ICCJ. Decizia nr. 2528/2006. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2528/2006
Dosar nr. 3947/2/2006
Şedinţa publică din 29 iunie 2006
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 1270 din 31 mai 2006, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia invocată de reclamantul Ş.I. şi a constatat nelegalitatea HG nr. 1822/2004 privind stabilirea locurilor de muncă şi activităţilor cu condiţii deosebite, speciale şi alte condiţii, specifice pentru poliţişti.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut, în esenţă, că art. 2 al actului administrativ în discuţie prevede că beneficiază de încadrarea în condiţiile de muncă prevăzute în anexă, numai poliţiştii în activitate, la data intrării lui în vigoare.
Astfel, se aplică un tratament discriminatoriu, poliţiştilor, recunoscându-se unele drepturi numai în favoarea persoanelor care sunt în activitate, nu şi celor care, anterior, au lucrat în aceleaşi condiţii. Acest tratament juridic diferenţiat încalcă principiul egalităţii înscris în art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţia României şi dispoziţiile OG nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs, pârâţii Inspectoratul General al Poliţiei Române, Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului său, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei Române a arătat că instanţa de fond a aplicat greşit prevederile art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţia României şi ale OG nr. 137/2000, privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, atunci când a admis excepţia de nelegalitate a HG 1822/2004.
Recurentul-pârât a mai arătat că actul administrativ în discuţie conţine norme imperative cu privire la poliţiştii în activitate, fără a face nicio precizare privind poliţiştii pensionaţi, iar acest act omisiv al legiuitorului nu poate fi interpretat drept un criteriu de discriminare, în sensul OG nr. 137/2000.
De asemenea, recurentul-pârât a arătat că instanţa de fond s-a subrogat în atribuţiile de investigare şi sancţionare contravenţională a faptelor sau actelor de discriminare, atribuţii care, conform art. 191 din OG nr. 137/2000, revin C.N.C.D.
Pe de altă parte, recurentul-pârât a arătat că analiza nelegalităţii unei hotărâri de guvern, prin prisma art. 4 din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, se face sub două aspecte: temeiul legal care a stat la baza adoptării ei şi actele comisive, materializate sub forma prevederilor care contravin legii. Astfel, HG 1822/2004 a fost adoptată cu respectarea art. 108 din Constituţia României şi al art. 9 alin. (3) şi art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004 privind pensiile de stat şi alte drepturi de asigurări sociale ale poliţiştilor, iar nelegalitatea sa nu a fost reţinută în raport cu actele comisive (norme juridice), ci prin prisma a ceea ce nu a prevăzut actul normativ, precizări cu privire la cadrele de poliţie pensionate.
Totodată, recurentul a arătat că HG nr. 1822/2004 a fost emisă după încetarea raporturilor de muncă ale reclamantului şi acţionează pentru viitor, astfel încât nu i se aplică acestuia. Recunoscând condiţiile de muncă deosebite şi speciale pentru poliţiştii în activitate, legiuitorul a avut în vedere faptul că aceste condiţii au suferit schimbări într-un interval de timp scurt, datorită apariţiei unor factori noi de risc la care sunt expuşi poliţiştii, în contextul creşterii şi diversificării fenomenului infracţional.
În concluzie, recurentul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei Române a solicitat modificarea sentinţei, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate, ca nefondată.
Recurentul-pârât Ministerul Administraţiei şi Internelor şi-a întemeiat calea de atac pe prevederile art. 3041 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, rejudecarea cauzei şi respingerea excepţiei de nelegalitate, în principal ca inadmisibilă şi în subsidiar, ca neîntemeiată.
În motivarea recursului, recurentul-pârât Ministerul Administraţiei şi Internelor a arătat că instanţa de fond a respins în mod nelegal excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate, întrucât Legea nr. 554/2004 a intrat în vigoare la 6 ianuarie 2005 şi nu se aplică actelor administrative adoptate sau emise înaintea intrării în vigoare a legii, indiferent dacă au caracter normativ sau individual.
O altă critică adusă sentinţei a fost aceea că instanţa a constatat nelegalitatea HG nr. 1822/2004, în întregul ei, fără a indica textul sau textele considerate nelegale. Acest act administrativ a fost emis în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, al art. 9 alin. (3) şi art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004 privind pensiile de stat şi alte drepturi de asigurări sociale ale poliţiştilor, al art. 19 din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale şi al art. 9 din Legea nr. 108/1999 privind înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii, republicată. Cum şi legea în aplicarea căreia a fost emisă HG 1822/2004, se referă la poliţiştii în activitate ale căror raporturi de serviciu au încetat după data de 3 iunie 2004, hotărârea de Guvern nu putea să reglementeze şi situaţia poliţiştilor pensionaţi anterior datei respective, întrucât aceasta ar fi însemnat o adăugare la Legea nr. 179/2004 şi o încălcare a principiului neretroactivităţii legii, consacrat în art. 15 alin. (2) din Constituţia României.
Recurentul-pârât Ministerul Administraţiei şi Internelor a arătat, totodată, că prin sentinţa recurată, instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, pentru că, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituţională este unica autoritate de jurisdicţie constituţională în România, iar în temeiul art. 20 alin. (3) din OG nr. 137/2000, competenţa exclusivă în ce priveşte constatarea şi sancţionarea contravenţiilor referitoare la discriminare aparţine membrilor C.N.C.D. Fiind învestită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate a unei hotărâri a Guvernului, instanţa trebuia să se limiteze la a cerceta numai dacă HG nr. 1822/2004 concordă cu legile în baza şi în aplicarea cărora a fost emisă, iar nu să analizeze legalitatea hotărârii în discuţie prin raportare la prevederile constituţionale.
Un alt motiv de nelegalitate a sentinţei constă, în opinia recurentului-pârât, în faptul că recunoaşterea unor drepturi de genul celor pretinse de actualul intimat, nu se poate obţine pe calea excepţiei de nelegalitate a actului normativ, ci numai prin modificarea sau completarea reglementării în domeniu.
În motivarea recursului său, recurentul-pârât Guvernul României a invocat aplicarea greşită a legii, arătând că prin HG nr. 1822/2004 au fost puse în executare prevederile art. 9 alin. (3) şi art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004, care se referă la condiţiile de muncă în care se desfăşoară activitatea poliţiştilor.
În acest sens, recurentul-pârât Guvernul României a arătat că în considerarea principiului neretroactivităţii legii civile, instituit prin art. 15 alin. (2) din Constituţie, efectele reglementărilor cuprinse în Legea nr. 178/2004, cu privire la încadrarea locurilor de muncă şi activităţilor poliţiştilor în condiţii deosebite şi speciale se produc numai pentru viitor, în cazul persoanelor care au calitatea de poliţişti în activitate la data solicitării pensiei de stat, sub imperiul legii menţionate.
Recurentul-pârât a menţionat şi faptul că art. 77 din Cap. IV - Dispoziţii tranzitorii - al Legii nr. 179/2004 cuprinde prevederi speciale care permit, în vederea stabilirii pensiei de serviciu a poliţiştilor, luarea în considere a perioadelor recunoscute potrivit legislaţiei anterioare, perioade care pot cuprinde şi locuri de muncă sau activităţi ce se pot regăsi în categoria celor încadrate în condiţii de muncă deosebite sau speciale, potrivit anexei HG nr. 1822/2004.
În consecinţă, recurentul-pârât a arătat că aspectele invocate în cadrul excepţiei de nelegalitate privesc, în realitate, modul de interpretare şi aplicare a actului administrativ cu caracter normativ atacat.
Examinând cauza, în raport cu motivele de recurs invocate şi cu prevederile art. 3041 C. proc. civ., ţinând seama de actele dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Curtea constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Prin încheierea pronunţată în data de 4 aprilie 2006, în dosarul nr. 10426/3/2005, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VII-a civilă pentru cauze privind conflicte de muncă şi asigurări sociale, a sesizat secţia de contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a HG nr. 1822/2004, privind stabilirea locurilor de muncă şi activităţilor cu condiţii deosebite, speciale şi alte condiţii specifice pentru poliţişti.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. Întrucât legea nu face nici o distincţie, pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate, atât actele administrative unilaterale individuale, cât şi actele administrative unilaterale normative.
În cazul actului unilateral individual, prevederea menţionată a fost interpretată în sensul că excepţia de nelegalitate este admisibilă, numai pentru actele emise sau adoptate după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, din considerente rezultate din aplicarea principiului stabilităţii raporturilor juridice şi din interpretarea sistematică şi istorico-teleologică a legii.
Aceste argumente nu pot fi, însă, reţinute şi în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter normativ, care pot fi supuse oricând controlului de legalitate, nu numai pe calea excepţiei de nelegalitate, ci şi pe calea acţiunii directe, conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Un argument în plus, în acest sens, îl constituie împrejurarea că în mod tradiţional, în contenciosul administrativ român, excepţia de nelegalitate (sau ilegalitate) a actului administrativ-normativ a fost acceptată ca mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat oricând în cadrul unui proces, în faţa oricărei instanţe, deşi reglementările anterioare în materie nu o prevedeau expres.
În consecinţă, nu poate fi reţinut motivul de recurs privind respingerea nelegală a excepţiei de inadmisibilitate formulat de recurentul-pârât Ministerul Administraţiei şi Internelor.
În speţă, nu poate fi reţinută nici depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, deoarece instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, are de verificat concordanţa actului administrativ cu actele normative cu forţă juridică superioară relevante în cauză, inclusiv Constituţia României care, în art. 1 alin. (5), prevede că „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie".
Este adevărat că unica autoritate de jurisdicţie constituţională în România este Curtea Constituţională, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, dar în temeiul art. 146 lit. d) din Constituţia României şi art. 29 din Legea nr. 47/1992, ea hotărăşte asupra excepţiei de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, actele administrative fiind supuse controlului de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.
În sens larg, principiul legalităţii este structurat pe ideea supremaţiei Constituţiei, aflate în vârful piramidei legislative.
Totodată, Înalta Curte reţine că prin sentinţa recurată nu a fost constatată şi sancţionată o contravenţie, în cadrul procedurii prevăzute de OG nr. 137/2000, privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, pentru a fi vorba despre o încălcare a competenţei C.N.C.D.
Înalta Curte constată, însă, întemeiate criticile formulate de cei trei recurenţi, în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra fondului cauzei.
HG nr. 1822/2004 are ca obiect de reglementare stabilirea locurilor de muncă şi activităţilor cu condiţii deosebite, speciale şi alte condiţii specifice pentru poliţişti, fiind emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României, al art. 9 alin. (3) şi al art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004 privind pensiile de stat şi alte drepturi de asigurări sociale ale poliţiştilor, al art. 19 din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale şi al art. 9 din Legea nr. 108 /1999 privind înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii.
Autorul excepţiei de nelegalitate a considerat că HG nr. 1822/2004 contravine prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituţia României, care consacră principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi autorităţilor publice, fără privilegii şi discriminări. Discriminatorie este, în opinia intimatului-reclamant, recunoaşterea încadrării întregii perioade de muncă în condiţii deosebite, speciale şi alte condiţii specifice numai pentru poliţiştii aflaţi în activitate, nu şi celor pensionari la momentul apariţiei actului normativ.
Potrivit art. 108 alin. (2) din Constituţia României, hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării legilor, iar în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.
Folosirea sintagmei „poliţiştii în activitate" în cuprinsul HG 1822/2004 este în concordanţă cu prevederile art. 9 din Legea nr. 179/2004, care se referă la „condiţiile de muncă în care se desfăşoară activitatea poliţiştilor" şi nu îngrădeşte în nici un fel drepturile poliţiştilor pensionaţi anterior, neexistând o prevedere expresă în sensul că de încadrarea în condiţiile de muncă deosebite, speciale sau specifice beneficiază numai poliţiştii în activitate, aşa cum a reţinut instanţa de fond.
Aspectele invocate în motivarea excepţiei de nelegalitate privesc de fapt problema interpretării şi aplicarea HG nr. 1822/2004, în litigiul de muncă dedus judecăţii, iar nu concordanţa acesteia cu actele normative cu forţă juridică superioară în executarea cărora a fost emisă.
În consecinţă, constatând că instanţa de fond a reţinut greşit încălcarea prevederilor art. 16 din Constituţia României, ale OG nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, Curtea va admite recursurile, în temeiul art. 304 pct.9 C. proc. civ. şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmând să modifice sentinţa atacată, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate a HG nr. 1822/2004, potrivit art. 312 alin. (3) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Inspectoratul General al Poliţiei Române, Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Guvernul României, împotriva sentinţei civile nr. 1270 din 31 mai2006 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a HG nr. 1822/2004.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 iunie 2006.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2522/2006. Contencios. Anulare act de control... | ICCJ. Decizia nr. 2767/2006. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
