ICCJ. Decizia nr. 2293/2006. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr.2293/2006
Dosar nr. 4209/2/2005
Şedinţa publică din 15 iunie 2006
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la data de 13 august 2004, reclamanta C.M. a chemat în judecată Primăria municipiului Câmpina, prin Primar, solicitând să se anuleze dispoziţia nr. 1926 din 23 iulie 2004, emisă în temeiul Legii nr. 10/2001 şi pe cale de consecinţă, să se constate că imobilul, proprietatea părinţilor săi, situat în Câmpina, a fost preluat de stat în mod abuziv, prin Decretul nr. 92/1950, fără titlu valabil şi să se dispună restituirea în natură a acestuia, respectiv a terenului rămas liber ca urmare a construcţiilor edificate după demolarea casei. S-au mai solicitat măsuri reparatorii, prin echivalent, sub forma despăgubirilor băneşti pentru clădirea demolată şi pentru terenul ocupat de noile construcţii şi, eventual pentru terenul care nu mai poate fi restituit în natură, având documentaţiile de urbanism legal aprobate.
În această cauză (ce formează obiectul dosarului nr. 5325/2004 al Tribunalului Prahova), reclamanta a formulat excepţia de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate, seria M.08 nr. 0269, emis de Ministerul Turismului, la data de 24 februarie 1995 şi anularea parţială a acestuia, în ceea ce priveşte suprafaţa de teren de 5732,2 mp, aferentă Hotelului M. din municipiul Câmpina, solicitând ca, în temeiul art. 4 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, să fie sesizată, prin încheiere motivată, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, pentru a se pronunţa asupra prezentei excepţii, suspendându-se cauza.
Reclamanta, prin avocat, a motivat această cerere, arătând, pe de o parte, că soluţionarea litigiului pe fond depinde de certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria M.08 nr. 0269. Pe de altă parte, aceasta a susţinut că prin certificatul respectiv sunt încălcate dispoziţiile Legii nr. 15/1990, a HG nr. 834/1991, a Criteriilor privind stabilirea şi evaluarea terenurilor aflate în patrimoniul societăţilor comerciale cu capital de stat, nr. 2665 din 29 februarie 1992, emise de Ministerul Economiei şi Finanţelor şi a Criteriilor nr. 1 C/311 din 28 februarie 1992, emise de Ministerul Lucrărilor Publice şi Amenajării Teritoriului (M. Of. nr. 54/31.03.1992).
Totodată, în opinia reclamantei, terenul de 5732, 2 mp, „aferent imobilului din Câmpina, fosta stradă S.", nu putea face obiectul actului administrativ contestat, întrucât nu s-a aflat niciodată în proprietatea Statului, întemeindu-şi susţinerea pe dispoziţiile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, ale Constituţiei din 1948, ale art. 481 C. civ., precum şi cele ale art. 2 alin. (2) din Legea nr. 10/2001.
Prin încheierea din 19 ianuarie 2005, Tribunalul Prahova, secţia civilă, având în vedere excepţia ridicată şi constatând că de actul administrativ a cărui nelegalitate se invocă, depinde soluţionarea litigiului pe fond, în baza art. 4 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, a dispus disjungerea cererii privind excepţia de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria M.08 nr. 0269, emis de Ministerul Turismului, urmând a se forma un nou dosar şi în baza art. 4 din aceeaşi lege a scos cauza de pe rol şi a înaintat dosarul, Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, pentru a se pronunţa asupra excepţiei.
La data de 18 martie 2005, pârâta Primăria municipiului Câmpina, prin Primar, a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, arătând că terenul nu s-a aflat niciodată în proprietatea sa, actualmente aflându-se în proprietatea SC C. SA.
La data de 11 aprilie 2005, pârâtul Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, iar pe fond, a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, ca neîntemeiată.
Pârâta SC C. SA, la data de 16 mai 2005, a invocat excepţia de inadmisibilitate, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, excepţia lipsei calităţii procesuale active, iar pe fond a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, ca neîntemeiată.
Prin încheierea din data de 20 mai 2005, s-a dispus introducerea în cauză a SC B.C. SA, titularul Certificatului de atestare a cărui nelegalitate s-a solicitat a se constata, având în vedere faptul că în urma divizării prin Hotărârea Adunării Generale a Acţionarilor nr. 28 din 25 iunie 2001, a SC B.C. SA, SC C. SRL a preluat terenul de 5000 mp, iar excepţia de nelegalitate vizează data emiterii certificatului, prorogându-se excepţia de necompetenţă teritorială a instanţei, invocată în şedinţă publică de către SC C. SRL, faţă de dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Pârâta SC T.B. SA Câmpina, la data de 6 septembrie 2005, a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive.
În şedinţa publică din 13 septembrie 2005, instanţa de fond a respins excepţiile de necompetenţă teritorială, de inadmisibilitate şi cea a lipsei calităţii procesuale active, pentru motivele arătate în considerentele încheierii de şedinţă, dispunându-se unirea cu fondul a excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor SC C. SA, a SC T.B. SA şi a Primăriei municipiului Câmpina, excepţii respinse prin sentinţa nr. 734 din 24 martie 2005, ca neîntemeiate.
Prin aceeaşi sentinţă, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins şi excepţia de nelegalitate, ca neîntemeiată, reţinând, în esenţă, că certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenului supus controlului de legalitate pe calea excepţiei, a fost emis cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia, iar aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 10/2001 şi art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, în ceea ce priveşte valabilitatea titlului statului şi păstrarea calităţii de proprietar avută la momentul preluării, urmează să facă obiectul litigiului aflat pe rolul Tribunalului Prahova.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen legal, reclamanta C.M., prin avocat, fără, însă, a-şi structura motivele de recurs, conform dispoziţiilor art. 3021 şi 304 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 28 şi 4 din Legea nr. 554/2004, dar criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În dezvoltarea motivelor de recurs, se susţine că în mod greşit nu a reţinut instanţa de fond că: la dosarul constituit în vederea eliberării certificatului în litigiu, nu era dovada că terenul respectiv se afla în proprietatea Statului şi în patrimoniul societăţii comerciale cu capital de stat la data înfiinţării acesteia, deşi nu s-a îndeplinit prima condiţie, pentru a putea fi atestat dreptul de proprietate, în temeiul HG nr. 834/1991; nu s-a verificat care este titlul Statului asupra terenului şi nici planurile şi schiţele anexe la titlu, aşa cum cer dispoziţiile art. 4 lit. a) din Criterii; în condiţiile în care unitatea economică de stat reorganizată în SC T. SA nu a făcut dovada că, anterior reorganizării, terenul aferent Hotelului M. a trecut în administrarea sa operativă directă şi că se afla în patrimoniul acesteia, în baza unui titlu, nu îi putea fi eliberat în mod legal certificatul, având în vedere dispoziţiile art. 1 din HG nr. 834/1991. Mai mult, arată recurenta, nu s-a găsit în arhivele O.J.T. Prahova, nici măcar Decizia de atribuire a terenului în patrimoniul unităţii economice de stat reorganizată în SC T.B. SA.
În plus, arată recurenta, nu s-a avut în vedere că declaraţia de impozitare asupra terenului nu constituie titlu de proprietate.
Printr-un alt motiv de recurs se susţine că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra aspectului de nelegalitate invocat prin concluziile scrise ale recurentei, potrivit cărora comisia constituită conform art. 2 din Criteriile sus-menţionate, nu a avut componenţa legală prevăzută de art. 3 alin. (2) din aceste criterii, motiv pentru care actele întocmite de Comisia care a participat la stabilirea şi evaluarea terenului în litigiu, sunt lovite de nulitate. În opinia recurentei, instanţa trebuia să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.
Recurenta mai susţine că în mod greşit, instanţa de fond nu a avut în vedere că evaluarea terenului s-a făcut cu încălcarea dispoziţiilor art. 6 din HG nr. 834/1991, precum şi cu încălcarea art. 17 din Criterii.
Mai mult, arată recurenta, instanţa de fond nu a avut în vedere că la documentaţia depusă nu se află nici măcar procesul-verbal de vecinătate încheiat cu Primăria Câmpina, iar documentaţia topografică întocmită de SC M. Ploieşti nu este completă.
De asemenea, arată recurenta, nu s-a avut în vedere nici împrejurarea că actul intitulat „Stabilirea şi evaluarea terenului" este nelegal şi nici faptul că din documentaţia depusă la dosarul cauzei de Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, lipseşte Hotărârea Adunării Generale a Acţionarilor, prin care a fost aprobată documentaţia pe baza căreia urma să se elaboreze certificatul. Mai mult, procesului-verbal, din care ar rezulta că s-a aprobat documentaţia, nu i-a fost aplicată ştampila societăţii.
Concluzionând, recurenta-reclamantă solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi rejudecând litigiul pe fond, să se dispună anularea parţială a certificatului sus-menţionat, având în vedere toate încălcările dispoziţiilor legale arătate.
Examinând cauza, în raport cu toate criticile aduse soluţiei atacate, cu probele administrate şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Plecând de la cererea formulată în finalul recursului, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă, beneficiind de asistenţă juridică calificată, face totuşi o regretabilă confuzie între excepţia de nelegalitate privind un act administrativ, reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi acţiunea directă în anularea actului administrativ reglementată de dispoziţiile art. 1 Cap. I din lege şi Cap. II din lege (art. 7 şi urm.).
În acest sens, pe calea excepţiei de nelegalitate nu se poate dispune anularea totală sau parţială a actului administrativ, cum greşit pretinde recurenta-reclamantă.
Conform dispoziţiilor alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, în cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia, va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată, efectul fiind, deci, doar inter partes litigantes.
Prin urmare, în mod corect instanţa de fond, sesizată doar cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate, a raportat actul administrativ, la normele în executarea cărora a fost emis.
Ceea ce, însă, instanţa de fond nu a avut în vedere, este faptul că excepţia invocată era, în primul rând, inadmisibilă, situaţie care, însă, nu este de natură a modifica soluţia de respingere a excepţiei, ci doar de a substitui motivarea acestei soluţii.
Este cunoscut că potrivit art. 137 (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 28 din Legea nr. 554/2004, instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură şi asupra celor de fond care fac de prisos, în totul sau în parte, cercetarea în fond a pricinii.
Într-adevăr, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie din oficiu sau la cererea părţii interesate. Este de observat că legiuitorul utilizează sintagma „actul administrativ unilateral", fără să distingă între cele normative şi cele individuale.
În aceste condiţii şi având în vedere că actele administrative normative pot fi atacate oricând şi pe calea acţiunii directe, este obligaţia interpretului legii, (respectiv a celui ce o aplică), de a stabili care a fost voinţa legiuitorului privind actele administrative individuale emise sau adoptate anterior intrării în vigoare a legii. Această obligaţie este evidentă, atunci când din economia textului nu rezultă cu claritate voinţa legiuitorului.
Astfel, o interpretare sistematică, precum şi una istorico-teleologică a textelor de lege conduc la concluzia că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate privind actele administrative individuale emise sau adoptate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Acceptarea tezei contrare ar duce la încălcarea principiului stabilităţii raporturilor juridice.
Este, însă, adevărat că aceste argumente nu pot fi reţinute şi în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter normativ. Acestea din urmă pot fi supuse oricând controlului de legalitate, nu numai pe calea excepţiei de nelegalitate, dar chiar şi pe calea acţiunii directe, conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, astfel cum s-a arătat în cele ce preced.
Un argument în plus îl constituie faptul că în mod tradiţional în contenciosul administrativ român, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, deşi nu existau reglementări exprese cu privire la excepţia de nelegalitate a actului administrativ, aceasta a fost acceptată ca mijloc procesual de apărare, dar numai cu privire la actul administrativ normativ, ca mijloc procesual ce putea fi invocat oricând, în cadrul unui proces, în faţa oricărei instanţe.
Cu privire, însă, la actul administrativ individual anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, nu era acceptat acest mijloc de apărare, respectiv excepţia de nelegalitate.
Prin urmare, în cauză, văzându-se că actul administrat cu privire la care s-a invocat excepţia de nelegalitate, are caracter individual şi a fost emis mult anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, trebuia să se constate inadmisibilitatea excepţiei referitoare la certificatul de atestare respectiv.
În raport cu soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate, dar în baza motivelor mai sus arătate, analizarea criticilor care vizează anularea parţială a certificatului, a devenit superfluă, fără relevanţă juridică.
În consecinţă, în baza considerentelor arătate în cele ce preced care, pe de o parte, completează motivele instanţei de fond, iar, pe de altă parte le înlocuiesc, soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate este temeinică şi legală, urmând ca recursul să fie respins ca nefondat, în baza dispoziţiilor art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborate cu cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de reclamanta C.M., împotriva sentinţei nr. 734 din 24 martie 2006 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 iunie 2006.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2278/2006. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2294/2006. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
