Obligare emitere act administrativ. Decizia nr. 5523/2015. Curtea de Apel BUCUREŞTI
| Comentarii |
|
Decizia nr. 5523/2015 pronunțată de Curtea de Apel BUCUREŞTI la data de 16-11-2015 în dosarul nr. 5523/2015
DOSAR NR._
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII A C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ NR. 5523
Ședința publică de la 16.11.2015
Curtea constituită din:
PREȘEDINTE - D. M. D.
JUDECĂTOR - R. M. C.
JUDECĂTOR - C. P.
GREFIER - M. G.
Pe rol fiind recursul formulat de recurentul-pârât G. R. împotriva sentinței nr. 4213/03.06.2015 pronunțate de Tribunalul București-Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr._, în contradictoriu cu intimatul-reclamant L. C., în cauza având ca obiect litigiu privind funcționarii publici.
La apelul nominal făcut în ședință publică răspunde intimatul-reclamant, personal, legitimat cu CI . nr._, lipsă fiind recurentul-pârât.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care:
Nefiind cereri prealabile formulate, excepții invocate sau probe de administrat, Curtea constată cererea de recurs în stare de judecată și acordă cuvântul asupra acesteia.
Intimatul-reclamant, personal, solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței pronunțate de instanța de fond ca fiind temeinică și legală. Arată că decizia prin care a fost eliberat din funcția publică de inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al Guvernului, a fost de natură a-l afecta și vătăma în drepturile și interesele sale legitime. De asemenea, învederează că prin decizia Curții Constituționale nr.55/05.02.2014 a fost abrogată dispoziția din cuprinsul Legii nr.188/1999, art.98 alin.1 lit.i în care se preciza că raportul de serviciu existent încetează de drept la împlinirea unui termen de 3 luni de la data numirii prin mobilitate în funcția publica corespunzătoare categoriei de înalți funcționari publici de inspector guvernamental. Față de această împrejurare, apreciază că nu mai exista nicio prevedere legală care să justifice eliberarea sa din funcția publică de inspector guvernamental. Susține totodată că este funcționar public de carieră, ocupând de-a lungul timpului importante funcții publice.
Curtea constată cauza în stare de judecată și o reține spre soluționare.
CURTEA,
Deliberând asupra recursului de față, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curtii de Apel Bucuresti sub nr._, reclamantul L. C. a chemat în judecată pârâtul G. R., solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea Deciziei nr. 288 din 31 iulie 2013 privind eliberarea domnului C. L. din funcția publică de inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al Guvernului, emisă de P.-Ministrul Guvernului R., publicată în Monitorul Oficial, Partea I, Nr. 476 din 31 iulie 2013 și obligarea Guvernului R. și P. - Ministrului, să emită actul administrativ de reîncadrare în funcția publică de inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al Guvernului.
Prin Sentinta civila nr. 1937/18.06.2014 instanta a dispus declinarea competenței în favoarea Tribunalului Bucuresti Sectia a II-a C. Administrativ și Fiscal, cauza fiind inregistrata pe rolul acestei instanțe la data de 17.09.2014 sub nr._ .
Prin Sentința civilă nr. 4213 din 03.06.2015, Tribunalul București a respins exceptia netimbrarii cererii și exceptia lipsei calitatii procesuale pasive, a calificat exceptia lipsei de obiect și exceptia lipsei de interes ca aparari de fond, a admis cererea, a dispus anularea Deciziei nr. 288/31.07.2013 și reintegrarea reclamantului în funcția de inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al Guvernului.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul G. R..
Recurentul a arătat că motivele de casare a hotărârii instanței de fond se circumscriu, în principal, dispozițiilor art.488 alin.l pct.6 și 8 Cod proc. civ., însă, prezentul recurs este întemeiat expres pe dispozițiile art.20 din Legea nr.554/2004.
1. Hotărârea primei instanțe nu cuprinde toate motivele pe care se sprijină fiind incidente dispozițiile art.488 alin.l pct.6 Cod proc. civ.
Recurentul a arătat că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile anterior menționate, are în vedere nu numai stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu și încadrarea în drept, dar și examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant. Aceste cerințe legale s-au regăsit, de altfel, și în codul anterior, fiind impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar în practica judiciară s-a statuat că instanțele sunt datoare să arate în cuprinsul hotărârilor motivele de fapt și de drept în temeiul cărora și-au format convingerea, cum și cele pentru care s-au înlăturat argumentele și cererile părților. Fără arătarea motivelor și a probelor nu se poate exercita controlul judiciar. Dispozițiile legale privind motivarea hotărârilor au fost edictate în scopul bunei administrări a justiției, întăririi încrederii justițiabililor în hotărârile judecătorești și pentru a da instanțelor superioare posibilitatea exercitării controlului judiciar.
Motivarea hotărârii trebuie să fie clară, precisă și inteligibilă, să nu se rezume la o însușire de fapte și argumente, să se refere la probele administrate în cauză și să fie în concordanță cu acestea, să răspundă în fapt și în drept la toate pretențiile și apărările formulate de părți și să conducă în mod logic și convingător la soluția cuprinsă în dispozitiv. În practica judiciară, s-a decis că motivarea sumară și confuză a unei hotărâri judecătorești echivalează cu nemotivarea hotărârii.
Apreciază că în speță, se impune casarea hotărârii atacate pentru motivul prevăzut de art.488 pct.6 Cod proc. civ. întrucât prima instanță nu a examinat apărările formulate pe cale de excepție prin care a susținut lipsa de obiect a acțiunii în contencios administrativ, dar și lipsa de interes a intimatului-reclamant în demersul său pentru anularea Deciziei Primului-ministru nr.288/2013 și reintegrarea în funcția de inspector guvernamental.
Recurentul a susținut că, din analiza considerentelor Sentinței civile nr.4213/03.06.2015, reiese că judecătorul fondului nu a examinat în mod real și efectiv aceste aspecte esențiale, făcându-se abstracție de efectele Deciziei Primului-ministru nr.393/11.09.2013 publicată în Monitorul Oficial al R. nr.579/2013 (act depus la dosarul cauzei) prin care, anterior sesizării instanței, fusese dispus transferul dlui.C. L. din funcția de inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al Guvernului, pe care încă o mai ocupa, în funcția publică de execuție vacantă de consilier superior în cadrul Direcției generale de legislație, Cod procedură fiscală, reglementări nefiscale și contabile din structura Ministerului Finanțelor Public.
Este adevărat că în dispozitivul Sentinței civile nr.4213/03.06.2015 se arată că judecătorul fondului „califică excepția lipsei de obiect și excepția lipsei de interes ca apărări de fond însă, dincolo de faptul că nu erau întrunite condițiile art.248 alin.4 Cod proc. civ. prin care este limitat în termeni univoci dreptul instanței de a uni excepțiile cu fondul cauzei, acest artificiu procedural nu putea să exonereze instanța de fond de obligația de a examina aceste argumente relevante și de a motiva înlăturarea lor.
Chiar dacă s-ar admite, prin absurd, contrar prevederilor art.248 alin.l Cod proc. civ., că prima instanță nu ar fi fost obligată să se pronunțe cu prioritate asupra acestor excepții și am fi de acord că pentru soluționarea lor ar fi fost necesar să se administreze aceleași dovezi ca și pentru soluționarea fondului, totuși, raportat la exigențele exprimate în textul art.425 alin.l lit.b) teză finală din același cod, era imperativ ca judecătorul fondului să motiveze înlăturarea acestor apărări prin considerentele hotărârii, nefiind suficiente mențiunile succinte din dispozitiv privind calificarea excepțiilor ca apărări de fond (din care, oricum, lipsește soluția pronunțată asupra acestor excepții).
Recurentul a arătat că în cauză nu erau întrunite condițiile de exercitare a dreptului la acțiune în contencios administrativ, cererile intimatului-reclamant de anulare a Deciziei Primului-ministru nr.288/31.07.2013, respectiv de reintegrare în funcția de inspector guvernamental impunându-se a fi respinse ca inadmisibile.
Astfel, în procedura contenciosului administrativ nu pot fi examinate decât actele producătoare de efecte juridice, în acest sens fiind menționate prin întâmpinarea depusă la fondul cauzei și unele hotărâri ale instanței supreme, respectiv Deciziile nr.608/2009 (pron. în dos._ ), nr.2271/2009 (pron. în dos._ ).
Cu toate acestea, examinând formal apărările formulate pe calea excepției lipsei de obiect, judecătorul fondului a ignorat faptul că această cerință legală ce nu era îndeplinită în cazul Deciziei Primului-ministru nr.288/31.07.2013, întrucât acest act administrativ își încetase existența anterior sesizării instanței, ca urmare a publicării la data de 11.09.2013 în Monitorul Oficial al R. nr.579/2013 a Deciziei Primului-ministru nr.393/11.09.2013.
Recurentul a arătat că prin art.l din Decizia Primului-ministru nr.393/11.09.2013 s-a dispus că „începând cu data intrării în vigoare a prezentei decizii, domnul C. L., inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al Guvernului, se transferă în interesul serviciului în funcția publică de execuție vacantă de consilier superior în cadrul Direcției generale de legislație, Cod procedură fiscală, reglementări nefiscale și contabile din structura Ministerului Finanțelor Publice ".
Prin urmare, văzând și dispozițiile art. l din Decizia Primului-ministru nr.288/31.07.2013 referitoare la preavizul de 30 de zile, precum și concediul medical de 10 zile acordat intimatului-reclamant în această perioadă de Spitalul Județean Tulcea (care, împreună, au suspendat efectul de încetare a raportului de serviciu prevăzut de art.2 al actului contestat), este evident că, la data transferului, acesta ocupa încă funcția de inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al Guvernului, întrucât decizia atacată în cauză nu și-a mai produs efectul de încetare prevăzut la art.2, raportul de serviciu având continuitate neîntreruptă."
A susținut că în cazul în care Decizia Primului-ministru nr.288/31.07.2013 și-ar fi produs efectele și ar fi încetat raportul de serviciu al intimatului-reclamant C. L., nici nu ar mai fi fost posibilă modificarea acestui raport de serviciu prin Decizia Primului-ministru nr.393/11.09.2013, știut fiind că una dintre condițiile esențiale pentru a fi dispus transferul o reprezintă tocmai ocuparea în prealabil a unei funcții publice din care să se facă transmiterea într-o altă funcție publică similară.
Apreciază că legitimitatea interesului presupune conformitatea sa cu ordinea de drept și cu regulile de conviețuire socială, condiție pe care, deși este prevăzută suplimentar și de art.l din Legea nr.554/2004, nu era îndeplinită în raport cu datele concrete ale speței și cu normele legale speciale prin care este reglementat statutul special al funcționarilor publici și incompatibilitățile stabilite de legiuitor pentru această categorie de personal.
Față de succesiunea situațiilor de fapt și de drept probate prin actele depuse la dosar, este evident că judecătorul fondului nu putea accepta procedeul utilizat de intimatul-reclamant C. L. printr-o exercitare necorespunzătoare a drepturilor procesuale, întrucât reprezintă doar o modalitate deghizată de a înlătura aplicarea dispozițiilor imperative ale Legii nr. 188/1999 și ale art.94 din Legea nr. 161/2003, așa cum a fost modificat prin Legea nr.284/2010, săvârșindu-se o veritabilă fraudă la lege.
Consideră recurentul că prima instanță a omis deliberat în analiza cererii deduse judecății să se raporteze la efectele Deciziei Primului-ministru nr.393/11.09.2013, act administrativ distinct, executat fără a fi contestat de dl. C. L., și care fusese emis în perioada de preaviz stabilită prin art.l din Decizia Primului-ministru nr.288/31.07.2013 la cererea Ministerului Finanțelor Publice, dar și cu acordul intimatului-reclamant.
În acest context, trebuie remarcat că intimatul-reclamant, anterior promovării acțiunii, își exprimase în mod direct și neechivoc voința de modificare a raportului de serviciu cu Secretariatului General al Guvernului prin transfer în interesul serviciului în cadrul Ministerului Finanțelor Publice, aspect confirmat prin probatoriul administrat și recunoscut, totodată, prin răspunsul la întâmpinare formulat în cauză, cf. art.201 alin.2 Cod proc. civ.
Recurentul a arătat că intimatul-reclamant nu mai putea să justifice în fața instanței de contencios vreun interes în susținerea cererilor de anulare a Deciziei Primului-ministru nr.288/31.07.2013 și reintegrare în funcția de inspector guvernamental din moment ce scopul urmărit prin reclamația administrativă (formulată în condițiile art.7 din Legea nr.554/2004 și înregistrată la Secretariatul General al Guvernului sub nr.20/_/IM/22.08.2013) fusese realizat, solicitarea sa de transfer fiind urmată de răspunsul Ministerului Finanțelor Publice nr._/10.09.2013 și de emiterea Deciziei Primului-ministru nr.393/11.09.2013 în perioada de preaviz, așa încât nu erau îndeplinite condițiile prevăzute de art. 1 și 8 din Legea nr.554/2004.
Deși interesul intimatului-reclamant nu mai era actual în raport cu admiterea plângerii administrative și modificarea raportului de serviciu prin transfer, instituție juridică distinctă de cea a încetării stabilită inițial prin Decizia Primului-ministru nr.288/31.07.2013, totuși, judecătorul fondului a ignorat acest aspect esențial, ceea ce a determinat pronunțarea unei soluții vădit nelegale.
Pe de altă parte, a arătat că măsurile de anulare a Deciziei Primului-ministru nr.288/31.07.2013 și de reintegrare în funcție sunt ineficiente și inapte de a fi puse în executare, neputând fi restabilită situația anterioară câtă vreme Decizia Primului-ministru nr.393/11.09.2013 prin care a fost dispus transferul intimatului-reclamant nu a fost contestată, instanța de fond nefiind învestită cu vreo cerere de anulare a acestui ultim act administrativ.
Din această perspectivă, recurentul a arătat că legiuitorul, prin dispozițiile art.94 alin.l și alin.2 lit.a) din Legea nr.161/2003, a reglementat anumite incompatibilități pentru funcționarii publici, astfel:
„(1) Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică.
(2) Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:
a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice; (...)"
Așadar, fiind incontestabil că dispozițiile art.94 din Legea nr. 161/2003 interzic cumulul de funcții, remunerate sau neremunerate, în cazul funcționarilor publici, prima instanță nu avea posibilitatea să dispună reintegrarea intimatului-reclamant în funcția de inspector guvernamental, cât timp acesta ocupa deja o funcție publică în structura Ministerului Finanțelor Publice, în temeiul Deciziei Primului-ministru nr.393/11.09.2013, iar acest act este în vigoare și nu a fost contestat. Nefiind învestit cu vreo cerere de anulare a Deciziei Primului-ministru nr.393/11.09.2013, judecătorul fondului era obligat să se raporteze în raționamentul său la efectele executorii ale acestui act administrativ, pe care trebuia să le respecte.
În concluzie, apreciază că, întrucât nu au fost analizate aceste apărări formulate pe cale de excepție, este evident că instanța de fond nu a respectat exigențele art.425 alin.l lit.b) teză finală Cod proc. civ., impunându-se casarea Sentinței civile nr.4213/03.06.2015.
2. Hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art.488 alin.l pct.8 Cod proc. civ.
Recurentul a arătat că, din analiza hotărârii recurate, reiese că judecătorul fondului a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor constituționale și a celor ale Legii nr.90/2001 la soluționarea excepției lipsei calității procesuale pasive a Guvernului R., dar și a dispozițiilor art.18 alin.l raportat la art.2 alin.2 și art.8 alin.l teză finală din Legea nr.554/2004 la soluționarea pe fond a cauzei.
2.1. Soluția asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a Guvernului R. a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art.102 și urm, din Constituția R., ale Legii nr.90/2001 și ale Legii nr.188/1999.
Recurentul a arătat că, raportat la dispozițiile art. 102 și urm. din Constituția R., precum și la cele ale Legii nr.90/2001, G. - organ colegial - nu poate fi asimilat ministerelor - instituții cu personalitate juridică, iar Primul-ministru - organ unipersonal - nu poate fi identificat cu miniștrii care exercită conducerea acestor autorități ale administrației centrale, așa încât raționamentul și concluzia primei instanțe sunt total eronate, întrucât pornesc de la ideea falsă că ar exista un eventual paralelism între Guvern și Primul-ministru, pe de o parte, iar pe de altă parte, miniștrii și ministere.
Apreciază că judecătorul fondului a făcut o gravă și nepermisă confuzie între un organ unipersonal și altul colegial ale administrației centrale, pe de o parte, dar și între categoriile de acte administrative emise de acestea, deși reglementarea lor este prevăzută în Constituție și în Legea nr.90/2001, neputând fi admisă necunoașterea acestor legi de o importanță fundamentală de către judecătorului fondului, mai ales că acesta funcționează la nivelul unei instanțe superioare.
Astfel, instanța de fond a ignorat la soluționarea excepției privind legitimitatea procesuală pasivă a Executivului atât dispozițiile art.102 din Constituție, care reglementează special rolul și structura Guvernului (distinct de instituția Primului-ministru, reglementată prin art. 107), cât și pe cele ale art. 108 privind actele Guvernului, potrivit cărora „G. adoptă hotărâri și ordonanțe ", așadar nu decizii, cum este cazul dedus judecății.
De asemenea, art. 19 alin.l din Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului R. și a ministerelor stabilește că "îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin Primul-ministru emite decizii (s.n.), în condițiile legii", iar art.26 alin.l prevede în mod distinct că "în exercitarea atribuțiilor sale G. adoptă hotărâri și ordonanțe(s.n.)"
Aceeași distincție între actele Primului-ministru, organ unipersonal, și cele ale Executivului, organ colegial, este menținută și în dispozițiile art. 11 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora „în vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al R..
Din analiza comparativă a prevederilor constituționale și ale legilor speciale menționate anterior rezultă în mod clar că cele două categorii de acte administrative, ale Primului Ministru și ale Guvernului R., nu se identifică, așa încât în litigiul de contencios administrativ nu putea avea calitate procesuală pasivă decât emitentul actului administrativ contestat în această procedură.
Recurentul a arătat că în litigiile de contencios administrativ poate sta în judecată orice autoritate ori instituție publică, chiar dacă nu are personalitate juridică ori capacitate de drept public, ci este suficient să aibă recunoscută prerogativa de a emite ori adopta acte administrative.
Transpusă în plan procesual, capacitatea administrativă conferă autorităților publice capacitatea de a sta în proces, indiferent dacă are sau nu personalitate juridică și, deci, capacitate juridică în sensul juridic al noțiunii, acest fapt producând efecte asupra modului de aplicare a criteriului rangului autorității emitente în determinarea instanței competente, dar și în stabilirea calității procesuale pasive.
Lipsa personalității juridice a autorității emitente nu exclude capacitatea procesuală în contenciosul administrativ, pentru a avea calitatea de pârât sau intimat fiind suficient să se facă dovada că acea autoritate publică este emitenta actului administrativ, astfel cum este acesta definit de art. 2 alin.l lit.c) din Legea nr.554/2004, s-a decis într-o altă speță .
Prin urmare, în litigiul de contencios administrativ dedus judecății, pentru determinarea capacității de a sta în judecată și a calității procesuale pasive trebuiau avute în vedere aceste statuări, specifice raportului juridic de drept material administrativ.
Câtă vreme legiuitorul, prin art. 19 alin.l din Legea nr.90/2001 coroborat cu art. 19 alin.l lit.b) și cu art.99 alin.l lit.b) și alin.6 din Legea nr. 188/1999 a stabilit competența exclusivă a Primului-ministru de a dispune numirea, modificarea, suspendarea, încetarea raporturilor de serviciu, precum și sancționarea disciplinară a înalților funcționari publici pentru funcțiile publice prevăzute la art. 12 lit.f) din Legea nr. 188/1999, este incontestabil că doar acest organ unipersonal poate sta în judecată ca pârât ori intimat în litigiul de contencios administrativ care are ca obiect actul administrativ emis în activitatea de organizare ori de executare concretă a legii.
Pe de altă parte, poziția procesuală a Guvernului într-un litigiu de contencios administrativ ar putea fi justificată numai în condițiile în care a adoptat sau urmează să adopte asemenea acte administrative - hotărâri și ordonanțe.
Însă, în litigiul dedus judecății nu s-a solicitat anularea unui act administrativ al Guvernului R. și nici emiterea vreunei hotărâri sau ordonanțe, în condițiile art.108 din Constituție. Așadar, nefiind emitent al deciziei contestate, G. R. nu putea avea calitate procesuală pasivă în cauză și nu putea fi obligat la realizarea pretențiilor intimatului-reclamant.
Mai mult, aplicarea greșită a dispozițiilor legale menționate în antecedență de către instanța de fond a condus la obligarea Guvernului R. să îl reintegreze pe reclamant prin încălcarea legii și depășirea competențelor proprii, ceea ce nu poate fi admis, impunându-se casarea sentinței atacate. Respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a condus la soluția vădit nelegală de obligare a Executivului la emiterea unei decizii de reintegrare a intimatului-reclamant în funcția de inspector guvernamental, obligație ce nu poate fi pusă în executare, fiind contrară dispozițiilor art.102 și urm. din Constituția R., celor ale Legii nr.90/2001, dar și prevederilor Legii nr. 188/1999.
Pentru aceste considerente, fiind întrunite condițiile art.488 alin.l pct.8 Cod proc. civ., apreciază recurentul că se impune rejudecarea cauzei și respingerea cererilor intimatului-reclamant ca fiind formulate împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
2.2. Soluția pe fondul cauzei a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art.18 alin.l raportat la art.2 alin.2 și art.8 alin.l teză finală din Legea nr.554/2004.
Recurentul a arătat că în cauză, prima instanță nu a realizat o încadrare juridică adecvată în raport cu situația factuală relevată de actele dosarului, ceea ce a condus la pronunțarea unei soluții vădit nelegale.
Judecătorul fondului s-a rezumat la unele reflecții generale, de ordin teoretic cu privire la efectele Deciziei Curții Constituționale nr.55/2014 care, însă, nu sunt în măsură să justifice soluția pronunțată asupra cererii intimatului-reclamant C. L. prin raportare la situația juridică generată de emiterea Deciziei Primului-ministru nr.393/11.09.2013.
Contrar argumentelor judicioase prezentate și probelor administrate de noi care demonstrau că intimatul-reclamant nu a fost eliberat din funcția de inspector guvernamental, ci transferat în interesul serviciului, prima instanță și-a însușit întocmai susținerile acestuia, reținând nejustificat că în cazul său ar fi încetat raportul de serviciu cu Secretariatul General al Guvernului ca efect al aplicării OUG nr.77/2013.
În opinia recurentului, concluzia acestui raționament este falsă. În condițiile în care raportul de serviciu al dlui.L. C. fusese, în realitate, modificat în perioada de preaviz de Decizia Primului-ministru nr.393/11.09.2013 prin care a fost dispus transferul în interesul serviciului din funcția de inspector guvernamental în funcția publică de execuție vacantă de consilier superior în cadrul Direcției generale de legislație, Cod procedură fiscală, reglementări nefiscale și contabile din structura Ministerului Finanțelor Publice, prima instanță nu putea extinde efectele Deciziei Curții Constituționale nr.55/2014 asupra intimatului-reclamant pentru că Decizia Primului-ministru nr.288/2013, emisă inițial în temeiul OUG nr.77/2013, nu a mai fost pusă în executare și nu și-a produs efectul de încetare a raportului de serviciu cu Secretariatul General al Guvernului.
Întrucât a fost sesizată cu o acțiune formulată în temeiul dispozițiilor art.106 din Legea nr. 188/1999, instanța de fond avea obligația principală de a verifica dacă cererile dlui.L. C., se încadrează în ipoteza acestei norme juridice, respectiv dacă raportul său de serviciu a încetat.
Recurentul a arătat că art.106 din Statutul aprobat prin Legea nr. 188/1999 prevede: „(1) În cazul în care raportul de serviciu a încetat (s.n.) din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.
(2) La solicitarea funcționarului public, instanța care a constatat nulitatea actului administrativ va dispune reintegrarea acestuia în funcția publică deținută ".
A precizat că în cazul dlui. L. C., verificarea situației de fapt concrete ar fi relevat că acesta nu se încadrează în ipoteza normelor de drept invocate ca temei al acțiunii, modificarea prin transfer neputând fi confundată cu încetarea raportului de serviciu, așa încât se impunea respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Din această perspectivă, soluția cuprinsă în dispozitiv cu privire la cererea intimatului-reclamant pune în discuție la modul dubitativ temeiul obligațiilor stabilite în sarcina autorității pârâte, câtă vreme reintegrarea în funcție nu este posibilă decât în condițiile stabilite de art.106 din Legea nr. 188/1999, care este aplicabil doar în ipoteza încetării raporturilor de serviciu într-unui din cazurile reglementate în Cap.IX Secțiunea a 3-a din Statut prin dispozițiile art.97 și urm., nefiind incident în situația transferului prevăzută de Cap.IX Secțiunea 1 din Statut prin dispozițiile art.90.
Confuzia judecătorului fondului a determinat pronunțarea unei soluții contrare dispozițiilor art.94 din Legea nr.161/2003, așa cum a fost modificat prin Legea nr.284/2010, prin care este interzis cumulul de funcții.
Astfel, reintegrarea intimatului-reclamant în funcția de inspector guvernamental nu este posibilă întrucât acesta ocupă deja funcția publică în care a fost transferat prin Decizia Primului-ministru nr.393/11.09.2013.
Prin urmare, situația de fapt reținută fiind greșit calificată de prima instanță în raport cu dispozițiile art.106 din Legea nr. 188/1999, devine incident motivul de recurs prevăzut de art.488 alin.l pct.8 Cod proc. civ., impunându-se rejudecarea cauzei și respingerea cererilor intimatului-reclamant.
Intimatul L. C. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului formulat, ca fiind netemeinic și nelegal.
Examinând recursul declarat, pe baza motivelor invocate și în conformitate cu dispozițiile art. 488 C.pr.civ., Curtea reține că acesta este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în cele ce urmează:
Primul motiv de recurs, circumscris prevederilor art.488 alin.1 pct.6 Cod procedură civilă, este neîntemeiat, Curtea constatând, contrar susținerilor recurentului că Sentința civilă nr.4213/03.07.2014, respectă cuprinde în conținutul ei motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază, raționamentul judecătorului fondului și susținerile părților, considerentele nefiind străine de natura cauzei.
În ceea ce privește susținerea recurentului, potrivit căreia instanța de fond nu ar fi examinat fiecare argument relevant și fiecare apărare, se impune precizarea că analiza de legalitate presupune examinarea pretinselor vicii de legalitate invocate, într-o ordine logică, fiind sunt supuse analizei, cu prioritate, acele motive de nelegalitate care, în situația în care se dovedesc a fi întemeiate, atrag, prin ele însele, nulitatea actului administrativ atacat, ceea ce face de prisos analiza celorlalte critici invocate, precum și a apărărilor corelative acestora.
În concret, în speța de față, odată ce instanța de fond a reținut faptul că prin Decizia nr. 55/05.02.2014 Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2013 sunt neconstituționale, aceasta atrage nulitatea de drept a oricăror acte administrative emise în temeiul și în aplicarea textelor legale neconstituționale, deci, inclusiv a Deciziei nr. 288/31.07.2013, devenind astfel de prisos orice analiză de legalitate pe fondul actului administrativ care este nul, întrucât se întemeiază pe o lege neconstituțională și, prin urmare, nu poate produce efecte, indiferent de faprtul că celelalte critici de nelegalitate sunt sau nu întemeiate.
Or, argumentele prezentate de recurentul-pârât în susținere excepției lipsei de obiect și a excepției lipsei de interes, calificate de Tribunal ca apărări de fond, nu sunt în măsură să probeze validitatea actului administrativ atacat, câtă vreme acesta este nul de drept, întrucât se întemeiază pe o lege neconstituțională, acestă nulitate de formă făcând de prisos, atât analiza celorlalte argumente prezentate de intimatului-reclamant în susținerea nelegalității Deciziei nr. 288/31.07.2013, cât și a apărărilor corelative formulate de recurentul-pârât în combaterea motivelor de nelegalitate.
Nu poate fi reținută nici critica recurentului referitoare la faptul că instanța de fond ar fi unit excepțiile cu fondul, contrar dispozițiilor art. 248 alin. (4) din Codul de procedură civilă, Curtea constatând, în primul rând, că în cauză nu s-a aplicat măsura procedurală prevăzută de textul legal indicat de recurent, ci s-au recalificat excepțiile invocate ca fiind apărări de fond, ceea ce este diferit, iar în al doilea rând, că în mod judicios instanța de fond a apreciat că se impune recalificarea acestor excepții, întrucât argumentele prezentate în susținerea lor vizau, de fapt, chestiuni ce țin de analiza de legalitate în contenciosul subiectiv.
Astfel, Curtea are în vedere că, așa cum rezultă din analiza prevederilor Legii nr. 554/2004, dreptul comun care se aplică în completarea normelor speciale incidente în materia funcției publice, și așa cum s-a statuat în mod constant în doctrina și jurisprudența de drept administrativ, în contenciosul subiectiv, vătămarea drepturilor sau a intereselor legitime ale persoanei care se adresează instanței reprezintă, alături de viciile de legalitate, o cerință obligatorie pentru a se dispune măsura anulării actului. Așadar, existența sau inexistența unui interes legitim vătămat, în ceea ce îl privește pe intimatul-reclamant, este o chestiune de fond care nu poate fi analizată pe calea excepției lipsei de interes, fiind în mod corect calificată ca apărare de fond.
Referitor la Decizia Primului-ministru nr. 393/11.09.2013, în acord cu instanța de fond, Curtea reține că emiterea acestui act administrativ ulterior Deciziei nr. 288/31.07.2013, nu este în măsură să lipsească de obiect acțiunea în anulare, în condițiile în care anularea actului produce efecte retroactive, desființând respectivul act încă de la data la care a fost emis, chiar dacă în momentul în care se pronunță hotărârea, efectele acestuia au încetat. Or, analiza de legalitate privește inclusiv perioada de timp cuprinsă între 31.07.2013 și 11.09.2013, nefiind vorba așadar despre o lipsă de obiect a acțiunii, ci despre o apărare de fond, așa cum în mod corect a apreciat instanța de fond.
În ceea ce privește critica recurentului, în sensul că, deși aceste excepții au fost recalificate ca apărări de fond, argumentele nu au fost analizate de instanță și nu se regăsesc în considerentele hotărârii recurate, Curtea reține că, așa cum s-a subliniat anterior, nulitatea de drept a Deciziei nr. 288/31.07.2013, ca urmare a faptului că s-a întemeiat pe dispozițiile legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2013, declarate neconstituționale, face de prisos orice analiză de legalitate pe fondul actului și a oricărei apărări de tipul celor formulate de recurentul-pârât în susținerea excepțiilor lipsei de obiect și lipsei de interes.
Prin urmare, nu se poate susține, așa cum afirmă recurentul, că instanța de fond a făcut abstracție de efectele Deciziei Primului-ministru nr. 393/11.09.2013, în condițiile în care aceste efecte nu pot valida Decizia nr. 288/31.07.2013 nulă de drept pentru lipsa temeiului legal (temeiul legal constând într-o dispoziție declarată neconstituțională echivalând cu lipsa totală a temeiului de drept).
Față de cele reținute, Curtea conchide în sensul că sentința recurată respectă dispozițiile art. 425 alin. (1) din Codul de procedură civilă, argumentele în baza cărora instanța de fond a constatat nulitatea Deciziei nr. 288/31.07.2013 făcând inutilă analizarea apărărilor recurentului-pârât referitoare la efectele Deciziei Primului-ministru nr. 393/11.09.2013 și la pretinsa nerespectare a dispozițiilor Legii nr. 188 și Legii nr. 161/2003.
Referitor la argumentele recurentului privind faptul că, în opinia sa, măsurile de anulare a Deciziei nr. 288/31.07.2013 și de reintegrare în funcție sunt ineficiente și inapte de a fi puse în executare, neputând fi dispusă repunerea în situația anterioară, Curtea constată că aceste critici se referă la faza de punere în executare a sentinței și nu la legalitatea și temeinicia argumentelor care fundamentează soluția pronunțată de instanța de fond, astfel încât nu fac obiectul analizei instanței de recurs, responsabilitatea punerii în executare a unei hotărâri judecătorești pronunțate în materia contenciosului administrativ revenind autorității publice pârâte, în speță recurentului G. R..
Cel de-al doilea motiv de recurs, circumscris prevederilor art.488 alin.1 pct.8 Cod procedură civilă, este, de asemenea, neîntemeiat.
În mod judicios instanța de fond a apreciat că pârâtul G. R. justifică legitimare procesuală activă, întrucât, deși Decizia nr. 288/31.07.2013 a fost emisă de Primul-ministru, activitatea Primului-ministru nu poate fi disociată de activitatea Guvernului, G. fiind alcătuit, potrivit art.3 alin.(1) din Legea nr.90/2001, din Primul-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică, iar Primul-ministru, potrivit art.13 din Legea nr.90/2013, „conduce G. și coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuțiilor legale care le revin."
Este adevărat că G., ca instituție fundamentală a statului, reprezentant al puterii executive în stat, în exercitarea atribuțiilor sale, adoptă hotărâri și ordonanțe, care privesc problemele de interes național sau local, însă, pentru anumite domenii stabilite de lege, cum este, de exemplu, numirea unui inspector guvernamental în structura Guvernului, numirea este făcută de Primul-ministru, prin decizie, în calitatea lui de conducător și reprezentant al Guvernului și nu în calitatea lui de organ unipersonal, așa cum afirmă recurentul.
Prin urmare, Decizia nr. 288/31.07.2013 a fost emisă de Primul-ministru în numele instituției pe care o conduce și o reprezintă - G. R. - și nu în calitate de organ unipersonal, iar pe cale de consecință, G. R. are calitate procesuală pasivă în cadrul acțiunii în anulare având ca obiect acest act administrativ.
Neîntemeiată este și critica potrivit căreia soluția pe fondul cauzei ar fi fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art.18 alin. 1 raportat la art.2 alin.2 și art.8 alin. 1 teză finală din Legea nr.554/2004, recurentul neprezentând niciun argument valabil în susținerea acestei afirmații.
Astfel se reține că prin Decizia nr.288 din 31.07.2013 emisa de P.-Ministrul Guvernului Romaniei, intimatul a fost eliberat din functia publica de inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al Guvernului
Ulterior, prin Decizia nr. 55/05.02.2014 Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2013 sunt neconstituționale.
Potrivit art. VIII din această decizie, constatarea neconstituționalității unei legi de aprobare a unei ordonanțe a Guvernului include și ordonanța la care se referă, aceasta încetând să mai producă efecte juridice, în acest sens fiind și prevederile Legii nr. 47/1992, așa cum în mod corect a reținut instanța de fond.
În aceste condiții, reținând că OUG 77/2013 act care a stat la baza emiterii deciziei de liberare din funcție a fost declarat neconstituțional, în mod temeinic a apreciat instanța de fond că se impune anularea Deciziei nr. 288/31.07.2013 de eliberare din funcție a intimatului-reclamant.
Curtea Constituțională a interpretat prevederea art. 147 alin. (4) din Constituție, potrivit căreia deciziile sale produc efecte numai pentru viitor, în sensul că acestea se vor aplica în cauzele pendinte la momentul publicării lor, cauze în care respectivele dispoziții sunt aplicabile.
În consecință, întrucât la data soluționării prezentei cauze Decizia Curții Constituționale nr. 55/05.02.2014 era publicată în Monitorul Oficial al R., aceasta are aplicabilitate în speță, urmând ca ca prevederile OUG nr. 77/2013, declarată în integralitate neconstituțională, să nu mai producă efecte juridice, așa cum se prevede expres la art. 147 alin. 4 din Constituția R..
Așa cum a reținut instanța de fond, Curtea Constituțională care statuat că deciziile sale se aplică și litigiilor ce se află pe rolul instanțelor judecătorești și se încadrează în ceea ce Curtea a calificat ca fiind cauze pendinte la momentul publicării deciziei sale de admitere a excepției de neconstituționalitate. În acest sens, Curtea nu a condiționat aplicarea deciziei sale în litigiile aflate în curs de ridicarea unei excepții de neconstituționalitate anterior publicării deciziei, întrucât ceea ce are relevanță în privința aplicării acesteia este ca raportul juridic guvernat de dispozițiile legii declarate neconstituționale să nu fie definitiv consolidat, iar nu exercitarea unui mijloc procesual de apărare. De altfel, prin admiterea excepției, efectele deciziei Curții Constituționale se produc erga omnes.
În contextul în care singurul temei juridic care a stat la baza Deciziei nr. 288/31.07.2013 a fost OUG nr. 77/2013, care a fost declarata neconstitutionala prin Decizia Curții Constituționale nr. 55/05.02.2014, actul administrativ nu mai au niciun temei legal, fiind nul de drept, întrucât a fost emis în baza unui act normativ neconstituțional.
Prin urmare, chiar daca Legea nr. 92/2014 prin care se respinge OUG nr. 77/2013 nu invalidează efectele juridice produse de ordonanță, declararea ordonanței de urgență ca fiind neconstituțională are ca efect lipsirea acesteia de efecte juridice, ceea ce atrage nulitatea Deciziei nr. 288/31.07.2013 pentru lipsa temeiului de drept, un act administrativ neputând fi valabil în condițiile în care a fost emis în temeiul și în aplicarea unor prevederi legale neconstituționale.
În mod corect a reținut instanța de fond că, dacă aplicarea unui act normativ în perioada dintre . și declararea neconstituționalității își găsește rațiunea în prezumția de constituționalitate, această rațiune nu mai există după ce actul normativ a fost declarat neconstituțional, iar prezumția de constituționalitate a fost răsturnată.
Odată ce instanța de fond a reținut nulitatea Deciziei nr. 288/31.07.2013 pentru aceste motive, era de prisos să mai procedeze la analiza legalității prin prisma prevederilor Legii nr. 188/1999, așa cum afirmă recurentul, o atare analiză nemaiputând înlătura viciul de legalitate determinat de lipsa temeiului de drept al actului administrativ atacat, iar în ceea ce privește susținerea potrivit căreia reintegrarea ar da naștere unui cumul de funcții, contrar prevederilor art. 94 din Legea nr. 161/2003, acesta reprezintă o chestiune ce ține de modul în care va fi executată sentința și nu de legalitatea sau temeinicia acesteia.
Din aceste considerente, sentința recurată fiind legală și temeinică, în baza prevederilor art. 496 din Codul de procedură civilă, recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul formulat de recurentul-pârât G. R. împotriva sentinței nr. 4213/03.06.2015 pronunțate de Tribunalul București-Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr._, în contradictoriu cu intimatul-reclamant L. C., ca nefondat.
Definitivă.
Pronunțată în ședință publică azi, 16 noiembrie 2015.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR JUDECĂTOR
D. M. D. R. M. C. C. P.
GREFIER
M. G.
Red/thred. jud. PC/ 4 ex/ 2015.
Jud. fond: G. G. I. (P.)– Tribunalul București-Secția a II-a contencios administrativ și fiscal
| ← Suspendare executare act administrativ. Sentința nr. 2490/2015.... | Refuz soluţionare cerere. Decizia nr. 5034/2015. Curtea de Apel... → |
|---|
