ICCJ. Decizia nr. 691/2008. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 691/2008
Dosar nr. 270/45/2007
Şedinţa publică de la 21 februarie 2008
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea în contencios administrativ înregistrată la Curtea de Apel Iaşi sub nr. 270/45/2007, reclamantul Consiliul Judeţean Iaşi a solicitat în contradictoriu cu pârâta D.G.F.P. Iaşi şi chemata în garanţie Trezoreria Municipiului Iaşi, anularea deciziei nr. 2 din 17 aprilie 2007 şi a procesului-verbal de inspecţie din 02 martie 2007 emise de pârâtă, prin care s-au constatat la reclamantă presupuse deficienţe şi nereguli şi prin care a fost respinsă contestaţia reclamantei.
Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 95/CA din 12 iulie 2007 a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamantul Consiliul Judeţean Iaşi în contradictoriu cu pârâta D.G.F.P. Iaşi. A respins cererea privind chemarea în garanţiei a Trezoreriei Municipiului Iaşi.
În motivarea soluţiei s-a reţinut că, prin procesul-verbal de inspecţie contestat nu s-a luat nicio măsură concretă pentru protejarea zidurilor publice şi a patrimoniului public şi pentru repararea prejudiciului produs ca atare nu s-a adus atingere unui drept sau interes legitim al reclamantului. Întrucât reclamantul nu a căzut în pretenţii, instanţa de fond a respins şi cererea de chemare în garanţie a Trezoreriei Municipiului Iaşi.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs în termen legal reclamantul Consiliul Judeţean Iaşi, prin care s-a solicitat admiterea acestei căi de atac, desfiinţarea sentinţei recurate pentru motive de nelegalitate şi netemeinicie şi, pe fondul cauzei, admiterea acţiunii formulata de Consiliul Judeţean Iaşi pentru anularea deciziei nr. 2 din 17 aprilie 2007 şi a procesului-verbal de inspecţie din 02 martie 2007, întocmite de D.G.F.P. Iaşi şi, în cazul în care recurentul Consiliul Judeţean Iaşi ar cădea in pretenţii, admiterea cererii de chemare în garanţie a Trezoreriei Municipiului Iaşi.
A învederat recurenta-reclamantă, prin motivele de recurs, că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre ale cărei considerente, din punct de vedere legal, sunt contradictorii faţă de natura pricinii deduse judecăţii, instanţa procedând, totodată, şi la aplicarea greşită a reglementarilor legale aplicabile organizării şi desfăşurării inspecţiilor pentru auditul intern la entităţile publice, cu privire la utilizarea fondurilor publice.
În speţă, s-a arătat, Curtea de Apel Iaşi nu a avut în vedere, la pronunţarea sentinţei recurate, incidenţa şi modul de aplicare a dispoziţiilor O.U.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, republicată, la situaţia de fapt care a făcut obiectul inspecţiei ordonate de D.G.F.P. Iaşi, respectiv verificarea, sub aspectul legalităţii şi ai regularităţii, a contractului de asociere în participaţiune intervenit între Consiliul Judeţean laşi, Consiliul Local al Municipiului Iaşi şi SC F.C.P. SA Iaşi.
Parcurgerea considerentelor sentinţei recurate denotă un vădit caracter de ambiguitate al acesteia, Curtea de apel limitându-se la citarea unor reglementari legale cu aplicabilitate generală pentru activitatea de audit intern, control financiar preventiv şi inspecţie la entităţile publice cu privire la utilizarea fondurilor publice şi administrarea fondului public, fără a proceda la particularizarea acestor dispoziţii legale cu caracter general la cauza dedusă judecăţii.
Instanţa de fond avea obligaţia să verifice dacă, în speţă, cu privire la constatările şi concluziile consemnate de inspectorul delegat al D.G.F.P. Iaşi, se pot reţine ca temeinice abaterile de la legalitate sau regularitate consemnate în procesul-verbal de inspecţie din 02 martie 2007, iar în acest sens, trebuie avut în vedere că obiectul acţiunii în contencios administrativ, promovată de Consiliul Judeţean Iaşi, l-a constituit anularea procesului-verbal de inspecţie, precum şi a deciziei nr. 2/2007 a directorului executiv al D.G.F.P. Iaşi, anulare solicitată tocmai în considerarea caracterului nefondat al constatărilor şi concluziilor procesului-verbal de inspecţie anterior menţionat.
Caracterul nelegal al sentinţei recurate, s-a susţinut, se poate reţine şi prin raportare la faptul că prima instanţăa făcut aplicarea greşită a legii la pronunţarea şi motivarea sentinţei recurate, în sensul că aceasta a omis să se pronunţe asupra fondului cauzei, printr-o analiză judicioasă a contestaţiei formulate de recurentul reclamant Consiliul Judeţean Iaşi împotriva procesului-verbal de inspecţie.
Sub aspectul netemeiniciei hotărârii atacate, recurenta a arătat că instanţa de fond a înţeles să-şi motiveze soluţia doar prin raportare la susţinerea că prin procesul-verbal de inspecţie nu s-a luat nicio măsura concretă (...), fiind vorba doar de nişte aprecieri privind abateri de la legalitate, nematerializate în măsuri de sancţionare a reclamantului”, motiv pentru care „nu se poate reţine că s-a adus o atingere unui drept ori unui interes legitim al acestuia”.
În realitate, prin procesul-verbal de inspecţie au fost reţinute o serie de constatări şi concluzii care converg spre susţinerea nelegalităţii şi a neregularităţii contractului de asociere în participaţiune încheiat între Consiliul Judeţean Iaşi, Consiliul Local al Municipiului Iaşi şi SC F.C.P. SA Iaşi, precum şi a plăţilor făcute în baza acestui contract, aspecte care ar putea fi încadrate în categoria „abaterilor de la legalitate”, în sensul prevederilor O.U.G. nr. 119/1999, republicată.
Deşi au fost constatate, de către organul de inspecţie, o serie de abateri de la legalitate, în legătură cu încheierea şi executarea contractului de asociere în participaţiune, respectiv cu privire la regularitatea plăţilor efectuate în temeiul acestui contract, nu a fost înscrisă, în cuprinsul procesului-verbal de inspecţie nicio „măsură concretă” de sancţionare a recurentului, singura apreciere a organului de inspecţie fiind aceea că pentru stabilirea măsurilor ce se impun în legătură cu cele constatate prin procesul-verbal de inspecţie s-a declinat competenţa în favoarea Instituţiei Prefectului.
Faptul că prin procesul-verbal de inspecţie sunt constatate abateri de la legalitate, pentru care se impune stabilirea de măsuri sancţionatorii de către Instituţia Prefectului Judeţului Iaşi, în mod cert aduce atingere drepturilor şi intereselor legitime ale Consiliului Judeţean Iaşi, care a înţeles, prin contestaţia formulată şi, ulterior, prin promovarea acţiunii în justiţie, să solicite anularea procesului-verbal de inspecţie al D.G.F.P. Iaşi, pentru motivele de fapt şi de drept invocate atât în cursul procedurii prealabile administrative (prin contestaţie), cât şi prin acţiunea introductivă de instanţă.
Prin soluţia adoptată de instanţa de fond se deschide calea valorificării nelegale a unei asemenea sentinţe, implicit, a procesului-verbal de inspecţie care va îmbrăca astfel forma unui titlu executoriu [art. 22 alin. (8) din O.U.G. nr. 119/1999, republicată], prin acte ulterioare exercitate atât de organul fiscal, cât şi de alte autorităţi sau instituţii publice, pentru care legislaţia incidentă în cauză nu statuează astfel de prerogative.
În speţă, declinarea de competenţă operată de organul de inspecţie în favoarea Instituţiei Prefectului Judeţului Iaşi este vădit nelegală, prin raportare la prevederile art. 22 alin. (8) din O.U.G. nr. 119/1999, republicată, potrivit cărora procesul-verbal de inspecţie „va fi transmis spre executare organului fiscal în a cărui rază teritorială îşi are domiciliul contestatorul” şi nu unei alte autorităţi sau instituţii publice.
Pe de altă parte, faptul că organul fiscal nu a stabilit nicio măsură concretă de sancţionare pentru Consiliul Judeţean Iaşi, prin raportare la pretinsele abateri de la legalitate şi de la regularitate a contractului de asociere în participaţiune, respectiv a plăţilor făcute în temeiul acestui contract, face dovada certă că toate constatările şi concluziile organului de inspecţie, catalogate drept „abateri de la legalitate” nu sunt decât simple speculaţii, motiv pentru care sentinţa nr. 95/CA/2007 a Curţii de Apel laşi nu numai că nu rezolvă fondul cauzei, ci creează ambiguitate şi confuzie cu privire la legalitatea contractului de asociere în participaţiune, respectiv la regularitatea plăţilor efectuate de Consiliul Judeţean Iaşi în temeiul acestui contract.
Recursul este fondat.
Reclamantul Consiliul Judeţean Iaşi a solicitat, prin acţiunea în contencios administrativ, desfiinţarea procesului-verbal de inspecţie din 02 martie 2007 întocmit de Compartimentul Inspecţie pentru auditul public intern al D.G.F.P. Iaşi, precum şi a deciziei nr. 2 din 17 aprilie 2007 a directorului executiv al D.G.F.P. Iaşi, prin care s-a respins contestaţia formulată de reclamant împotriva procesului-verbal de inspecţie menţionat.
A învederat recurentul-reclamant, prin motivele acţiunii, că actele de control nu îndeplinesc condiţiile de fond şi de formă prevăzute de normele legale incidente în cauză, arătându-se că ordinul de serviciu din 07 decembrie 2006 emis de D.G.F.P. Iaşi este nelegal, prin raportare la prevederile art. 22 alin. (5) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, în considerarea omisiunii înscrierii obiectivelor controlului financiar avut în vedere de intimată.
Cât priveşte condiţiile de fond imperative pentru asigurarea legalităţii actelor de control efectuate de organele de specialitate ale D.G.F.P. Iaşi, s-a precizat de către reclamantă că prin procesul-verbal de inspecţie atacat nu s-a reţinut, aşa cum prevede în mod expres şi imperativ textul art. 2 lit. i) din O.G. nr. 119/1999, nicio măsură pentru protejarea fondurilor publice, deşi inspecţia releva aşa-zise abateri de la legalitatea contractului de asociere în participaţiune, respectiv a plăţilor efectuate de către Consiliul Judeţean Iaşi în baza acestui contract. De asemenea, s-a arătat că faţă de dispoziţiile art. 22 alin. (8) din actul normativ menţionat în mod vădit eronat organul de control a înţeles să-şi decline competenţa în favoarea Instituţiei Prefectului Iaşi, fără a se preciza în mod expres care sunt măsurile luate în urma controlului exercitat şi încălcând textul normativ prin instituirea nelegală a unor competenţe în materie de executare în sarcina Instituţiei Prefectului Judeţului Iaşi.
Pe de altă parte, sub aspectul legalităţii plăţilor efectuate de Consiliul Judeţean Iaşi în baza contractului de asociere în participaţiune, s-a subliniat de către reclamantă, prin motivele acţiunii, că plata efectuată pe data de 15 septembrie 2006 de către Consiliul Judeţean Iaşi către SC F.C.P. SA Iaşi s-a realizat în baza documentelor justificative, respectiv a hotărârii nr. 205 din 07 septembrie 2006 a Consiliului Judeţean Iaşi neatacată în contencios administrativ, şi că asocierea în participaţiune se încadrează în categoria acţiunilor neprevăzute care a fost perfectată în cursul anului, iar în această situaţie legea prevede alocarea de sume din fondul de rezervă.
Instanţa de fond nu a examinat motivele de fapt şi de drept referitoare la nelegalitatea actelor administrative atacate, vizând atât forma, cât şi fondul, invocate prin acţiunea în contencios administrativ, ci s-a limitat numai a reţine că prin procesul-verbal de inspecţie nu s-a luat nici o măsură concretă pentru protejarea fondurilor publice şi a patrimoniului public şi pentru repararea prejudiciului produs şi că fiind vorba doar de nişte aprecieri privind abateri de la legalitate nematerializate în măsuri de sancţionare a reclamantului nu se poate susţine că s-a adus atingere unui drept ori a unui interes legitim al acestuia.
Potrivit prevederilor art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, republicată, Ministerul Finanţelor Publice efectuează inspecţii ori de câte ori există indicii ale unor abateri de la legalitate sau regularitate în efectuarea de operaţiuni, în sensul ordonanţei.
În situaţia în care în urma inspecţiei efectuate se constată abateri de la legalitate care au produs pagube pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public se va întocmi, potrivit art. 22 alin. (8) din O.G. nr. 119/1999, proces-verbal de inspecţie, împotriva căruia se poate face contestaţie, ce trebuie soluţionată prin decizie motivată, în termen de 30 de zile lucrătoare de la dat înregistrării. Împotriva deciziei se poate formula, conform aceluiaşi alineat, acţiune în contencios administrativ la Curtea de apel în a cărei rază teritorială îşi are domiciliul reclamantul, în termen de 15 zile lucrătoare de la comunicarea acesteia.
Acţiunea în contencios administrativ poate fi formulată de către persoana vătămată, în condiţiile dispoziţiilor normative precizate, nu numai în cazul stabilirii, prin procesul-verbal de inspecţie, a unor măsuri concrete prin care să se dispună repararea prejudiciului constatat şi produs fondurilor publice şi a patrimoniului public, cum greşit a reţinut prima instanţă, ci în toate situaţiile în care prin actul de inspecţie s-a constatat existenţa unor abateri de la legalitate, în cazul operaţiunilor vizate de O.G. nr. 199/1999, care au produs pagube pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public.
Or, prin concluziile procesului-verbal de inspecţie din 02 martie 2007 întocmit de Compartimentul Inspecţie pentru auditul public intern al D.G.F.P. Iaşi s-a reţinut că contractul intitulat „de asociere în participaţiune” anexă la hotărârea Consiliului Judeţean Iaşi nr. 205 din 07 septembrie 2006 încheiat de Consiliul Judeţean Iaşi şi Consiliul Local al Municipiului Iaşi cu SC F.C.P. SA Iaşi, ca şi plăţile făcute în baza acestui contract, nu întrunesc condiţiile de legalitate şi regularitate, fiind expresia unor finanţări nerambursabile deghizate, acordate din fonduri publice unei societăţi comerciale cu capital privat.
În aceste condiţii, cum prin actul de inspecţie s-au identificat mai multe abateri de la legalitatea şi regularitatea unor operaţiuni efectuate de Consiliul Judeţean Iaşi, care au produs pagube pe seama fondurilor publice, atât prin contestaţia formulată împotriva procesului-verbal de inspecţie din 02 martie 2007 soluţionată în sensul respingerii prin decizia nr. 2 din 17 aprilie 2007 a directorului D.G.F.P. Iaşi, cât şi prin acţiunea în contencios administrativ reclamantul Consiliul Judeţean Iaşi a formulat critici de formă şi de fond, de fapt şi de drept, ce au vizat ansamblul actului de inspecţie.
Instanţa de fond nu a examinat motivele de fapt şi de drept referitoare la legalitatea şi temeinicia actelor administrative contestate, invocate de reclamantă, şi nu a cercetat, practic, fondul procesului, în condiţiile în care, cum s-a mai arătat, s-a limitat numai a reţine că prin procesul-verbal de inspecţie nu s-a luat nicio măsură concretă pentru protejarea fondurilor publice şi a patrimoniului public şi pentru repararea prejudiciului produs şi că este vorba doar de nişte aprecieri privind abateri de la legalitate nematerializate în măsuri de sancţionare a reclamantului.
Faţă de această împrejurare, urmează a se dispune, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) fraza 2 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, admiterea recursului declarat de Consiliul Judeţean Iaşi, casarea sentinţei nr. 95/CA din 12 iulie 2007 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, în vederea respectării principiului dublului grad de jurisdicţie.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Consiliul Judeţean Iaşi împotriva sentinţei nr. 95/CA din 12 iulie 2007 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare, la aceeaşi instanţă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 februarie 2008.
| ← ICCJ. Decizia nr. 689/2008. Contencios. Refuz soluţionare... | ICCJ. Decizia nr. 693/2008. Contencios. Anulare act... → |
|---|
