ICCJ. Decizia nr. 4474/2006. Contencios
| Comentarii |
|
Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 430 din 18 mai 2006, a admis cererea formulată de reclamanta C. Vânju Mare împotriva pârâților Guvernul României, Consiliul Local al comunei Corlățel și Consiliul Județean Mehedinți, dispunând anularea H.G. nr. 963/2002, pentru poziția 8 Cod 1.5.2 "clădirile magazin universal Corlățel".
Prin aceeași hotărâre a fost respinsă cererea de intervenție formulată de Ministerul Administrației și Internelor.
Pentru a dispune astfel, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:
Reclamanta a solicitat anularea parțială a H.G. nr. 963/2002, susținând că imobilul în discuție este proprietatea sa și a fost trecut în mod abuziv în domeniul public.
Ministerul Administrației și Internelor a formulat cerere de intervenție în interesul Guvernului României, motivat de faptul că la adoptarea respectivei hotărâri, Ministerul Administrației și Internelor a avut calitatea de inițiator.
în primul ciclu procesual, prin sentința nr. 723 din 25 noiembrie 2004, acțiunea reclamantei a fost admisă, reținându-se că magazinul universal inclus în domeniul public al comunei Corlățel este proprietatea reclamantei, iar terenul pe care acesta a construit magazinul, este deținut în folosință pe perioada nedeterminată, așa încât cuprinderea lor în actul administrativ contestat este nelegală.
înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin decizia nr. 5182 din 27 octombrie 2005, a admis recursul Guvernului, a casat sentința și a trimis cauza, spre rejudecare, reținând că excepțiile lipsei plângerii prealabile și lipsei calității procesuale active au fost greșit soluționate, impunându-se administrarea de probe pentru a se verifica dacă plângerea adresată inițiatorului actului a fost înaintată Secretariatului General al Guvernului și depunerea de acte din care să rezulte proprietatea asupra magazinului și a terenului.
în cadrul rejudecării, prima instanță a apreciat că prin expedierea plângerii prealabile la inițiatorul actului, procedura prealabilă a fost efectuată, chiar dacă aceasta a fost greșit îndreptată, întrucât, potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre aprobare Secretariatului General al Guvernului, îi revenea oricum obligația comunicării reclamației administrative către instituțiile inițiatoare, astfel încât în situația concretă din speță, Ministerul Administrației și Internelor avea posibilitatea de a răspunde direct reclamantului.
Excepțiile lipsei calității procesuale active a reclamatei și tardivității acțiunii au fost apreciate ca fiind neîntemeiate, reținându-se că reclamantei se consideră vătămată într-un drept al său, în sensul art. 1 din Legea nr. 29/1990, respectiv dreptul de proprietate asupra bunului în discuție și a făcut dovada acestui drept, iar acțiunea a fost formulată în termenul prevăzut de art. 5 din Legea nr. 29/1990, raportat la împrejurarea că nu se poate stabili data la care au fost publicate anexele respectivei hotărâri.
Pe fondul cauzei, s-a reținut că reclamanta a făcut dovada faptului că este proprietara imobilelor înscrise în actul contestat, astfel încât menținerea acestuia ar echivala cu o expropriere, care, însă, trebuie făcută cu respectarea Constituției României, a legii și a Convenției Europene a Drepturilor Omului, respectiv după plata unei juste și prealabile despăgubiri.
Efectul juridic al actului contestat nu este doar de "atestare", de luare în evidență a unor bunuri proprietate publică, ci se pune problema regimului juridic al bunurilor din litigiu.
Regimul juridic al bunurilor proprietate publică este definit de Constituție și de Legea nr. 213/1998, ca fiind bunuri inalienabile, insesizabile și imprescriptibile, față de regimul juridic al bunurilor proprietate privată, reglementat și definit de principiile de drept comun, conform cărora și proprietatea privată este ocrotită de lege.
Pentru apărarea dreptului de proprietate privată poate fi folosită acțiunea în revendicare, dar numai dacă posesia bunurilor a fost pierdută, ceea ce nu s-a întâmplat în cauză, astfel încât nu se poate ajunge la compararea titlurilor de proprietate.
Faptul că reclamanta nu a contestat în prealabil hotărârea consiliului local, este fără relevanță, întrucât necontestarea inventarierii nu conduce la legalitatea hotărârii de Guvern.
în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 29/1990, în vigoare la momentul introducerii cererii, instanța de contencios administrativ poate examina, pe cale incidentală, ilegalitatea unui act administrativ.
în conformitate cu art. 1 din Legea nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.
Potrivit prevederilor art. 3 alin. (4) din același act normativ, domeniul public al comunei, orașelor sau al municipiilor este alcătuit, din bunurile prevăzute la pct. 3 din Anexa nr. 1 și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a Consiliului local, dacă nu sunt declarate, prin lege bunuri de uz sau de interes public local, național ori județean.
Declararea, prin hotărârea Consiliului local, ca aparținând domeniului public a bunurilor proprietatea reclamantei este nelegală, pentru că Legea nr. 213/1998 reglementează expres, prin art. 7, modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, nici unul dintre acestea nefiind incident în speță.
Eroarea Consiliului local, de a include în domeniul public al comunei, deși nu deținea nici un fel de acte, bunuri proprietatea reclamantei nu poate produce efecte juridice, în sensul dobândirii dreptului de proprietate publică de către unitatea administrativ teritorială.
împotriva acestei hotărâri au declarat recurs, în termenul legal, Guvernul României și Ministerul Administrației și Internelor.
Guvernul României a solicitat casarea hotărârii și respingerea acțiunii, în principal, ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca neîntemeiată, față de neîndeplinirea dispozițiilor Legii nr. 29/1990, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea căruia a susținut, în esență, următoarele:
Hotărârea de guvern atacată cuprinde un număr de 65 anexe, corespunzătoare unităților administrativ-teritoriale din județul Mehedinți, în fiecare dintre acestea putându-se regăsi poziția 8. Prin urmare, fără o individualizare corespunzătoare a obiectului cererii, prin indicarea anexei la hotărâre și a poziției la care figurează imobilul, dispozitivul sentinței nu se poate aduce la îndeplinire în mod corespunzător, în aceste condiții hotărârea fiind nelegală.
Excepția lipsei procedurii prealabile a fost soluționată cu nesocotirea prevederilor art. 5 și 8 din Legea nr. 29/1990 și art. 315 alin. (1) C. proc. civ., fără a se administra probe în sensul dispus de instanța de recurs, respectiv fără a se solicita reclamantei să facă dovada înregistrării plângerii prealabile la Secretariatul General al Guvernului.
Instanța a înlăturat în mod greșit, ca nerelevantă, susținerea pârâtului privind necesitatea contestării în prealabil a hotărârii Consiliului local prin care a fost aprobat și însușit inventarul întocmit de comisia speciala constituită la nivelul unității administrativ-teritoriale, această împrejurare constituind un fine de neprimire a prezentei acțiuni, întrucât respectiva hotărâre este un act administrativ de sine stătător, act cenzurabil, sub aspectul legalității și temeiniciei, de către instanțele de contencios administrativ competente.
Nu poate fi reținut nici raționamentul instanței bazat pe ideea că ilegalitatea hotărârii consiliului local putea fi analizată pe cale incidentală, deoarece în prezenta cauză nu a fost invocat un asemenea mijloc de apărare.
Instanța de fond consideră în mod eronat că hotărârea de Guvern de atestare a domeniului public de interes județean sau local este un act administrativ care produce efecte juridice în ceea ce privește proprietatea privată a altor persoane și că menținerea acesteia ar avea ca efect o expropriere fără titlu, întrucât prin emiterea acesteia nu a fost reglementat un alt regim juridic al bunurilor diferit de cel avut anterior, ci s-a realizat o operațiune de determinare, de inventariere a bunurilor ce aparțin domeniului public, județean sau de interes local.
Prin natura sa, hotărârea atacată nu este un act constitutiv de drepturi de proprietate, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective și prin urmare, nu lezează un eventual drept de proprietate al reclamantei, pretențiile acesteia putând fi valorificate în condițiile dreptului comun, prin compararea titlurilor de proprietate, respectiv cenzurarea valabilității titlului cu care unitatea administrativ-teritorială deține imobilul.
Ministerul Administrației și Internelor a susținut, de asemenea, că hotărârea atacată nu are efect constitutiv de drepturi în favoarea unităților administrativ-teritoriale, ci doar efect declarativ, de atestare a regimului juridic al proprietății publice, diferențiat de regimul juridic al proprietății private, fiind necesară, astfel, sesizarea instanței de contencios administrativ și cu privire la anularea hotărârii Consiliului Local Corlățel, prin care a fost aprobat inventarul domeniului public al acestei localități.
Sub aspectul fondului cauzei, s-a apreciat că reclamanta nu a dovedit existența dreptului său de proprietate asupra imobilului în litigiu, cum greșit a reținut instanța de fond, plata impozitelor nefiind de natură a justifica dobândirea calității de proprietar.
Recursurile nu sunt fondate.
Analizând actele dosarului, susținerile recursurilor circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și examinând cauza sub toate aspectele, conform art. 3041C. proc. civ., înalta Curte a constatat că hotărârea atacată este legală și temeinică, nefiind dat un motiv care să impună casarea acesteia, pentru considerentele în continuare arătate.
Dispozitivul hotărârii atacate conține suficiente elemente de individualizare a obiectului acțiunii, fiind indicat imobilul inclus în mod greșit în domeniul public al comunei Corlățel, respectiv "clădire magazin universal Corlățel", evidențiat la poziția 8 Cod 1.5.2 din anexa corespunzătoare respectivei unități administrativ-teritoriale.
Prin urmare, simpla omisiune a indicării numărului acestei anexe în dispozitivul hotărârii nu este de natura a atrage imposibilitatea executării acesteia.
Excepția privind neîndeplinirea procedurii administrative prealabile, a fost corect soluționată de prima instanță, cu respectarea prevederilor art. 5 din Legea nr. 29/1990 și a statuărilor deciziei de casare privind administrarea de probe, pentru a se constata dacă plângerea prealabilă a fost trimisă de ministerul sesizat, Secretariatului general al Guvernului.
în spiritul acestor îndrumări s-au solicitat relațiile necesare de la ministerul sesizat care, prin adresa nr. 192.312/3 din 4 aprilie 2006, a indicat motivele pentru care s-a apreciat că nu este necesară înaintarea acesteia, Secretariatului General al Guvernului, circumscrie dispozițiilor art. 30 din H.G. nr. 550/2001.
Potrivit acestor dispoziții procedurale, în situația în care împotriva unui act al Guvernului se formulează o reclamație administrativă în condițiile legii contenciosului administrativ, adresată Secretariatului General al Guvernului, aceasta se va comunica de îndată inițiatorului, care are obligația să reanalizeze actul respectiv și să comunice emitentului în termenul stabilit propuneri de menținere, de modificare și/sau de completare ori de abrogare a acestuia.
Cum plângerea prealabilă urma să fie transmisă inițiatorului actului, chiar și în ipoteza în care acesta ar fi fost adresată Secretariatului General al Guvernului, s-a concluzionat în mod corect că reclamanta și-a îndeplinit obligația legală de a se adresa în prealabil autorității emitente, motivele pentru care respectiva procedură prealabilă nu a fost finalizată în termenul prevăzut de lege și în condițiile stabilite de H.G. nr. 550/2001, nefiindu-i imputabile.
H.G. nr. 963/2002 a fost adoptată în temeiul art. 107 din Constituția României și de art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, reprezentând un act de autoritate, suspus controlului instanței de control administrativ. Din însăși fundamentarea juridică a acestui act administrativ rezultă că, indiferent de titlul său, este un act de calificare a bunurilor ca fiind din domeniul public al unității administrativ-teritoriale.
Actul normativ mai sus indicat a reglementat o procedură specială de defalcare și de trecere în patrimoniul unităților administrativ-teritoriale a bunurilor de interes local, procedură ce se finalizează printr-o hotărâre a Guvernului. Hotărârea astfel emisă este un act de delimitare a domeniului public al statului, județelor, comunelor, orașelor și pentru contestarea lui în justiție nu este relevant dacă are efect declarativ sau constitutiv de drepturi, întrucât aparține categoriei juridice a actelor pentru care Legea nr. 213/1998 a prevăzut în mod expres, prin art. 23, competența instanțelor de contencios administrativ.
Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998, hotărârea consiliului local privind însușirea inventarului bunurilor din domeniul public, este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator care nu produce efecte juridice proprii, fiind supus aprobării prin actul de autoritate al Guvernului.
în considerarea acestor dispoziții legale, în litigiile având ca obiect anularea unor poziții din anexele la hotărârile adoptate de Guvern, pentru atestarea domeniului public al unităților administrativ-teritoriale, actul vătămător este hotărârea de Guvern, nu hotărârile prealabile emise de autoritățile locale, întrucât numai prin aceasta se schimbă regimul juridic aplicabil bunurilor respective, putându-se aduce atingere dreptului de proprietate al altor persoane.
în aceste condiții, raportat la natura juridică a respectivelor hotărâri și cum reclamanta a făcut referire în motivarea acțiunii și la erorile conținute în actul preparator, în considerarea dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 29/1990, s-a procedat în mod corect și la examinarea legalității acestuia pe cale incidentală, criticele recurenților sub toate aceste aspecte neputând fi reținute.
în ceea ce privește fondul cauzei, pe baza întregului material probator administrat, s-a reținut în mod corect că reclamanta a făcut dovada dreptului său de proprietate asupra imobilului în discuție, drept ce i-a fost încălcat prin includerea acestuia în categoria bunurilor ce aparțin domeniului public al comunei fără nici un suport legal.
Pentru toate aceste considerente, înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., a respins ambele recursuri ca fiind nefondate.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4484/2006. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4446/2006. Contencios → |
|---|
