ICCJ. Decizia nr. 4252/2008. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4252/2008
Dosar nr. 25871/2/200.
Şedinţa publică din 21 noiembrie 200.
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa nr. 2877 din 14 noiembrie 2007, rejudecând cauza după casare, urmare pronunţării de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a deciziei nr. 3566 din 7 iunie 2005, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată si precizată de reclamanta SC I.T. SA, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor şi Guvernul României, prin care solicita să se constate nelegalitatea Ordinului nr. 1449/2001 emis de ministrul lucrărilor publice, transporturilor şi locuinţei şi să fie obligaţi pârâţii la plata despăgubirilor pe perioada în care actul administrativ contestat a fost în vigoare.
Pentru a pronunţa această sentinţă, ţinând seama de dispoziţiile deciziei de casare referitoare la necesitatea analizării legalităţii acordării despăgubirilor pe perioada în care ordinul contestat a produs efecte, instanţa de fond a dispus efectuarea unei expertize de specialitate, reţinând următoarele:
Prin Ordinul nr. 1449/2001 emis de ministrul lucrărilor publice, transporturilor şi locuinţei s-a dispus ca zborurile charter de pasageri având punctul de origine/destinaţie Bucureşti, precum şi zborurile care se încadrează în categoria operaţiunilor aeriene de aviaţie generală sau lucru aerian, să fie dirijate pe Aeroportul Internaţional Bucureşti, Băneasa, cu respectarea restricţiilor de operare pe acest aeroport, aflate în vigoare; de asemenea, s-a prevăzut că se exceptează zborurile operatorilor aerieni care au baza de operare pe Aeroportul Internaţional Bucureşti-Otopeni.
Reclamanta avea, la data adoptării ordinului în discuţie, bază de operare pe Aeroportul Internaţional Bucureşti – Otopeni iar, potrivit art. 2, această activitate este exceptată de la restricţiile impuse, aşa încât, apreciază instanţa de fond, pe perioada când ordinul a produs efecte, principala activitate a reclamantei nu a fost afectată.
Ordinul în discuţie a fost emis în scopul prevenirii producerii accidentelor şi incidentelor de aviaţie, care se pot solda cu pierderi de vieţi omeneşti şi pagube materiale, a creşterii nivelului de siguranţă a traficului aerian pe Aeroportul Internaţional Bucureşti-Otopeni, aspect necontestat de către reclamantă şi care rezultă din adresa nr. 38/1891 din 16 iulie 2003 emisă de către M.T.C.T., precum şi din răspunsul formulat de către reclamantă, înscrisuri aflate la dosar fond.
Raportat la aceste înscrisuri instanţa de fond reţine că, în scopul neafectării liberei concurenţe privind accesul la infrastructurile aeroportuare, în afara prevederilor art. 2 din Ordinul nr. 1449/2001, D.G.A.C. a aprobat derogări pentru toţi operatorii aerieni care au solicitat operarea pe Aeroportul Internaţional Bucureşti-Otopeni, cu efectuarea serviciilor de handling de către SC I.T.A. SA, aspect confirmat, de asemenea, de către reclamantă în adresa aflată la dosar fond.
Din raportul de expertiză efectuat în cauză rezultă că, se arată în considerentele sentinţei recurate, în perioada în care ordinul în discuţie şi-a produs efectele, reclamanta a suferit un prejudiciu material rezultat mai ales din diminuarea activităţii specializate de handling însă, din datele prezentate în anexa 2, rezultă că în perioada analizată cheltuielile activităţii de handling reprezintă 58.610.499,60 mii lei, adică 15,3% din totalul cheltuielilor de exploatare, în timp ce restul de 84,7% sunt cheltuieli aferente celorlalte activităţi de exploatare; totodată, veniturile din activitatea de handling reprezintă 7% din veniturile realizate din aviaţia generală, fără a avea posibilitatea să demonstreze care ar fi fost veniturile din activitatea de handling, în condiţiile în care nu s-ar fi redus zborurile charter şi dacă aceste venituri ar fi acoperit cheltuielile fixe şi celelalte cheltuieli iar activitatea ar fi fost profitabilă.
În ceea ce priveşte beneficiul nerealizat, faţă de afirmaţia că, după aplicarea Ordinului contestat, cifra de afaceri a Aeroportului Băneasa a crescut faţă de anul 2000, instanţa de fond reţine că, chiar şi în ipoteza în care s-ar admite că prejudiciul calculat de expert ar fi real şi ar avea legătură de cauzalitate cu emiterea ordinului contestat, investiţia efectuată de către reclamantă, care trebuia amortizată din activităţile specifice domeniului aviaţiei, a fost realizată ca urmare a încheierii cu Aeroportul Internaţional Bucureşti - Otopeni a contractului de asociere în participaţiune nr. 6612.
Or, se arată în considerentele hotărârii atacate, este de natura contractului de asociere în participaţiune că părţile vor suporta în cotele convenite pentru asociere, pe lângă profit, şi pierderile înregistrate; ca urmare, în eventualitatea producerii unui prejudiciu, reclamanta putea să se îndrepte împotriva Aeroportului Internaţional Bucureşti-Otopeni, persoana juridică cu care a fost încheiat contractul şi care nu şi-a respectat obligaţiile contractuale.
Aşadar, reţine prima instanţă, izvorul eventualului prejudiciu suferit de către reclamantă nu se află în activitatea normativă a Guvernului României, care a emis ordinul contestat, ci în contractul de asociere în participaţiune, cu privire la care reclamanta, în condiţiile în care considera necesar, putea solicita rezilierea, precum şi daune pentru neexecutarea obligaţiilor asumate.
Împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond a declarat recurs reclamanta, considerând-o netemeinică şi nelegală.
Recurenta a invocat în drept dispoziţiile art. 304 pct. 7, 8 şi 9, precum şi art. 3041 C. proc. civ.
Principala critică formulată vizează interpretarea greşită atât a legii cât şi a probelor administrate, ceea ce a condus instanţa de fond, în optica recurentei, la pronunţarea unei soluţii greşite. Recurenta afirmă că Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor şi locuinţei nr. 1449/2001 a fost nelegal, fiind emis în absenţa unor note de fundamentare şi rapoarte justificative şi nefiind publicat în Monitorul Oficial. De asemenea, a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 9 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 21/1996, restricţionând libertatea comerţului sub falsul pretext al siguranţei traficului şi interesului general.
Referitor la pagubele pe care societatea recurentă susţine că le-a înregistrat în perioada în care actul administrativ a fost în vigoare, se arată că acestea au fost riguros indicate în expertiza contabilă efectuată în cauză, prin compararea veniturilor recurentei care au scăzut, cu cele ale Aeroportului Băneasa care au crescut exponenţial. Recurenta afirmă că prima instanţă a ignorat practic principalul scop pentru care a învestit suma de 15 milioane dolari în construirea unui terminal, în condiţiile în care la expirarea contractului de asociere în participaţiune, după 17 ani, acesta rămânea oricum în patrimoniul C.N.A.I. Bucureşti Otopeni.
Prin întâmpinarea formulată, intimatul Ministerul Transporturilor a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Intimatul a susţinut că potrivit dezlegărilor în drept date prin Decizia nr. 3566/2005 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţa de fond nu se mai putea pronunţa cu privire la anularea Ordinului în discuţie, abrogat pe parcursul procesului, ci, cu ocazia rejudecării trebuia verificată numai legalitatea acordării despăgubirilor solicitate, în raport de dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 29/1990. Or, consideră intimatul Ministerul Transporturilor, instanţa de contencios administrativ se poate pronunţa asupra daunelor materiale şi morale cerute numai în cazul admiterii acţiunii şi anulării actului administrativ nelegal, ceea ce în speţă nu e cazul.
O apărare distinctă se referă la faptul că nu este îndeplinită niciuna dintre cele patru condiţii în baza cărora se poate angaja răspunderea materială în contenciosul administrativ, respectiv: existenţa unui act administrativ nelegal, un prejudiciu cert, o legătură de cauzalitate între cele două, precum şi culpa autorităţii emitente.
În recurs nu s-au administrat înscrisuri noi, potrivit dispoziţiilor art. 305 C. proc. civ.
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatului Ministerul Transporturilor, precum şi sub toate aspectele, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente:
Iniţial, la data de 3 noiembrie 2003, recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect anularea Ordinului nr. 1449 din 10 octombrie 2001 emis de ministrul lucrărilor publice, transporturilor şi locuinţei şi repararea prejudiciului cauzat societăţii comerciale ca efect al aplicării acestuia.
Prin ordinul arătat s-a dispus (la art. 1) ca „începând cu data de 10 octombrie 2001 zborurile charter de pasageri având punctul de origine/destinaţie Bucureşti, precum şi zborurile care se încadrează în categoria operaţiunilor aeriene de aviaţie generală sau lucru aerian, vor fi dirijate pe Aeroportul Internaţional Bucureşti-Băneasa, cu respectarea restricţiilor de operare pe acest aeroport, aflate în vigoare".
Prevederile citate nu se aplicau potrivit art. 2 „operatorilor aerieni care au baza de operare pe Aeroportul Internaţional Bucureşti – Otopeni".
Pe parcursul primului ciclu procesual, la data de 13 aprilie 2004 s-a emis Ordinul nr. 695 al ministrului transporturilor, construcţiilor şi turismului prin care s-a abrogat Ordinul nr. 1449/2001, cu consecinţa eliminării tuturor restricţiilor de operare introduse de acesta din urmă.
Ca urmare, recurenta-reclamantă şi-a restrâns petitul acţiunii introductive, solicitând constatarea caracterului nelegal al actului administrativ atacat şi acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile produse în intervalul de timp cuprins între data emiterii: 10 octombrie 2001 şi data abrogării: 13 aprilie 2004.
După cum s-a arătat în partea introductivă a prezentelor considerente, prima sentinţă pronunţată în cauză, sentinţa civilă nr. 1464 din 14 iunie 2004 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, de respingere a acţiunii ca inadmisibilă, a fost casată de instanţa de control judiciar, cauza fiind trimisă spre rejudecare la aceeaşi instanţă, pentru ca aceasta să hotărască asupra legalităţii despăgubirilor pretinse pentru perioada de activitate (aplicare) a actului administrativ atacat, în raport de dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, aplicabilă în cauză.
Această dezlegare a problemei de drept deduse judecăţii, obligatorie pentru judecătorii fondului, conform art. 315 alin. (1) C. proc. civ., nu poate fi interpretată în sensul apărărilor formulate de intimatul-pârât prin întâmpinare, şi anume al examinării existenţei, respectiv întinderii prejudiciului, independent de caracterul legal sau nelegal al actului administrativ.
Indicând în considerente dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 29/1990 şi îndrumând instanţa de trimitere să examineze legalitatea despăgubirilor solicitate, instanţa de recurs a arătat de fapt că, chiar dacă nu se mai poate pronunţa anularea actului administrativ, trebuie verificată legalitatea acestuia pentru că despăgubirile nu pot fi acordate decât ca urmare a demonstrării caracterului nelegal al actului administrativ.
Instanţa de fond a procedat în consecinţă, examinând cu prioritate, contrar celor susţinute de intimat, legalitatea ordinului atacat.
Această soluţie este în acord atât cu Decizia de casare şi cu jurisprudenţa recentă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, cât şi cu jurisprudenţa comunitară (de exemplu cauza Gencor Ltd contra Comisiei C.E., T-102/96), recunoscându-se constant dreptul unei persoane care se pretinde vătămată de un act administrativ între timp abrogat, de a cere examinarea legalităţii acestuia şi, corelativ, înlăturarea efectelor păgubitoare care nu au dispărut prin faptul abrogării.
Prin recursul de faţă recurenta reiterează, în esenţă, trei dintre motivele de nelegalitate a Ordinului nr. 1449/2001;
- lipsa oricărui fundament tehnic, ceea ce ar demonstra emiterea actului cu exces de putere;
- încălcarea prevederilor art. 9 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 21/1996 a concurenţei;
- nepublicarea ordinului în Monitorul Oficial al României, Partea I, contrar dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Din analiza documentaţiei pe care intimatul-pârât Ministerul Transporturilor a avut-o în vedere la data adoptării actului administrativ, Înalta Curte constată, ca şi instanţa de fond, că acesta a fost emis în limitele dreptului de apreciere de care beneficiază autoritatea publică şi cu respectarea competenţei acesteia, conferite prin art. 12 lit. j) şi o) din OG nr. 19/1997 privind transporturile, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 197/1998, republicată, modificată prin OG nr. 94/2000, art. 4 lit. o) din OG nr. 29/1997 privind Codul aerian, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 130/2000, art. 3 pct. 13 şi art. 4 alin. (3) din HG nr. 3/2001 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei.
În chiar preambulul ordinului examinat se indică atât scopul, cât şi motivarea reglementării, respectiv „asigurarea desfăşurării operaţiunilor de transport aerian în condiţii de siguranţă, securitate şi confort" şi „prevenirea producerii accidentelor şi incidentelor de aviaţie care se pot solda cu pierderi de vieţi omeneşti şi pagube materiale". Necesitatea adoptării ordinului a fost impusă de creşterea traficului de aviaţie generală şi de business pe Aeroportul Internaţional Bucureşti – Otopeni şi de incidentele în care au fost implicaţi piloţii de pe aeronavele mici, mai ales incidentul de trafic aerian produs în data de 9 octombrie 2001, necontestat de recurentă, care a fost generat, printre altele, de înţelegerea parţială şi eronată de către pilotul uneia dintre aeronave a conţinutului autorizaţiei de decolare, cât şi schimbării premature de către acesta a frecvenţei de comunicare cu organele de control al traficului aerian.
Referitor la încălcarea dispoziţiilor art. 9 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 21/1996 a concurenţei, text care reglementează practicile anticoncurenţiale săvârşite de organe ale administraţiei publice, teză susţinută de recurentă pe tot parcursul procesului, Înalta Curte observă că deşi aceasta a sesizat autorităţile cu competenţe în domeniu, Oficiul Concurenţei şi apoi Consiliul Concurenţei, acestuia din urmă comunicându-i (la data de 25 august 2003), şi întreaga documentaţie solicitată pentru declanşarea investigaţiei demersul său nu a avut o finalitate concretă. Chiar dacă în perioada de referinţă iniţierea investigaţiei pentru încălcarea art. 9 nu era prevăzută în mod expres şi, anterior intrării în vigoare a OUG nr. 121 din 10 decembrie 2003, rolul Consiliului Concurenţei se limita, potrivit art. 27 lit. l) din lege la a „face recomandări Guvernului şi organelor administraţiei publice locale pentru adoptarea de măsuri care să faciliteze dezvoltarea pieţei şi cea a concurenţei", în cauza de faţă nu există nici măcar un indiciu că ar fi fost identificate elemente care să contureze distorsiunea invocată.
Adresa Consiliului Concurenţei nr. 278 din data de 14 august 2003 trimisă Secretariatului General al Guvernului României, invocată de recurentă, are un caracter pur expozitiv. În cuprinsul acestui înscris (fila 35, primul dosar de fond) se prezintă rezumativ conţinutul plângerii formulate de recurenta-reclamantă, inclusiv aprecierile acesteia cu privire la cifra de afaceri, evoluţia numărului de clienţi, etc. şi se conchide în sensul că se impune adoptarea de măsuri pentru „clarificarea acestei situaţii".
În realitate, după cum rezultă chiar din cererea de chemare în judecată, principala activitate a SC I.T.A. SA o reprezintă transporturile aeriene ocazionale (Cod CAEN 6620). Cum societatea comercială are baza de operare pe Aeroportul Internaţional Bucureşti – Otopeni, iar Ordinul MLPTL nr. 1449/2001 nu se aplică în cazul zborurilor operatorilor aerieni care îşi au baza de operare pe acest aeroport (art. 2 din ordin), rezultă că principala activitate a recurentei nu a fost în niciun fel afectată de prevederile acestuia. Pentru a nu perturba activităţile de handling desfăşurate în terminalul de aviaţie generală al recurentei-reclamante, începând cu ianuarie 2002, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor a aprobat acordarea de derogări de la prevederile ordinului în discuţie în urma cărora aeronave străine, de capacitate mică, pentru care s-a solicitat aterizarea pe Aeroportul Internaţional Bucureşti – Otopeni şi care efectuau zboruri de afaceri, au putut fi procesate la terminalul de aviaţie generală I.T.A..
Recurenta-reclamantă nu a combătut afirmaţia intimatului-pârât Ministerul Transporturilor că toate cele 55 de cereri de acest gen, formulate în anul 2002 de operatori aerieni particulari străini, au fost aprobate.
Mai mult, după cum rezultă chiar din adresa nr. 16933 din 4 noiembrie 2003 pe care Aeroportul Internaţional Bucureşti-Otopeni a trimis-o recurentei-reclamante, conform formularului „Handling Service Request", orice operator aerian care solicită servicii aeroportuare pe acest aeroport îşi desemnează şi operatorul de handling. Atunci când s-a indicat operatorul de handling I.T.A. aeroportul a întreprins măsuri în vederea direcţionării aeronavelor către terminalul reclamantei. De asemenea, pentru zborurile care s-au efectuat ziua, chiar în lipsa indicării operatorului, aeroportul a dispus direcţionarea aeronavelor către platforma I.T.A.
Concluzionând, Înalta Curte apreciază că nu există temeiuri pentru a considera că ordinul examinat ar fi generat practici anticoncurenţiale. Din înscrisurile cu valoare probatorie prezentate de părţi rezultă că impactul actului administrativ normativ asupra mediului concurenţial a fost nesemnificativ.
În fine, recurenta-reclamantă a mai invocat, ca motiv de nelegalitate a ordinului, nepublicarea acestuia în Monitorul Oficial al României, Partea I, contrar dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Potrivit textului de lege menţionat: „În vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, ordonanţele şi hotărârile Guvernului, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I".
Prin urmare, neîndeplinirea formalităţii publicării nu are drept consecinţă nelegalitatea actului normativ, ci ridică probleme referitoare la intrarea acestuia în vigoare.
În speţă, însă, o astfel de problemă nu se pune, întrucât potrivit art. 2 din OG nr. 29/1997 privind Codul aerian, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 130/2000, activitatea aeronautică civilă pe teritoriul şi în spaţiul aerian naţional este reglementată prin acte normative interne şi se desfăşoară „în conformitate cu prevederile Convenţiei privind aviaţia civilă internaţională, semnată la Chicago", la care România a aderat prin Decretul nr. 194 din 24 aprilie 1965. Potrivit prevederilor acestei Convenţii, în special art. 13-15, precum şi Anexei nr. 15 la Convenţie, fiecare stat trebuie să asigure servicii de informare aeronautică şi este responsabil de informaţiile aeronautice publicate, precum şi de publicarea acestora în mod adecvat, la timp şi calitatea cerută. În concret, pentru a satisface necesităţile de informare aeronautică la standardele cerute de O.A.C.I., anexa indicată stabileşte că această informare trebuie să fie făcută prin Publicaţiile de Informare Aeronautică (A.I.P.) şi prin Notice to Airmen (pentru care este utilizat quasi-acronimul NOTAM). Reglementarea menţionată este justificată de faptul că operatorii aerieni străini nu au posibilitatea cunoaşterii tuturor normelor aplicabile în ţările pe care le tranzitează iar în cauza de faţă este cert că Monitorul Oficial al României, Partea I nu este accesibil acestora şi nu constituie o sursă de informare.
Intimatul-pârât a făcut dovada publicării ordinului în „A.I.P. România" la data de 29 noiembrie 2001, atât în limba română, cât şi în limba engleză (fila 62, primul dosar de fond nr. 3562/2003).
Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte consideră că nu există temeiuri pentru a reţine că OMLPTL nr. 1449/2001 a fost nelegal.
Ca urmare, cum potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 29/1990 daunele materiale pot fi acordate numai dacă actul administrativ atacat se dovedeşte a fi nelegal, rezultă că cererea recurentei-reclamante de obligare a intimaţilor-pârâţi la repararea prejudiciului în cuantum de 2.399.673 lei este lipsită de suport.
Cu toate acestea, Înalta Curte observă că prima instanţă a analizat pertinent şi condiţiile răspunderii materiale, faţă de evenimentul abrogării intervenit pe parcursul procedurii judiciare, concluzionând întemeiat că în ipoteza în care prejudiciul calculat de expert este real, izvorul acestuia nu poate fi actul administrativ atacat, ci contractul de asociere în participaţiune nr. 6612 din 25 mai 1999 încheiat cu C.N.A.I. Bucureşti – Otopeni" SA.
Pentru aceste considerente, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge recursul de faţă ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de reclamanta SC I.T. SA împotriva sentinţei nr. 2877 din 14 noiembrie 2007 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 noiembrie 2008.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4251/2008. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 4257/2008. Contencios → |
|---|
