ICCJ. Decizia nr. 1580/2008. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1580/2008
Dosar nr. 70703/42/2006
Şedinţa publică de la 11 aprilie 2008
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la data de 9 iunie 2006, reclamantul N.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat a se anula actul numit „Fişa de evaluare a activităţii profesionale pe anul 2005” şi a se dispune acordarea calificativului „Foarte bine” în conformitate cu performanţele profesionale obţinute în anul 2005.
În motivarea acţiunii sale reclamantul a arătat că, prin actul atacat, emis de Curtea de Conturi – Camera de Conturi Buzău, a primit calificativul „satisfăcător”, la aprecierea subiectivă a directorului T.M., calificativ care nu corespunde realităţii, fiind acordat netemeinic şi nelegal.
Reclamantul a susţinut că, începând cu anul 1993, a fost angajat de pârâtă, a primit numai calificative „F.B.”, iar ca urmare a actelor de control pe care le-a întocmit au fost recuperate la bugetul statului sau la bugetele locale sume importante.
A mai arătat reclamantul că toate actele de control întocmite în cursul anului 2005 au fost apreciate tot cu acelaşi calificativ, cu excepţia actului de control de la Primăria Buzău care a fost notat cu „nesatisfăcător” precum şi a altor două acte care au fost apreciate cu calificativul „bun” (la Primăria Municipiului Râmnicu Sărat şi Primăria B.). A mai arătat că a fost şi sancţionat disciplinar cu avertisment, dar Tribunalul Buzău s-a pRONunţat în sensul anulării deciziei de sancţionare, în consecinţă aceasta neputând fi luată în considerare.
În opinia reclamantului, notarea sa cu calificativul „satisfăcător” este nelegală în condiţiile în care colegi ai său au fost apreciaţi cu calificativul „foarte bine” deşi în anul 2005 nu au constatat nici un prejudiciu.
Pârâta a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Tribunalul Buzău, secţia comercială şi de contencios administrativ, prin sentinţa nr. 17209 din 2 octombrie 2006, în temeiul art. 20 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 coroborat cu dispoziţiile art. 3 pct. 1 şi art. 158 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, reţinând, în esenţă, că reclamantul şi a precizat acţiunea în sensul că înţelege să conteste şi hotărârea din 3 mai 2005 prin care Curtea de Conturi a României a menţinut calificativul acordat de Camera de Conturi Buzău (instituţie fără personalitate juridică conform dispoziţiilor Legii nr. 94/1992).
Curtea de Apel Ploieşti, secţia comercială şi de contencios administrativ, prin sentinţa nr. 19 din 8 februarie 2007, a admis în parte acţiunea reclamantului, a anulat fişa de evaluare a acestuia precum şi Hotărârea nr. 66/2006 şi a respins ca inadmisibil capătul de cerere privind acordarea calificativului „foarte bine” pentru anul 2005.
Ulterior, prin decizia din 31 mai 2007, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios, administrativ şi fiscal, a admis recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei din 8 februarie 2007, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, reţinând, în esenţă, că este necesară administrarea unor noi probe, instanţa de fond pRONunţându-se asupra acţiunii în lipsa unor înscrisuri esenţiale.
Astfel, Înalta Curte a reţinut că deşi s-a invocat împrejurarea participării reclamantului la 13 acţiuni de control în cursul anului 2005, la dosar nu s-au depus acte doveditoare în acest sens. Nu au fost depuse constatările acestor controale şi evaluarea lor. De asemenea, aprecierile asupra contribuţiei sau lipsei de contribuţie a reclamantului la efectuarea controalelor nu au fost susţinute de probe, nu s-au depus la dosar constatările scrise ale celor care aveau obligaţia de a le efectua. S-a omis a se descrie în concret, pentru fiecare act în parte concluzia legată de nivelul cunoştinţelor profesionale ale reclamantului. S-a mai reţinut că, în speţă, nu s-a depus întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii actului atacat, urmând ca la rejudecarea cauzei, instanţa de fond să o aibă în vedere.
Rejudecând pricina în fond după casare, Curtea de Apel Ploieşti, secţia comercială şi de contencios, administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 134 din 18 septembrie 2007, a respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantului.
Pentru a se pRONunţa în sensul arătat instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că nici în raport cu probatoriul suplimentar prezentat, reclamantul nu a reuşit să dovedească că pentru anul 2005 calificativul obţinut nu corespunde activităţii desfăşurate.
Instanţa de fond a mai reţinut că evaluarea activităţii reclamantului în anul 2005, controlor financiar la Camera de Conturi Buzău, a avut la bază atât Normele metodologice de evaluare emise sub nr. 15539/2005 cât şi evaluarea constatărilor echipelor de control din care făcea parte şi reclamantul, acte noi depuse la dosarul cauzei, după casare. Până în luna august 2005 inclusiv, rapoartele de control ale reclamantului au primit aviz favorabil din partea fostei conduceri a Camerei de Conturi Buzău, care, de fiecare dată, a dispus descărcarea de gestiune, situaţie confirmată atât prin actele depuse la dosar cât şi prin depoziţia martorului P.M., fost coleg de serviciu cu reclamantul. Martorul însă, şi-a încetat activitatea la Camera de Conturi Buzău în luna septembrie 2005, dată de la care nu mai avea cunoştinţă de calitatea activităţii profesionale desfăşurate de reclamant.
Din cuprinsul notelor cuprinzând aprecierea calităţii actului de control, întocmite la rapoartele de control începând cu luna septembrie 2005, rezultă însă o serie de deficienţe în ceea ce priveşte activitatea profesională a reclamantului, consemnându-se la 04 octombrie 2005 de către directorul adjunct faptul că controlorii financiari nu au precizat legea sau altă reglementare legală încălcată pentru abaterea constatată în raportul de control întocmit la 16 septembrie 2005, pentru Primăria municipiului Râmnicu Sărat, privind cheltuielile de aprovizionare în sumă de 31.524,14 RON, achitate nelegal către diverşi prestatori de servicii, fapt ce contravine normelor de control financiar ulterior şi de valorificare a constatărilor aprobate de plenul Curţii de Conturi prin hotărârea nr. 33/2003, pct. 48.1 lit. b).
Instanţa de fond a mai constatat că în aceeaşi notă, al doilea punct, se reţine că raportul anual privind finanţele publice pe 2004, nu respectă cadrul de raportare cu privire la finanţele publice transmis de S.C.F.U. cu adresa din 31 mai 2004. De asemenea, nota de apreciere din 23 noiembrie 2005, întocmită la raportul de control din 31 octombrie 2005 al echipei de control din cadrul căreia făcea parte şi reclamantul, consemnează 4 deficienţe majore în derularea controlului, incluzând încălcări de acte normative, stabilirea unui prejudiciu nereal, fără corespondent în actele existente la instituţia controlată, stabilirea răspunderii materiale în sarcina altor persoane fizice decât cele culpabile, încălcări de reglementări în vigoare la data efectuării plăţilor, evidenţierea existenţei unor pagube majore în patrimoniul instituţiei controlate, deşi era vorba doar de o reglare de sume interbugetare. Echipa de control constituită pentru verificarea activităţii Regiei Autonome Municipale Buzău, care-1 include şi pe reclamant întocmeşte la 21 decembrie 2005 un raport care primeşte un calificativ foarte bun în nota de apreciere, dar cu două critici: prima, vizând neurmărirea tematicii specifice de control stabilită prin art. 27 din Legea nr. 94/1992, modificată şi completată, iar cea de a doua, privind neexaminarea ultimului act de control încheiat de entitatea verificată, precum şi neconsemnarea despre aceasta de către controlorii financiari.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen legal, reclamantul N.A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie şi invocând dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.
În dezvoltarea motivelor de recurs se susţine că instanţa a solicitat ca probatoriu suplimentar copiile actelor de control întocmite de recurentul-reclamant în anul 2005 din care, în sine, nu rezultă nimic suplimentar faţă de probele administrate anterior, rezultatele acţiunilor de control precum şi modul de apreciere al acestora de către conducerea Camerei de Conturi fiind deja cunoscute de către instanţă.
Se mai susţine că motivaţiile invocate de instanţă în susţinerea sentinţei nr. 134 din 18 septembrie 2007 fac referire la aprecierile actelor de control formulate de directorul adjunct al Camerei de Conturi Buzău (care au făcut parte din probatoriul iniţial asupra căruia instanţa se pRONunţase corect prin sentinţa nr. 19 din 08 februarie 2007) şi nu la probatoriul solicitat suplimentar, aşa cum ar fi fost legal.
În opinia recurentului, instanţa a reţinut în mod superficial că martorul audiat, respectiv P.M., ";fost coleg cu reclamantul";, neglijând faptul ca acesta a fost directorul Camerei Conturi Buzău de la înfiinţarea instituţiei (mai 1993) şi până în luna decembrie 2005, calitate care îi conferă dreptul să emită o părere mult mai autorizată asupra activităţii profesionale a recurentului, decât a directorului adjunct care a întocmit aprecierea şi care a fost numit în această funcţie în luna octombrie 2005; deşi, în declaraţia sa, martorul a avut numai aprecieri pozitive la adresa recurentului, subliniind faptul că se clasează printre cei mai buni controlori financiari, instanţa nu a reţinut niciunul din aceste aspecte.
Se mai arată că instanţa a avut în vedere în expunerea de motive numai actele de control incriminate de pârâtă (care au fost întocmite în perioada septembrie - decembrie 2005, după schimbarea conducerii Camerei de Conturi Buzău) neglijând faptul că actele de control întocmite de recurent în perioada ianuarie - septembrie 2005 au fost toate apreciate cu calificativul F.B.; se consideră că un calificativ anual trebuie sa reflecte activitatea desfăşurată pe întregul an şi nu cea desfăşurata pe o perioada de trei luni.
Printr-un alt motiv de recurs se susţine că instanţa a reţinut în mod eRONat faptul că recurentul-reclamant a încălcat Normele de control cu ocazia întocmirii actelor de control la Primăria Rm.Sarat, Primăria Buzău şi R.A.M. Buzau, întrucât:
- niciunul din cele trei acte de control nominalizate mai sus nu a fost restituit pentru refacere sau completare, aşa cum prevăd Normele de control în cazul când actele de control sunt întocmite în mod defectuos. Acest aspect este confirmat prin conţinutul încheierilor pRONunţate de completele care au analizat şi valorificat aceste acte de control şi care se găsesc anexate la dosarul cauzei;
- din cele trei acte de control, două au fost apreciate cu calificativul ";F.B."; respectiv cele întocmite la Primăria Rm.Sarat şi R.A.M.Buzau;
- ca urmare a acestor trei controale, au fost recuperate efectiv importante sume bani reprezentând prejudicii, astfel: la Primăria Rm.Sarat peste 40.000 RON recuperaţi, în timpul controlului, la Primăria Buzău peste 180.000 RON recuperaţi în lunile decembrie 2005 şi ianuarie 2006, la R.A.M. Buzău peste 40.000 RON recuperaţi în urma controlului, iar prejudiciul de peste 2.200.000 RON (constatat de recurent şi un alt coleg , din echipa de 4 controlori) face şi în prezent obiectul unei cercetări penale aflate pe rolul D.N.A.Ploiesti;
- deşi cele trei controale au fost efectuate în echipă (la Primăria Rm. Sarat -2 controlori, la Primăria Buzău - 3 controlori şi la R.A.M. Buzau - 4 controlori), numai recurentul-reclamant şi controlorul G.F. care a făcut parte din echipa de la Primăria Buzău au fost sancţionaţi disciplinar şi apreciaţi cu calificativul ";satisfăcător";, ceilalţi controlori fiind apreciaţi cu calificativul ";F.B.";; de altfel, instanţa nu a avut în vedere faptul că sancţiunea de ";avertisment scris"; pe care au primit-o recurentul-reclamant şi controlorul financiar G.F. pentru actul întocmit la Primăria Buzău, a fost anulată definitiv şi irevocabil de instanţa de judecată, hotărârile judecătoreşti doveditoare fiind anexate la dosarul cauzei;
- calificativele parţiale şi calificativul general acordate prin fişa de evaluare, cât şi hotărârea din 03 mai 2006 a Comitetului de Conducere a Curţii de Conturi a României nu sunt motivate în vreun fel, deşi motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, îndeplinind o dubla funcţie - o funcţie de transparenţă în profitul beneficiarului actului, care va putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, şi a instanţei pentru a realiza controlul său jurisdicţional verificând elementele de fapt şi de drept care au stat la baza emiterii actului. Pe cale de consecinţă, aşa cum corect a reţinut instanţa Î.C.C.J.- secţia de contencios, administrativ şi fiscal, prin decizia din 11 mai 2007 RON anunţată în Dosarul nr. 7069/42/2006 (prin care s-a anulat fişa de evaluare a activităţii profesionale pe anul 2005 a controlorului financiar G.F.), sancţiunea pentru nemotivarea actului administrativ nu poate fi decât anularea lui.
Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, apreciind că acordarea calificativului „satisfăcător” este corectă şi legală, fiind în exclusivitate o prerogativă a angajatorului, singurul în măsură să aprecieze activitatea profesională a salariatului său, cu respectarea normelor legale aplicabile în domeniu şi a regulamentului intern.
Examinând cauza în raport cu toate criticile aduse soluţiei instanţei de fond, cu probele administrate şi apărările formulate precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Într-adevăr, Înalta Curte constată că, astfel cum intimata-pârâtă a arătat în întâmpinare, acordarea calificativelor este o prerogativă a angajatorului, motiv pentru care instanţa nu are competenţa de a acorda ea însăşi vreun calificativ. Prin urmare capătul de cerere prin care se solicită acordarea acestuia de către instanţă este inadmisibil.
Numai că procedura de acordare a calificativului, este supusă controlului judiciar, puterea discreţionară a angajatorului neputând depăşi limitele legalităţii, acest ultim aspect fiind de altfel recunoscut şi de intimata-pârâtă în întâmpinarea sa.
În cauză, Înalta Curte constată că nici în fişa de evaluare şi nici în hotărârea din 03 mai 2006 nu se motivează în detaliu calificativul acordat în baza criteriilor de evaluare din Normele Metodologice de evaluare a activităţii profesionale a salariaţilor Curţii de Conturi (nr. 15539 din 27 octombrie 2000) . De asemenea, Înalta Curte constată că, în ipoteza în care se hotărăşte a se utiliza şi criterii suplimentare, acestea trebuie, pe de o parte, să fie clar precizate şi folosite în evaluarea activităţii tuturor angajaţilor pentru a înlătura orice posibilitate de discriminare, iar, pe de altă parte, să fie aduse la cunoştinţa angajaţilor la începutul perioadei evaluate.
Se mai constată că motivările concrete privind evaluările s-au formulat doar ulterior, în faţa instanţelor, în întâmpinările depuse la dosarele cauzei, dar iniţial, la emiterea actelor atacate nu s-a procedat la o descriere a constatărilor care au determinat calificativele pentru criteriile din fişă.
Aceasta în condiţiile în care este cunoscut că puterea discreţionară conferită unei autorităţi nu poate fi privită, într-un stat de drept, ca o putere absolută şi fără limite, căci exercitarea dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor prevăzute de Constituţie sau de lege constituie exces de putere conform dispoziţiilor art. 2 lit. m) din Legea nr. 554/2004.
Aşadar, Înalta Curte reţine că orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenţei de a emite acel act administrativ, ci şi din perspectiva posibilităţii persoanei şi a societăţii de a aprecia asupra legalităţii şi temeiniciei măsurii, respectiv asupra respectării graniţelor dintre puterea discreţionară şi arbitrariu. A accepta teza potrivit căreia angajatorul nu trebuie să-şi motiveze deciziile, echivalează cu golirea de conţinut a esenţei democraţiei, a statului de drept bazat pe principiul legalităţii.
De altfel, şi în jurisprudenţa comunitară se reţine că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară şi univocă algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor şi, de asemenea, să permită curţilor comunitare competenţa să efectueze revizuirea actului.
Astfel cum a decis Curtea Europeană de Justiţie, amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor. Mai mult, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrag nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare.
O detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparenţă, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat şi, în acelaşi timp, permite exercitarea de către Curte a controlului jurisdicţional.
Postura participativă a cetăţeanului este astfel obligatoriu legată de principiile generale comunitare printre care şi cel al transparenţei, or, cea mai importantă cale de a conferi viabilitate acestor principii, inclusiv cel al justiţiei, este tocmai instituirea obligativităţii motivării actelor autorităţilor publice.
Şi Constituţia României prevede, în art. 31 alin. (2), obligaţia autorităţilor publice de a asigura informarea corectă a cetăţeanului asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.
Aceasta cu atât mai mult cu cât în speţă, astfel cum s-a arătat, efectele actului administrativ privesc dreptul la muncă, drept ce nu poate fi vătămat printr-un act nemotivat în sensul celor mai sus arătate.
Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond trebuia să reţină aspectul nemotivării actelor atacate, motivarea, reprezentând, astfel cum s-a arătat în cele ce preced o obligaţie generală a autorităţii publice, aplicabilă oricărui act administrativ, îndeplinind un dublu rol: acela de transparenţă în profitul beneficiarului actului care va putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat precum şi acela de a conferi instanţei un instrument eficient în vederea realizării controlului judiciar, având astfel posibilitatea de a verifica elementele de fapt şi de drept care au stat la baza emiterii actului administrativ.
Cum în cauză instanţa de fond nu a avut în vedere aceste aspecte esenţiale, deşi este cunoscut că sancţiunea pentru nemotivarea actului administrativ nu poate fi decât anularea acestuia, Înalta Curte, în urma admiterii recursului, în baza prevederilor art. 312 şi 314 C. proc. civ. coroborate cu cele ale art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, rejudecând pricina va modifica sentinţa atacată în sensul admiterii în parte a acţiunii reclamantului, a anulării actelor atacate şi a obligării pârâtei să întocmească o nouă fişă de evaluare a activităţii reclamantului pentru anul 2005, având în vedere considerentele mai sus arătate. Se va respinge capătul de cerere privind acordarea calificativului anual ca inadmisibil.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de N.A. împotriva sentinţei civile nr. 134 din 18 septembrie 2007 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia comercială, de contentencios administrativ şi fiscal.
Modifică în tot sentinţa atacată iar, în fond, admite în parte cererea formulată de reclamantul N.A. în sensul că anulează fişa de evaluare a reclamantului pe anul 2005 şi obligă pârâta să întocmească o nouă fişă de evaluare.
Respinge capătul de cerere privind acordarea calificativului „foarte bine” pe anul 2005, ca inadmisibil.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 11 aprilie 2008.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1579/2008. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1595/2008. Contencios → |
|---|
