ICCJ. Decizia nr. 3969/2006. Contencios. Anulare acte administrativ cu caracter normativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3969/2006
Dosar nr. 35615/2/2005
Şedinţa publică din 14 noiembrie 2006
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea în contencios administrativ ce a format obiectul dosarului nr. 35615/2/2005 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC A. SRL Iaşi a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând anularea în parte, modificarea şi completarea HG nr. 354/2005, prin a cărei reglementare este vătămată într-un drept recunoscut de lege şi este grav prejudiciată în interesele legitime private.
În motivarea cererii s-a susţinut, în primul rând, că hotărârea atacată a fost adoptată cu încălcarea gravă a prevederilor art. 30 din Legea nr. 268/2001, potrivit cărora iniţiatorului acesteia îi revenea obligaţia expresă de a întocmi şi supune spre aprobare proiectul de hotărâre în termen de 30 zile, fiind publicată în M. Of. numai la data de 19.05.2005.
A mai arătat reclamanta, în esenţă, că hotărârea atacată a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituţie şi ale Legii nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prin modalitatea de redactare a acestei reglementări modificându-se voinţa clară a legiuitorului şi adăugându-se la lege, întrucât s-a limitat drastic sfera noţiunii de active utilizată în lege, cu consecinţa excluderii celei mai importante categorii de terenuri menţionată în lege, şi anume, aceea a terenurilor arabile destinate culturii mari care reprezintă ponderea agriculturii româneşti şi, în acelaşi timp, s-a desfiinţat caracterul imperativ al obligaţiei A.D.S. de atribuire directă în concesionare a terenurilor cu destinaţie agricolă către investitorii care au cumpărat active, formularea din lege „vor fi atribuite" fiind înlocuită cu aceea proprie şi nepermisă „pot concesiona".
În opinia reclamantei, hotărârea sfidează esenţial voinţa legiuitorului, atâta timp cât este restrânsă sfera largă de cuprindere a noţiunii de active utilizată în lege, aşa cum era definită prin Legea nr. 99/1999, numai la categoria activelor enumerate la lit. a), cu toate că în domeniul agricol principalele active, de bază şi specifice, au fost edificate pentru asigurarea exploatărilor agricole, fiind vorba despre importante investiţii cum sunt sediile de ferme, ateliere mecanice, silozuri, etc., iar cumpărătorilor acestora li se pot concesiona, după cum rezultă din conţinutul pct. e, numai terenuri cu destinaţie neagricolă.
S-au desfiinţat astfel, susţine reclamanta, atât raţiunea, cât şi scopul urmărit de legiuitor la adoptarea Legii nr. 249/2003, şi anume, atragerea capitalului şi cointeresarea investiţiilor în agricultură, tocmai pentru dezvoltarea acestui sector important al economiei româneşti, cu consecinţa păgubirii grave a investitorilor care au înţeles să respecte legea, cum este şi cazul său.
În mod mai mult decât discutabil, sub aspectul aplicării ca atare a HG nr. 354/2005, dar într-o esenţială contradicţie cu legea de referinţă este şi conţinutul reglementării de la lit. c), conform căruia „pentru amenajări de îmbunătăţiri funciare se pot concesiona prin atribuire directă numai terenurile cu destinaţie agricolă pe care sunt amplasate efectiv canalele de irigaţii sau desecări", aceasta intrând în conflict şi cu prevederile cuprinse în Anexa nr. 2 a Legii nr. 138/2004, deoarece respectivele categorii de active nu pot fi vândute, fiind proprietatea publică a Statului.
Invocând potenţialul şi iminentul pericol de a-i fi grav şi iremediabil vătămat dreptul de proprietate asupra activelor cumpărate, ca urmare a posibilei invocări a respectivei hotărâri în litigiile aflate pe rolul instanţelor, reclamanta a solicitat, în aplicarea prevederilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea de îndată şi în totul a executării hotărârii atacate, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii de suspendare a executării actului administrativ contestat, întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute la art. 15, raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, iar, pe fondul cauzei, respingerea acţiunii ca nefondată, arătând că actul atacat a fost emis în temeiul art. 108 din Constituţia României şi cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă, republicată şi a celor cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre aprobare, la nivelul Guvernului, aprobat prin HG nr. 50/2005, cu modificările şi completările ulterioare.
Art. 771 din Normele de aplicare a Legii nr. 268/2001, astfel cum a fost introdus prin HG nr. 354/2005, dispune că investitorilor care au cumpărat acţiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă, li se atribuie direct în concesiune, potrivit art. 211 alin. (1) din lege, teren cu destinaţie agricolă, după cum se menţionează la lit. a) - e) ale articolului, urmând ca suprafaţa de teren care se atribuie în această modalitate, să fie stabilită prin Instrucţiuni de aplicare, aprobate prin ordin al ministrului (în speţă, Ordinul nr. 804/2005).
Enumerarea realizată la art. 771 lit. a) are în vedere categoriile de plantaţii care pot fi considerate active şi dau dreptul la atribuire directă. Prin detalierea categoriilor de folosinţă a terenului ce poate fi atribuit, s-a urmărit realizarea scopului propus de legiuitor, şi anume, atribuirea, în mod exclusiv, a acelor suprafeţe de teren necesare pentru exploatarea activelor.
Potrivit art. 211 alin. (1) din Legea nr. 268/2001, astfel cum a fost introdus prin Legea nr. 249/2003, terenurile cu destinaţie agricolă care nu fac parte din capitolul social al societăţilor comerciale prevăzute la art. 1 şi art. 2 alin. (1), vor fi atribuite direct, spre concesionare, investitorilor care au cumpărat acţiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă, astfel cum este definit la art. 2 alin. (2).
Întrucât termenul de activ cunoaşte diferite definiţii şi interpretări în legislaţia română, a fost necesară definirea acestuia în înţelesul Legii nr. 249/2003. Astfel, în considerarea acestor norme, prin „activ" urmează a se înţelege plantaţiile de orice fel, enumerate de text, precum şi amenajări piscicole şi capacităţi de producţie în zootehnie.
Voinţa legiuitorului a fost aceea de a concesiona prin atribuire directă suprafeţe de teren către deţinătorii de active, luând în considerare faptul că exploatarea acestora nu se poate realiza independent de terenurile aferente. Raţiunea adoptării Legii nr. 249/2003 şi a HG nr. 354/2005 a fost aceea că terenul se atribuie, ţinând cont de caracteristicile şi necesitatea de exploatare a activului.
Concluzionând, pârâtul a susţinut că actul atacat a fost emis cu respectarea competenţei conferite de lege emitentului şi a dispoziţiilor legale în vigoare.
Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului, solicitând respingerea acţiunii, ca fiind neîntemeiată.
Prin sentinţa civilă nr. 737 din 24 martie 2006, acţiunea reclamantei a fost admisă în parte, prima instanţă dispunând anularea parţială a HG nr. 354/2005, numai în ceea ce priveşte lit. c) a art. 771, în aceeaşi limită fiind respinsă cererea de intervenţie în interesul pârâtului.
În ceea ce priveşte celelalte dispoziţii ale HG nr. 354/2005, acţiunea a fost respinsă, admiţându-se în parte cererea de intervenţie în interesul pârâtului.
S-a dispus, totodată, suspendarea executării HG nr. 354/2005, numai în ceea ce priveşte art. 771 lit. c), până la rămânerea irevocabilă a hotărârii.
Pentru a adopta această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Împrejurarea că HG nr. 354/2005 a fost publicată la aproape doi ani de la data intrării în vigoare a Legii nr. 249/2003, cu nerespectarea termenului de 30 zile prevăzute de art. 30 din Legea nr. 268/2001, nu poate fi reţinută ca motiv de nulitate a hotărârii contestate, nefiind un motiv ce afectează valabilitatea acesteia, având în vedere şi caracterul său de normă interpretativă şi de aplicare a dispoziţiilor legii în temeiul căreia a fost emisă.
Faptul că în art. 771 lit. a) - e) din HG nr. 354/2005 sunt enumerate categoriile de terenuri cu destinaţie agricolă, reprezintă tocmai realizarea scopului pentru care a fost emisă, respectiv pentru organizarea executării legii, susţinerea reclamantei că enumerarea de la lit. a) ar omite categoria terenurilor arabile destinate culturii mari, neputând fi reţinută, întrucât, potrivit textului, pentru plantaţii de orice fel, investitorilor li se atribuie direct în concesiune teren productiv - arabil, iar faptul că în enumerarea ce urmează, nu se menţionează şi categoriile de plantaţii ce ar putea exista pe terenurile productiv arabile, nu înseamnă că a fost exclusă de la concesiune această categorie de terenuri.
De asemenea, prin menţiunea „pot concesiona" din cuprinsul art. 771 nu se desfiinţează caracterul imperativ al dispoziţiei legale, atâta timp cât, pe de o parte, în partea introductivă a textului se prevede că „investitorilor care au cumpărat acţiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă, li se atribuie direct în concesiune, potrivit art. 211 alin. (1) din lege, teren cu destinaţie agricolă, iar pe de altă parte, din interpretarea gramaticală a textului de la lit. a) rezultă că prevederea „pot concesiona" se referă exclusiv la dreptul investitorilor şi la opţiunea acestora de a încheia un contract de concesiune, aşa cum prevede art. 18 alin. (1) din lege şi nu creează autorităţii un drept de decizie în sensul de a putea refuza să procedeze la concesionare.
Cu excepţia dispoziţiei cuprinse la lit. c), referitoare la lucrările de îmbunătăţiri funciare, noţiunea de „active" din hotărârea atacată este în concordanţă cu modul de reglementare a acesteia din art. 3 al Legii nr. 99/1999 şi Legea nr. 268/2001, completată prin Legea nr. 249/2003.
În speţă, termenul de active trebuie raportat la obiectul Legii nr. 268/2001, completată şi la categoriile de terenuri reglementate de lege ca fiind agricole, cu destinaţie productive şi neproductive, astfel încât investiţiile de care reclamanta face vorbire în cererea de chemare în judecată, pot fi încadrate într-una din categoriile de care se face vorbire la lit. a) şi d), dispoziţia de la lit. e), cu caracter general, având aplicare pentru alte tipuri de active, care nu se încadrează în categoriile reglementate anterior.
În ceea ce priveşte reglementarea de la lit. c) a art. 771, s-a apreciat că aceasta adaugă la lege, prin faptul că prevede că investitorii „pot concesiona prin atribuire directă numai termenul cu destinaţie agricolă pe care sunt amplasate efectiv canalele de irigaţii sau desecări, o atare distincţie neregăsindu-se nici în Legea nr. 268/2001 şi nici în Legea nr. 249/2003.
În acest context, în lipsa unei restrângeri exprese a legii, pot face obiectul concesiunii toate bunurile care alcătuiesc infrastructura de îmbunătăţiri funciare aparţinând domeniului public al statului înscrise în lista din Anexa nr. 2 la Legea îmbunătăţirilor funciare nr. 138/2004, aflate în administrarea societăţilor comerciale care se privatizează în baza Legii nr. 268/2001.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs, în termen legal, reclamanta SC A. SRL Iaşi, pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
Reclamanta SC A. SRL Iaşi a invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., solicitând iniţial prin cererea de recurs ce cuprinde şi dezvoltarea motivului de nelegalitate invocat, a se dispune, în condiţiile prevăzute de art. 3041 şi 312 C. proc. civ., modificarea parţială a sentinţei atacate şi, pe fondul cauzei, modificarea parţială a actului administrativ atacat prin anularea prevederilor nelegale ale acesteia, aşa cum au fost precizate în cuprinsul acţiunii introductive.
În dezbaterea recursului şi prin concluziile depuse la dosar de către apărătorii reclamantei, s-a solicitat admiterea recursului şi modificarea hotărârii atacate în sensul anulării prevederii de la lit. a) a art. 771 din HG nr. 354/2005, ca fiind esenţial nelegală şi, totodată, menţinerea măsurii de anulare a prevederii de la lit. c), aşa cum a fost dispusă de instanţa de fond.
Sintetizându-se punctele de vedere expuse prin cererea de recurs, s-a apreciat că instanţa de fond nu a soluţionat integral şi corect cererea reclamantei, întrucât nu a înţeles care a fost în mod concret dreptul legitim vătămat prin refuzul A.D.S. de a-i atribui prin concesionare directă terenul situat în Insula Mare a Brăilei.
S-a precizat, astfel, că în discuţie era vorba, în principal, despre terenurile agricole productive arabile, destinate exclusiv culturii mari de cereale (grâu, porumb, soia etc.) şi celor perene, care reprezintă baza agriculturii româneşti, din punct de vedere tehnic aceste culturi neintrând în noţiunea de plantaţii.
Plantaţiile reprezintă ceea ce se află în mod concret pe teren (vii, livezi etc.), iar din punct de vedere contabil, acestea fac parte din noţiunea de active, fiind rezultatul investiţiilor efectuate.
Legea nr. 268/2001 defineşte noţiunea de terenuri cu destinaţie agricolă, iar HG nr. 626/2001 prevede, de asemenea, la art. 16, două categorii de terenuri - teren agricol productiv în care se include în principal, terenul arabil şi, respectiv, teren neagricol. HG nr. 354/2005, la art. 771 lit. a), substituindu-se fără drept voinţei legiuitorului, a introdus, însă, o distincţie situată total în afara legii între terenurile de sub plantaţii şi plantaţiile ca atare, iar prin referirea la terenul cu destinaţie agricolă productiv arabil nu a mai prevăzut corespondentul acestuia, adică tocmai acel teren destinat culturii mari de cereale şi plante perene, cu sfidarea flagrantă a art. 12 lit. b) din Legea nr. 24/2000.
Nelegalitatea HG nr. 345/2005, prin care a fost introdus art. 771, este foarte evidentă în ceea ce priveşte textul lit. a), dacă se raportează la art. 211 alin. (1) din Legea nr. 268/2001.
Textul art. 211 prevede obligaţia A.D.S. de atribuire directă spre concesionare a terenurilor cu destinaţie agricolă şi pentru delimitarea sferei de cuprindere a acestor categorii de terenuri; articolul face trimitere la definiţia dată prin art. 2 alin. (2) din aceeaşi lege, prima categorie enumerată fiind tocmai aceea a terenurilor agricole productive arabile, categorie omisă, însă, nepermis, din cuprinsul HG nr. 354/2005.
Textul art. 771 lit. a) - e) prin formularea „pot concesiona", creează în mod nelegal posibilitatea reală ca A.D.S. să aprecieze arbitrar asupra cererilor de atribuire directă, întrucât nu se referă în nici un caz la posibilitatea investitorilor de a exercita dreptul de a cere atribuirea în concesiune directă, după cum se încearcă să se sugereze în mod esenţial greşit prin motivarea hotărârii atacate, că în mod explicit şi fără echivoc la facultatea de apreciere a A.D.S.
Instanţa de fond nu a sesizat, însă, că în această procedură, sfera concesionarilor este limitată numai la investitorii care au cumpărat acţiunile sau activele societăţilor comerciale aflate în portofoliul A.D.S. şi prin urmare, acestuia îi revenea obligaţia expresă de atribuire directă în concesiune a terenurilor agricole, pentru a căror exploatare sunt necesare respectivele active.
Guvernul României, în considerarea dispoziţiilor art. 304 pct. 9 şi a art. 3041 C. proc. civ., a criticat ca fiind nelegală soluţia instanţei de fond, atât în ceea ce priveşte admiterea cererii de suspendare parţială a HG nr. 354/2005, cât şi pe fondul cauzei, solicitând casarea hotărârii şi, pe fond, respingerea acţiuni, ca fiind neîntemeiată.
În motivarea recursului ce vizează modalitatea de soluţionare a cererii de suspendare, s-a susţinut că în speţă nu au fost îndeplinite cumulativ cele două condiţii impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2001, pentru admisibilitatea unei astfel de cereri, referitoare la „cazul bine justificat" şi „prevenirea unei pagube iminente" care s-ar produce în patrimoniul reclamantei, prin aplicarea actului administrativ contestat, hotărârea primei instanţe fiind nelegală.
S-a considerat, pe de altă parte, că cererea de suspendare apare ca fiind lipsită de obiect, în condiţiile în care instanţa s-a pronunţat şi asupra legalităţii actului, dispunând anularea parţială a acestuia.
Sub aspectul fondului cauzei, a fost criticată pentru nelegalitate soluţia de anulare parţială a actului administrativ.
S-a imputat primei instanţe, greşita reţinere a restrângerii, prin dispoziţia cuprinsă la lit. c) a art. 771 din HG nr. 354/2005, a unui drept acordat prin legea în aplicarea căreia au fost emise normele metodologice, ca urmare a neînţelegerii pe deplin a raţiunii adoptării Legii nr. 249/2003 pentru completarea Legii nr. 268/2001, cât şi a HG nr. 354/2005 pentru completarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001, aprobate prin HG nr. 626/2001.
Pe de altă parte, susţine acest recurent, din Nota de fundamentare care a stat la baza emiterii HG nr. 354/2005, reiese că aplicarea prevederilor Legii nr. 249/2003, în cazul sistemelor de irigaţii, ar ridica probleme A.D.S., dat fiind faptul că nu există criterii obiective pe baza cărora să se stabilească suprafeţele de teren ce vor fi date în concesiune prin atribuire directă deţinătorilor de sisteme de irigaţii. Prin urmare, aceştia au fost exceptaţi de la procedura concesionării prin atribuire directă a terenurilor aflate în patrimoniul A.D.S., măsura fiind conformă cu regimul juridic stabilit sistemelor de irigaţii prin legislaţia îmbunătăţirilor funciare.
Au fost reiterate argumentele invocate în faţa primei instanţe, pentru a justifica respectarea competenţelor conferite emitentului şi a dispoziţiilor legale în vigoare la emiterea actului contestat, subliniind-se că raţiunea adoptării Legii nr. 249/2003 şi a HG nr. 354/2005 a fost aceea că „terenul se atribuie, ţinând cont de caracteristicile şi necesitatea de exploatare a activului şi nu invers".
Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea căruia a susţinut, în esenţă, că actul atacat a fost emis cu respectarea normelor de tehnică legislativă şi a dispoziţiilor legale în vigoare, ţinându-se cont şi de voinţa legiuitorului, aceea de a concesiona prin atribuire directă suprafeţele de teren către deţinătorii de active, întrucât exploatarea acestora nu se poate realiza independent de terenurile aferente.
Examinând grupat susţinerile celor 3 recurenţi circumscrise aceluiaşi motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., prin prisma dispoziţiilor legale incidente, fără a se putea reţine că recursul declarat de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale este nemotivat, cum pretinde reclamanta şi examinând cauza sub toate aspectele, conform art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:
Legea nr. 268/2001 reglementează cadrul juridic privind privatizarea societăţilor comerciale agricole care deţin în exploatare terenuri cu destinaţie agricolă constituite conform Legii nr. 15/1990, statutul juridic al A.D.S., administrarea societăţilor comerciale şi regimul concesionării sau arendării terenurilor proprietate publică şi privată a statului, aflate în exploatarea acestora.
Potrivit prevederilor art. 2 alin. (2) al acestei legi, prin terenuri cu destinaţie agricolă se înţelege: terenuri agricole productive - arabile, vii, livezi, pepiniere viticole, pomicole, plantaţii de hamei şi duzi, păşuni, fâneţe, sere, solarii, răsadniţe şi alte asemenea, cele cu vegetaţie forestieră, dacă nu fac parte din amenajamente silvice, păşuni împădurite, cele ocupate cu construcţii şi instalaţii zootehnice, amenajări piscicole şi de îmbunătăţiri funciare, drumuri tehnologice şi de exploatare agricolă, platforme şi spaţii de depozitare care servesc nevoilor producţiei agricole şi terenuri neproductive care pot fi amenajate şi folosite pentru producţia agricolă.
La data 17 iulie 2001 au fost publicate Normele metodologice de aplicare Legii nr. 268/2001, aprobate prin HG nr. 626/2001, care reglementează şi procedura de concesionare a terenurilor cu destinaţie agricolă, prin art. 73-77 ale secţiunii a 3-a.
Legea nr. 268/2001 a fost completată prin Legea nr. 249/2003, la cap. III, secţiunea a 3-a, după art. 21 fiind introdusă lit. C) - Procedura concesionării prin atribuire directă, cu articolele 211-213.
Potrivit art. 211 alin. (1), astfel introdus, terenurile cu destinaţie agricolă, care nu fac parte din capitolul social al societăţilor prevăzute la art. 1 şi art. 2 alin. (1), vor fi atribuite direct, spre concesionare, investitorilor care au cumpărat acţiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă, astfel cum este definit la art. 2 alin. (2).
Din logica internă a textului, ca, de altfel, şi din expunerea de motive la Legea nr. 249/2003, rezultă fără dubii că voinţa legiuitorului a fost aceea de a concesiona, prin atribuire directă, investitorilor care au cumpărat acţiuni sau active aflate în patrimoniul societăţilor comerciale supuse privatizării, suprafeţele de teren necesare exploatării acestora, care nu au făcut parte din capitalul social al respectivei societăţi şi au fost supuse procesului de concesionare sau arendare.
Condiţiile impuse de text pentru a se aplica această nouă procedură de concesionare, sunt, aşadar, ca investitorii să fi cumpărat acţiuni sau active, acestea să implice necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă, astfel cum este definit la art. 2 alin. (2), iar terenul respectiv să nu facă parte din capitalul social al societăţii comerciale supuse privatizării.
La adoptarea acestei legi au fost avute în vedere acele situaţii în care exploatarea activelor nu se poate realiza independent de terenurile aferente, precum şi necesitatea acordării unor noi facilităţi sectorului zootehnic la concesionarea terenului cu destinaţie agricolă, în vederea asigurării unei baze furajere optime şi la costuri adecvate.
Prin HG nr. 354/2005 au fost completate Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001, aprobate prin HG nr. 262/2001, după art. 77 fiind introduse art. 771 şi 772.
Art. 771 dispune că investitorilor care au cumpărat acţiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă, li se atribuie direct în concesiune, potrivit art. 211 alin. (1) din lege, teren cu destinaţie agricolă după cum se menţionează la lit. a) - e), iar potrivit art. 772, suprafaţa de teren ce se atribuie în această modalitate, se stabileşte prin instrucţiunile de aplicare a normelor, aprobate prin ordin al ministrului agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale.
Potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, privind Normele de tehnică legislativă, actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă, iar în conformitate cu art. 35 alin. (2) din aceeaşi lege, dacă o noţiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înţelesuri diferite, semnificaţia acestora în context se stabileşte prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispoziţiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv şi devine obligatorie pentru actele normative din aceeaşi materie.
De asemenea, intervenţiile legislative pentru clarificarea unor norme legale se poate realiza numai în condiţiile art. 67 din aceeaşi lege, respectiv printr-un act normativ interpretativ de acelaşi nivel cu actul vizat, prin dispoziţii interpretative cuprinse într-un nou act normativ sau prin modificarea dispoziţiilor al căror sens trebuie clarificat şi, în toate cazurile, cu respectarea drepturilor câştigate.
În raport cu aceste dispoziţii legale, pentru ipoteza în care prin actul administrativ normativ atacat s-ar fi stabilit semnificaţia unor termeni ai legii în executarea căreia a fost emis şi s-ar fi procedat la limitarea sferei noţiunii de active numai la cele enumerate în Nota de fundamentare invocată de părţi, s-ar fi impus a se reţine nelegalitatea acestuia, în integralitatea sa.
Prin art. 771 al HG nr. 354/2005 nu a fost definită, însă, noţiunea de activ, în sensul menţionat în Nota de fundamentare, enumerarea realizată de text având o sferă mult mai largă, ce cuprinde categoriile amenajărilor de îmbunătăţiri funciare [lit. c)] şi a altor tipuri de active, conform dispoziţiilor cu caracter general ale lit. e).
Pe de altă parte, conţinând şi această dispoziţie de ordin general, enumerarea realizată de text acoperă şi acea parte a sferei de cuprindere a noţiunii de active consacrată prin art. 3 din Legea nr. 99/199, privind accelerarea reformei economice, compatibilă cu specificul obiectivului de reglementare al Legii nr. 268/2001, completată prin Legea nr. 246/2003, în sensul respectivului text prin active înţelegându-se acele bunuri sau ansambluri de bunuri din patrimoniul unei societăţi comerciale sau regii autonome care pot fi separate şi organizate să funcţioneze independent, distinct de restul activităţii societăţii sau regiei, cum ar fi, între altele, subunităţile de producţie, atelierele, fermele, spaţiile pentru birouri sau alte bunuri de acelaşi gen, inclusiv terenul aferent acestora.
Noţiunea de „fermă", inclusă în această enumerare, este definită prin art. 23 alin. (2) din Legea nr. 268/2001, ca fiind unitatea de producţie ce însumează infrastructura investiţională şi terenurile aferente necesare în vederea desfăşurării procesului de producţie agricolă.
Prin urmare, nerespectarea dispoziţiilor art. 4 alin. (3), art. 35 alin. (2) şi art. 67 din Legea nr. 24/2000, sub acest aspect, nu poate fi reţinută.
Enumerarea realizată la art. 771 lit. a) din HG nr. 354/2005 are în vedere categoriile de plantaţii care pot fi considerate active şi dau dreptul la atribuire directă, iar prin detalierea categoriilor de folosinţă a terenului ce poate fi atribuit către deţinătorii activelor, inclusiv productiv-arabil, pentru această categorie s-a realizat scopul legii în a cărei executare a fost emis actul administrativ contestat, acela de atribuire, în mod exclusiv, a suprafeţelor de teren necesare pentru exploatarea lor.
După cum susţine reclamanta însăşi, prin concluziile scrise depuse la dosar, plantaţiile enumerate de text fac parte, din punct de vedere contabil, din noţiunea de active, fiind rezultatul investiţiilor efectuate, iar, din punct de vedere tehnic, culturile de cereale a căror omitere s-a invocat, nu intră în noţiunea de plantaţii, neputându-se reţine, aşadar, că prevederile de la lit. a) ale art. 771 sunt de natură să aducă atingere vreunui drept sau interes legitim ale acesteia.
Nejustificată este şi susţinerea reclamantei-recurente, în sensul că HG nr. 354/2005 ar expune o altă enumerare, sfidând textul legii de referinţă şi omiţând tocmai terenurile arabile cu care legiuitorul a înţeles să înceapă, obiectul celor două enumerări nefiind identic. Astfel, art. 2 alin. (2) din lege, definind noţiunea de teren cu destinaţie agricolă, enumeră şi categoriile de terenuri considerate terenuri agricole productive, iar art. 771 din Normele metodologice, introdus prin HG 354/2005, enumeră activele care dau dreptul la atribuire, terenul productiv, în sine, neputând fi inclus în categoria activelor, în sensul art. 211 din lege. Prin urmare, stabilirea unui corespondent pentru terenul agricol productiv, ca o categorie distinctă de active sau prin includerea acestuia în conţinutul reglementării de la lit. a), nu era legalmente posibilă.
Sunt justificate, însă, criticile reclamantei recurente ce vizează nelegalitatea reglementării lit. e) din acelaşi text, examinate în considerarea conţinutului motivelor de recurs semnate de directorul general al societăţii şi a caracterului devolutiv al recursului în materia contenciosului administrativ.
Sub acest aspect, susţine reclamanta, prin limitarea categoriilor terenurilor ce vor fi atribuite pentru active de natura celor cumpărate de aceasta la cel cu destinaţie agricolă neproductiv, s-a desfiinţat voinţa legiuitorului care a precizat cu maximă claritate şi fără nici un echivoc un singur criteriu obiectiv, acela al necesităţii exploatării unui teren cu destinaţie agricolă.
Raţiunea adoptării Legii nr. 249/2003 şi a HG nr. 354/2004, recunoscută ca atare şi de recurentul Guvernul României, a fost într-adevăr aceea a atribuirii terenurilor în raport cu necesitatea de exploatare a acestuia şi caracteristicile activelor în discuţie. Or, în condiţiile în care s-a recurs la o dispoziţie cu caracter general pentru orice alte timpuri de active, fără a se stabili anumite elemente de identificare a caracteristicilor acestora şi criterii pentru determinarea necesităţii exploatării lor, excluderea de la atribuire pentru această categorie de active a terenurilor productiv - arabile, în absenţa unei astfel de restrângeri printr-o dispoziţie de excepţie în acest sens în cuprinsul actului normativ de rang superior, este nelegală, afectând dreptul legitim la atribuire directă recunoscut şi conferit de lege tuturor investitorilor care au cumpărat active ce implică necesitatea exploatării unor terenuri din această categorie.
Sintagma „pot concesiona" utilizată în cuprinsul art. 771 se referă exclusiv la beneficiarii concesiunii şi nu transformă obligaţia legală a A.D.S. de a aplica procedura instituită prin art. 211 din lege într-o măsură lăsată la liberul său arbritru, cum corect a reţinut prima instanţă, în partea introductivă a textului prevăzându-se la modul imperativ obligaţia de atribuire, cu trimitere expresă la prevederile legii în a cărei executare a fost adoptată această reglementare.
Criticile de nelegalitate a hotărârii atacate sub aspectul anulării reglementării de la lit. c) a art. 771, introdus prin HG nr. 354/2005, nu sunt fondate.
În absenţa unei restrângeri exprese a legii în ceea ce priveşte concesiunea terenurilor cu destinaţie agricolă ocupate de amenajări de îmbunătăţiri funciare, concluzia primei instanţei, în sensul că prin această reglementare se adaugă la lege, nu poate fi înlăturată.
Argumentele invocate în Nota de fundamentare pentru adoptarea acestei reglementări atestă în mod evident intenţia de restrângere a unui drept acordat prin legea în a cărei aplicare a fost emisă Norma metodologică. Absenţa unor criterii obiective pe baza cărora să se stabilească întinderea suprafeţelor ce vor fi date în concesiune în această modalitate, invocată de către iniţiatorul şi emitentul actului atacat, nu justifică, însă, o astfel de măsură extremă, constând în limitarea unui drept stabilit de lege, printr-un act normativ de rang inferior.
Actele dosarului atestă, de asemenea, îndeplinirea condiţiilor impuse de art. 15, raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru admisibilitatea cererii de suspendare a executării actului administrativ atacat în ceea ce priveşte reglementarea de la lit. c) a art. 771, hotărârea primei instanţe fiind dată cu aplicarea corectă a legii sub acest aspect.
Cererea de suspendare a fost formulată în condiţiile art. 15 din Legea nr. 554/2006, situaţie în care măsura poate fi dispusă până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, chiar dacă cererea este soluţionată concomitent cu acţiunea în anulare, neputându-se reţine că s-ar fi impus respingerea acesteia ca fiind lipsită de obiect.
Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge, ca nefondate, recursurile formulate de recurenţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, iar, cu majoritatea legală şi opinia separată a doamnei judecător B.C., în sensul anulării integrale a art. 771 din HG nr. 354/2005, va admite recursul declarat de reclamanta SC A. SRL Iaşi, modificând numai în parte sentinţa atacată, în sensul anulării parţiale a actului administrativ normativ contestat şi în ceea ce priveşte art. 77 lit. e).
În raport cu soluţia adoptată, în temeiul art. 274 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., recurenţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale vor fi obligaţi la plata sumei de 4.500 RON, cheltuieli de judecată stabilite prin apreciere, către recurenta SC A. SRL Iaşi.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
I. Respinge, ca nefondate, recursurile formulate de recurenţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei civile nr. 737 din 24 martie 2006 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
II.1. Cu majoritate legală, admite recursul formulat de reclamanta SC A. SRL Iaşi împotriva aceleiaşi sentinţe.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că anulează parţial HG nr. 354/2005 şi în ceea ce priveşte art. 771 lit. e).
Menţine toate celelalte dispoziţii ale sentinţei civile atacate.
2. Cu opinia separată a doamnei judecător C.B., în sensul admiterii recursului formulat de reclamanta SC A. SRL Iaşi, cu consecinţa modificării sentinţei atacate şi admiterii acţiunii în sensul anulării integrale a art. 771 din HG nr. 354/2005.
3. Cu unanimitate, obligă recurenţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale la plata sumei de 4.500 RON, cheltuieli de judecată stabilite prin apreciere conform art. 274 alin. (3) C. proc. civ., către recurenta SC A. SRL Iaşi.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 noiembrie 2006.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3967/2006. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 3970/2006. Contencios. Anulare acte... → |
|---|
