altă funcție publică nu semnifică epuizarea efectelor deciziei de eliberare din funcție, ci este consecința acestei decizii, ale cărei efecte continuă să se producă.
Curtea acordă cuvântul asupra excepției lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta Agenția pentru Protecția Mediului Teleorman prin întâmpinare.
Reclamantul, prin apărător, solicită respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția pentru Protecția Mediului Teleorman. Invocă în acest sens practica judiciară a Curții de Apel București – Secția a VIII-a C. Administrativ și Fiscal.
Pârâta, prin consilier juridic, solicită admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Agenției pentru Protecția Mediului Teleorman, deoarece aceasta nu este emitentul actului contestat.
Curtea, deliberând, admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția pentru Protecția Mediului Teleorman, având în vedere că nu este autoritatea emitentă a actului a cărui suspendare se solicită. Împrejurarea că reclamantul a fost eliberat dintr-o funcție publică prevăzută în structura agenției județene nu justifică, față de obiectul prezentei cauze, calitatea procesuală pasivă a acestei autorități.
Nemaifiind alte cereri de formulat, excepții de invocat sau probe de administrat, Curtea constată cauza în stare de judecată și acordă cuvântul în dezbateri pe fond.
Reclamantul, prin apărător, solicită admiterea cererii de suspendare, așa cum a fost formulată și completată.
Referitor la cazul bine justificat, apreciază că decizia de eliberare din funcție excede prerogativelor Președintelui ANPM, în condițiile în care a fost numit în funcție prin ordin al ministrului. Menționează totodată că nu s-a prezentat motivul clar pentru care a fost eliberat din funcție, în condițiile în care activitatea sa a fost evaluată pozitiv în anii anteriori. Mai arată că pârâta a emis acte subsecvente prin care încearcă să remedieze nelegalitatea actului, modificând fișa postului, însă în realitate este vorba doar despre o reformulare a atribuțiilor, care nu se modifică în substanța lor. De asemenea, arată că, în urma formulării contestației, s-a procedat la evaluare și la auditarea activității, aceasta fiind în curs, precizând că a contestat evaluarea. În acest context, susține că în fapt nu s-a realizat o reorganizare, atâta timp cât postul există și mai multe persoane l-au ocupat succesiv. Cu privire la noua funcție în care a fost numit, învederează că a fost obligat să accepte și că deși inițial i s-au oferit trei posturi din care să aleagă, în final a avut o singură opțiune.
În ceea ce privește paguba iminentă, invocă starea sa de sănătate, agravată de stresul cauzat și situația jenantă în care a fost pus, apreciind că a suferit astfel un prejudiciu de imagine și de sănătate.
Pentru toate aceste motive, solicită admiterea cererii, cu cheltuieli de judecată.
Pârâta, prin consilier juridic, solicită respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată, pentru motivele invocate în întâmpinare. Totodată, depune la dosar concluzii scrise.
CURTEA,
Deliberând asupra cauzei de față, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a C. Administrativ și Fiscal la data de 11.12.2012, reclamantul S. M. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Agenția Naționala pentru Protecția Mediului și Agenția pentru Protecția Mediului Teleorman, suspendarea executării deciziei Președintelui ANPM nr. 649/13.12.2012 prin care a fost eliberat din funcție, cu cheltuieli de judecată.
În motivare, reclamantul a arătat că a fost numit in funcția de director executiv al Agenției pentru Protecția Mediului Teleorman prin ordin al ministrului, în baza promovării unui concurs, iar pe perioada exercitării funcției a fost evaluat profesional, obținând rezultate foarte bune si nefiind sancționat. A menționat că HG nr. 1000/2012 nu a modificat atribuțiile, competentele si natura funcției ocupate, astfel încât să se impună o măsură de restructurare sau de modificare a raporturilor existente, însă, cu toate acestea, prin decizia contestată, a fost eliberat din funcție.
Referitor la cerința pagubei iminente, reclamantul a arătat că, în decurs de 10-14 zile, s-au succedat peste 3-4 persoane la conducerea postului, apreciind că în acest mod este lezat interesul public, ceea ce este de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ, fiind vorba despre schimbări mascate din funcții.
Reclamantul a mai arătat că funcția de director executiv nu a fost afectată de modificările legislative, fiind prevăzute aceleași condiții de numire și eliberare din funcție în HG nr. 918/2010, act normativ în baza căruia a fost numit, și în HG nr. 1000/2012, act normativ potrivit căruia funcția subzistă, nefiind afectate semnificativ atribuțiile acesteia conform noii fișe a postului. Sub acest aspect, a susținut că noile atribuții înscrise în fișa postului întocmită ca urmare a reorganizării sunt, în proporție majoritara, completări ale vechilor atribuții sau aceleași atribuții repetate ori atribuții fictive, astfel că nu se justifică eliberarea sa din funcție.
A apreciat că actul este nelegal și datorită faptului că nu se întemeiază pe rezultatul evaluării sau pe prevederile invocate în preambulul său, fiind încălcate dispozițiile legale ce reglementează încetarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici.
A menționat totodată că posturile ce i-au fost puse la dispoziție ulterior eliberării din funcție, și care în final s-au redus la un singur post, nu corespund pregătirii sale, ceea ce demonstrează paguba iminentă care i se cauzează, în realitate neputând ocupa postul respectiv.
În drept, reclamantul a invocat dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată, apreciind că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, respectiv existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente. A precizat că decizia contestată a fost emisă în baza OUG nr. 58/2012, a HG nr. 1000/2012 și a altor acte administrative emise pentru punerea în aplicare a acesteia, ca urmare a reorganizării autorității, în condițiile în care atribuțiile noului post de director executiv s-au modificat cu peste 50%, aspect ce excede însă cenzurii instanței în cadrul cererii de suspendare, ca și considerentele de oportunitate avute în vedere la adoptarea actului. Referitor la faptul că au fost desemnate alte persoane care să coordoneze activitatea Agenției pentru Protecția Mediului Teleorman, a arătat că în acest mod se elimină perturbarea previzibilă gravă a funcționării autorității publice, condiția pagubei iminente nefiind așadar îndeplinită.
Pârâta a menționat totodată că reclamantul a fost numit într-o altă funcție publică de conducere, aceea de șef al Serviciului Monitorizare și Laboratoare din cadrul APM Teleorman, funcție vacantă ce i-a fost pusă la dispoziție în perioada de preaviz și pentru care reclamantul nu și-a manifestat opțiunea, iar în ipoteza în care se va anula decizia de eliberare din funcție, acesta ar fi reintegrat, iar toate drepturile salariale i-ar fi achitate retroactiv, astfel că nu se justifică suspendarea, nefiind în prezența unor consecințe ale actului greu sau imposibil de înlăturat.
Pârâta a invocat și inadmisibilitatea cererii de suspendare, prin raportare la împrejurarea că decizia de eliberare din funcție și-ar fi epuizat efectele, ca urmare a emiterii deciziei de numire a reclamantului în noua funcție publică.
Reclamantul a formulat răspuns la întâmpinare, în care a detaliat motivele de nelegalitate a deciziei de eliberare din funcție contestate.
Pârâta Agenția pentru Protecția Mediului Teleorman a formulat la rândul său întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, pe motiv că nu este emitentul actului a cărui suspendare se solicită.
La termenul de judecată de astăzi, 22.01.2013, Curtea a respins ca nefondată excepția inadmisibilității cererii de suspendare, invocată de pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului și a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția pentru Protecția Mediului Teleorman, pentru motivele arătate în partea introductivă a prezentei sentințe.
În cauză s-a administrat proba cu înscrisuri, fiind depusă la dosar decizia contestată și documentația ce a stat la baza emiterii acesteia.
Analizând actele și lucrările dosarului, Curtea reține următoarele:
Prin Decizia Președintelui Agenției Naționale pentru Protecția Mediului nr. 649/13.11.2012 (fila 23), reclamantul S. M. a fost eliberat din funcția publică de conducere de director executiv al Agenției Județene pentru Protecția Mediului Teleorman, în conformitate cu prevederile art. 99 alin. 1 lit. b coroborat cu art. 100 alin. 4 din Legea nr. 188/1999.
Decizia a fost emisă, potrivit mențiunilor din preambulul acesteia, în executarea HG nr. 1000/2012 privind reorganizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului și a instituțiilor publice aflate în subordinea acesteia, a Deciziilor nr. 617/02.11.2012, 618/02.11.2012, 620/05.11.2012 și 621/05.11.2012 ale Președintelui Agenției Naționale pentru Protecția Mediului privind aprobarea noii structuri organizatorice, a statelor de funcții, a Regulamentului-cadru de organizare și funcționare și a fișei de post-cadru aferentă funcției publice de conducere de director executiv al agențiilor județene pentru protecția mediului, precum și în baza Ordinului ministrului mediului și pădurilor nr. 3793/02.11.2012 privind delegarea de competențe Președintelui Agenției Naționale pentru Protecția Mediului.
Împotriva deciziei de eliberare din funcție, reclamantul a formulat în termen legal plângere prealabilă, înregistrată la Agenția Națională pentru Protecția Mediului sub nr._/26.11.2012 și respinsă prin adresa nr. 1/3642/MF/29.11.2012 (fila 88).
Referitor la suspendarea executării actului administrativ, în literatura de specialitate și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ s-a statuat în mod constant că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția autenticității și veridicității, fiind el însuși titlu executoriu.
Principiul legalității presupune, pe de o parte, ca autoritățile administrative să nu încalce legea, iar pe de altă parte, ca deciziile acestora să se întemeieze pe lege.
Prin urmare, în procesul executării din oficiu a actelor administrative, trebuie asigurat un anumit echilibru, precum și anumite garanții de echitate pentru particulari, întrucât acțiunile autorităților publice nu pot fi discreționare, legea furnizând o protecție adecvată împotriva arbitrariului.
În considerarea celor două principii incidente în materie – al legalității actului administrativ și al executării acestuia din oficiu – suspendarea executării, constând în operațiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor actului, constituie o situație de excepție, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege.
Din punctul de vedere al îndeplinirii condițiilor de admisibilitate a cererii de suspendare, din analiza prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.
În cazul de față, Curtea constată că prima condiție este îndeplinită, decizia de eliberare din funcție a cărei suspendare se solicită fiind, în mod indiscutabil, un act administrativ cu caracter individual, în raport de conținutul său.
În ceea ce privește cea de-a doua condiție, se constată că este îndeplinită, fiind făcută dovada parcurgerii procedurii prealabile de către reclamant.
Referitor la existența unui caz bine justificat, se impune precizarea că, potrivit art. 2 alin. 1 lit. t din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
Concret, această cerință este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ atacat.
Aparența de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să reiasă din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în „indicii de nelegalitate” și care rezultă dintr-o simplă analiză, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate.
În cazul de față, cercetând „aparența de legalitate” a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, Curtea constată că nu există un caz bine justificat, din considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Potrivit art. 99 alin. 1 lit. b din Legea nr. 188/1999, „Persoana care are competența legală de numire în funcția publică va dispune eliberarea din funcția publică prin act administrativ, care se comunică funcționarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere, în următoarele cazuri: b) autoritatea sau instituția publică își reduce personalul ca urmare a reorganizării activității, prin reducerea postului ocupat de funcționarul public”.
Art. 100 alin. 4 din aceeași lege prevede că „Reducerea unui post este justificată dacă atribuțiile aferente acestuia se modifică în proporție de peste 50%”.
În speță, ca urmare a adoptării HG nr. 1000/2012 privind reorganizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului și a instituțiilor publice aflate în subordinea acesteia, Președintele Agenției Naționale pentru Protecția Mediului a emis decizii prin care a aprobat noua structură organizatorică, statele de funcții, Regulamentul-cadru de organizare și funcționare și fișa de post-cadru aferentă funcției publice de conducere de director executiv al agențiilor județene pentru protecția mediului.
La dosar au fost depuse vechea fișă a postului (fila 121) și cea nouă (fila 125), din care rezultă că atribuțiile directorului executiv al agenției județene au suferit modificări, analiza în detaliu a acestora, pentru a se stabili dacă modificările au afectat mai mult de 50% din atribuții și dacă este vorba de modificări efective, de substanță, sau doar formale, depășind însă cadrul prezentului litigiu, în care instanța este învestită a analiza doar aparența de legalitate a actului contestat, fără a antama fondul cauzei.
În acest context, susținerile reclamantului potrivit cărora atribuțiile funcției nu s-au modificat în esența lor nu sunt de natură a constitui indicii de nelegalitate vădită a deciziei contestate care să justifice suspendarea executării acesteia, iar faptul că eliberarea din funcție nu a fost consecința evaluării activității sau sancționării reclamantului nu prezintă relevanță față de temeiul de drept al actului.
În ce privește faptul că decizia de eliberare din funcție a fost emisă de Președintele Agenției Naționale pentru Protecția Mediului, în timp ce numirea în funcție s-a făcut prin ordin al ministrului, Curtea constată că emitentul actului contestat a acționat în baza unui ordin de delegare de competențe (fila 78), astfel că nici din această perspectivă nu există indicii vădite de nelegalitate.
Reclamantul a mai invocat încălcarea dispozițiilor art. 100 alin. 5 din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora „În cazul reorganizării activității prin reducerea posturilor, autoritatea sau instituția publică nu poate înființa posturi similare celor desființate pentru o perioadă de un an de la data reorganizării”, însă în speță nu s-a realizat o reorganizare prin desființarea postului de director executiv, ci s-au modificat atribuțiile aferente acestei funcții, astfel că nu sunt incidente prevederle legale anterior citate.
Modalitatea în care reclamantului i-au fost puse la dispoziție, în perioada de preaviz, funcțiile publice vacante din cadrul autorității pârâte și chestiunile referitoare la numirea sa într-o nouă funcție publică nu sunt de natură a pune la îndoială legalitatea deciziei de eliberare din funcție, fiind vorba despre împrejurări subsecvente acesteia.
Nu în ultimul rând, Curtea reține că aspectele de oportunitate care au stat la baza deciziei de modificare a atribuțiilor funcției de director executiv nu pot face obiectul controlului judecătoresc decât în măsura în care se invocă excesul de putere, ceea ce, în speță, depășește cadrul unei cereri de suspendare, presupunând o analiză detaliată pe fondul cauzei.
Prin urmare, Curtea reține că niciuna dintre criticile aduse de reclamant nu este de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității deciziei contestate, cerința cazului bine justificat nefiind îndeplinită în speță.
În ceea ce privește „paguba iminentă”, aceasta este definită de art. 2 alin. 1 lit. ș din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, ca fiind „prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.”
Prin urmare, instanței de contencios administrativ îi revine rolul de a aprecia dacă, în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, efectele actului a cărui suspendare se cere sunt de natură să producă un prejudiciu viitor sigur și previzibil.
În speță, având în vedere că reclamantului i s-au pus la dispoziție funcțiile publice vacante din cadrul autorității, pentru a-și exercita opțiunea de a fi numit pe una dintre acestea, se constată că i-a fost respectat dreptul la muncă și la obținerea unui venit. În ce privește stabilitatea activității serviciului în cadrul căruia își desfășura activitatea, afectarea acesteia, ținând de interesul legitim public, nu poate fi invocată de reclamant decât în subsidiar, potrivit art. 8 alin. 11 din Legea nr. 554/2004, iar prejudiciul de imagine invocat și cel privind starea de sănătate intră în categoria prejudiciilor morale nepatrimoniale, astfel încât nu se circumscriu ipotezei vizate de lege.
Mai mult decât atât, din interpretarea prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 rezultă că cerințele obligatorii pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ trebuie să fie îndeplinite cumulativ, astfel că, de vreme ce s-a reținut deja inexistența în speță a unui caz bine justificat, este de prisos a se analiza cerința pagubei iminente.
În concluzie, nefiind îndeplinite toate cerințele prevăzute de art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, Curtea va respinge ca neîntemeiată cererea de suspendare formulată în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului.
Cererea formulată în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Protecția Mediului Teleorman, în privința căreia s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive, va fi respinsă ca atare.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
HOTĂRĂȘTE :
Respinge cererea formulată în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI TELEORMAN, cu sediul în A., ., jud. Teleorman, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Respinge în rest cererea de suspendare formulată de reclamantul S. M., cu domiciliul ales la Cabinet Avocat G. M. C., din București, ..43, sector 2, în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI, cu sediul în București, ..294, sector 6, ca nefondată.
Cu recurs în 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 22 ianuarie 2013.
PREȘEDINTE, GREFIER,
M. B. S. Ș.
Red.MB/25.02.2013
| ← Despăgubire. Decizia nr. 4367/2013. Curtea de Apel BUCUREŞTI | Anulare act administrativ. Sentința nr. 1644/2013. Curtea de... → |
|---|
