ICCJ. Decizia nr. 1089/2009. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE SI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1089/2009
Dosar nr. 1516/54/200.
Şedinţa publică din 27 februarie 2009
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond.
Prin Încheierea din 28 iunie 2007 Curtea de Apel Craiova, secţia civilă a sesizat secţia de contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a HG nr. 965/2002 (poziţiile nr. 4794 şi nr. 4783 din anexa 2 la hotărâre), excepţie invocată de reclamanţii I.M., P.G.M. şi P.E.Ş. în contradictoriu cu Guvernul României.
Reclamanţii au arătat că sunt moştenitori ai autorilor M.G. şi A., că au formulat notificări în baza Legii nr. 10/2001 prin care au solicitat restituirea în natură a terenului dobândit de cei doi autori în anul 1906 în punctul Hanul Doctorului, suprafaţa iniţială fiind de 100 ha.
În baza Legii nr. 18/1991, Legii nr. 1/2000 şi Legii nr. 10/2001 reclamanţii au formulat cereri de restituire a terenului rămas liber, dar în timpul soluţionării litigiilor, Consiliul Local Craiova a întocmit un inventar al bunurilor în baza căruia a fost emisă HG nr. 965/2002 prin care la poziţiile nr. 4783 şi 4794 au fost trecute bunurile ce au aparţinut autorilor, respectiv suprafaţa de 140.000 mp şi 30.000 mp.
Reclamanţii au precizat că HG nr. 965/2002 este nelegală pentru că n-au fost respectate dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 care prevăd exact modalităţile în care se dobândeşte dreptul de proprietate publică, iar în condiţiile în care autorul lor a fost deposedat abuziv nu se poate spune că terenul a fost domeniul public al statului sau al altor unităţi administrativ-teritoriale.
Au mai susţinut reclamanţii că nu s-a făcut în nici un mod dovada cum a intrat bunul în proprietatea Municipiului Craiova, la ce dată şi în baza cărui titlu, astfel că toate condiţiile cerute de lege pentru ca un bun să poată fi trecut în domeniul public lipsesc cu desăvârşire, iar HG nr. 965/2002 s-a dat cu nerespectarea metodologiei legale în adoptarea unor astfel de acte.
La dosar a fost depusă o precizare la acţiune având ca obiect excepţia de nelegalitate de către reclamanţii M.E. şi M.N. şi cereri de intervenţie în interes propriu de către R.D.A., ş.a.
Intervenienţii au arătat că sunt proprietarii unor construcţii reprezentând căsuţe de vacanţă tip Dora, ce sunt amplasate pe un teren aflat în litigiu, iar prin Încheierea din 20 martie 2008, au fost respinse cererile de intervenţie în interes propriu ca nefondate.
A fost formulată cerere de intervenţie în interesul Guvernului României de către Ministerul de Interne şi cerere de intervenţie în interesul Consiliului Local Craiova de către N.D., ş.a.
2. Soluţia instanţei de fond.
Prin sentinţa nr. 152 din 12 iunie 2008 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă în parte cererea reclamanţilor, a fost constatată nelegalitatea poziţiei nr. 4794/Anexa 2 a HG nr. 965/2002 pentru suprafaţa de 140.000 mp şi respinsă excepţia de nelegalitate cu privire la poziţia nr. 4783 din Anexa 2 a HG nr. 965/2002 pentru suprafaţa de 30.000 mp, au fost respinse cererile de intervenţie accesorie formulate.
În motivarea sentinţei s-a reţinut că prin HG nr. 965/2002 a fost atestată apartenenţa la domeniul public al judeţului Dolj, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din acest judeţ, a bunurilor cuprinse în anexele ce fac parte din hotărâre, iar în anexa nr. 2 a HG nr. 965/2002, la poziţia nr. 4794 figurează Parcul „Hanul Doctorului" în suprafaţă de 140.000 mp cu menţiunea că este în administrarea Consiliului Local al Municipiului Craiova conform HCL nr. 147/1999, iar la poziţia nr. 4783 figurează „Hanul Doctorului –lac de acumulare" în suprafaţă de 30.000 mp tot în administrarea Consiliului Local, iar terenurile solicitate de reclamanţi în baza Legii nr. 10/2001 au fost atestate ca fiind domeniul public al municipiului Craiova prin această hotărâre.
Instanţa de fond a analizat dacă hotărârea atacată este conformă cu prevederile legii care reglementează proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia şi, plecând de la dispoziţiile art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, a constatat că terenul în suprafaţă de 140.000 mp cuprins în anexa 2 poziţia 4794 nu face parte din bunurile enunţate ca aparţinând domeniului public al municipiului iar din probele administrate rezultă că terenul a aparţinut autorilor reclamanţilor şi este nejustificată susţinerea Consiliului Local că a introdus acest teren în domeniul public datorită funcţionalităţii sale de parc de agrement pentru că pe acel teren sunt amplasate numai nişte căsuţe şi nu există nicio altă amenajare.
S-a apreciat că introducerea terenului solicitat a fi restituit în hotărârea atacată este nelegală, iar Guvernul şi-a însuşit lista bunurilor ce aparţin domeniului public fără a verifica dacă bunurile respective pot sau nu să facă parte din domeniul public şi dacă au fost dobândite într-una din modalităţile legale.
Mai mult, în conformitate cu art. 6 din Legea nr. 213/1998 fac parte din domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale bunurile dobândite de stat în perioada 1945-1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, iar bunurile preluate fără titlu valabil pot fi revendicate de proprietari sau succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparaţii, iar în speţă, deşi terenurile au fost solicitate de succesorii proprietarilor, autorităţile locale au făcut demersuri pentru trecerea terenurilor în proprietate publică deşi nu există nici o amenajare care să-i confere calitatea de parc public de agrement.
În ceea ce priveşte terenul în suprafaţă de 30.000 mp cuprins la poziţia nr. 4783 din anexa 2 a HG nr. 965/2002 s-a reţinut că acesta figurează ca lac de acumulare, iar potrivit pct. III la anexa la Legea nr. 213/1998 lacurile şi plajele, care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean, fac parte din domeniul public local al comunelor, oraşelor sau municipiilor.
Fiind lac de acumulare, în mod legal această suprafaţă s-a considerat că a fost trecută ca fiind în domeniul public al municipiului Craiova.
Cererile de intervenţie au fost respinse pentru că cererea de intervenţie accesorie se judecă împreună cu cererea principală, iar cererea de intervenţie în favoarea pârâtelor se respinge dacă se admite cererea principală, iar cererea de intervenţie în favoarea pârâţilor se respinge dacă se admite cererea principală.
3. Calea de atac exercitată.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs Consiliul Local al Municipiului Craiova, Guvernul României, intervenienţii M.I.R.A., reclamanţii P.E.Ş., P.G.M. şi I.M., precum şi intervenienţii A.T., SC C.H.R. H.D. SRL, ş.a.
I. În recursul declarat de Consiliul Local al Municipiului Craiova este criticată soluţia instanţei de fond în ceea ce priveşte constatarea nelegalităţii poziţiei 4794/anexa 2 a HG nr. 965/2002 pentru suprafaţa de 140.000 mp, hotărârea fiind dată cu aplicarea greşită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Pe cale de excepţie este invocată excepţia inadmisibilităţii acţiunii în raport cu obiectul excepţiei de nelegalitate invocată şi de dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată care prevăd că obiect al excepţiei de nelegalitate pot fi numai actele administrative unilaterale, cu caracter individual şi nu actele administrative cu caracter general, cum este cazul în speţă.
Inadmisibilitatea este invocată şi în raport de dispoziţiile art. 1 C. civ. şi art. 15 alin. (2) din Constituţie care consacră principiul neretroactivităţii legii civile, pentru că actul (HG nr. 965/2002) a intrat în vigoare anterior apariţiei Legii nr. 554/2004.
A fost invocată şi excepţia lipsei de interes a reclamanţilor pentru că acestora le-a fost reconstituit dreptul de proprietate în baza Legii nr. 18/1991, atât anterior cât şi după apariţia Legii nr. 247/2005, fiind emise titluri de proprietate pentru suprafaţa de 10, 26, 54 ha şi 13,46 ha.
Pe fond – este criticată soluţia instanţei de fond pentru că:
- nu s-a ţinut seama de faptul că HCL nr. 147/1999, care a stat la baza emiterii HG nr. 965/2002, a fost emisă anterior intrării în vigoare a Legii nr. 10/2001;
- notificările formulate în baza Legii nr. 10/2001 au fost respinse pentru că terenul solicitat a avut destinaţia de teren agricol şi nu face obiectul acestei legi;
- oricum legile speciale de retrocedare prevăd restituirea proprietăţilor pe vechile amplasamente numai dacă sunt libere şi neafectate de investiţii publice, ori în cauză pe acel teren există asemenea investiţii de care nu s-a ţinut seama;
- nu s-a ţinut seama de actele normative în domeniul protecţiei mediului (OUG nr. 195/2005, modificată prin OUG nr. 114 din 17 iulie 2007) prin care se interzice schimbarea destinaţiei terenurilor amenajate ca spaţii verzi şi prevăzute ca atare în documentaţiile de urbanism;
- pe acel teren există amenajări care-i conferă afectaţiunea de parc public.
II. În recursul declarat de Guvernul României este criticată soluţia instanţei de fond şi s-a solicitat admiterea recursului, modificarea soluţiei instanţei de fond şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată pentru că:
- reclamanţii nu au făcut dovada privind parcurgerea procedurii speciale a Legii nr. 10/2001 în sensul de a prezenta o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă care să ateste un drept actual asupra terenului;
- soluţia instanţei de fond se bazează pe o expertiză care nu a fost comunicată Guvernului României;
- HG nr. 965/2002 a fost emisă în temeiul art. 107 din Constituţia României şi ale art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă;
- prin natura sa juridică, actul de atestare a bunurilor aparţinând domeniului public local nu creează drepturi noi, nu stabileşte şi nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective, deci nu este de natură a vătăma vreun drept.
III. În recursul declarat de reclamanţii P.E.Ş., P.G.M. şi I.M. este criticată soluţia instanţei de fond pentru că:
- terenul pentru care a fost emisă HG nr. 965/2002 a fost preluat fără titlu, în actul atacat nu este trecută valoarea de inventar, nici anul dobândirii, iar instanţa de fond a respins cererea pentru poziţia nr. 4783 fără a respecta legislaţia românească şi europeană [art. 20 alin. (1), art. 40 alin. (1), (2), (3) din Constituţia României, Legea nr. 10/2001, Legea nr. 213/1998 şi art. 1 Protocolul 1 adiţional la C.E.D.O. ).
IV. În recursul declarat de intervenienţii A.T., ş.a., este criticată soluţia instanţei de fond prin care a fost constatată nelegalitatea poz. nr. 4794 din Anexa nr. 2 la HG nr. 965/2002 pentru suprafaţa de 140.000 mp pentru că:
- nu s-a ţinut seama de faptul că toate casele de vacanţă au fundaţii de beton şi sunt racordate la reţelele de apă, canal, electricitate, fiind realizate încă din 1980, iar intervenienţii au devenit proprietarii acestora în anul 1997;
- instanţa de fond nu a analizat susţinerile intervenienţilor care au arătat că prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 se referă numai la acte administrative unilaterale cu caracter individual şi nu la cele cu caracter normativ, iar în speţă excepţia de nelegalitate ar viza un act administrativ cu caracter normativ;
- nu s-a analizat nici susţinerile intervenienţilor potrivit cărora actul administrativ atacat nu a vătămat vreun drept deoarece prin acesta nu s-au creat drepturi noi, nu s-a stabilit şi nici nu s-a modificat regimul juridic al bunurilor, ci doar s-a realizat un inventar al bunurilor ce aparţin domeniului public, iar hotărârea nu are nici un efect asupra proprietăţii altor persoane;
- instanţa de fond nu s-a pronunţat nici asupra excepţiei prescripţiei achizitive invocată de intervenienţi printr-o completare a cererii iniţiale pentru termenul din data de 22 mai 2008.
V. În recursul declarat de M.I.R.A. s-a apreciat că hotărârea instanţei de fond este nelegală şi netemeinică pentru că:
- dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 dau posibilitatea atacării pe calea excepţiei de nelegalitate numai a actelor administrativ cu caracter individual ori în speţă este atacat un act administrativ cu caracter normativ.
- dacă se califica actul atacat ca fiind unul cu caracter individual, instanţa de fond trebuie să respingă excepţia pentru că HG nr. 965/2002 a fost emisă în condiţii de legalitate şi temeinice, cu respectarea prevederilor legale, iar hotărârea nu are caracter constitutiv de drept de proprietate în favoarea unităţilor administrativ teritoriale.
VI. În recursul declarat de intervenienta SC C.H.R. H.D. SRL Craiova se arată că hotărârea atacată este nelegală şi netemeinică deoarece:
- instanţa de fond nu a analizat cererile de intervenţie a acestei societăţi;
- nu au fost analizate toate probele depuse la dosar, care contrazic concluziile raportului de expertiză şi care dovedesc că terenul aparţine domeniului public.
În baza art. 137 C. proc. civ., Înalta Curte va analiza, mai întâi, excepţia tardivităţii recursurilor declarate în cauză de reclamanţii P.E.Ş., M.I.R.A. şi SC C.H.R. H.D. SRL Craiova.
Cauza soluţionată de instanţa de fond a vizat excepţia de nelegalitate a unui act administrativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată, în această materie, soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare.
Verificând dovezile de comunicare a hotărârii atacate rezultă că recursurile acestora sunt declarate cu depăşirea termenului de 5 zile prevăzut de lege, astfel că acestea vor fi respinse ca tardive.
Din actele aflate la dosar rezultă că reclamanţilor le-a fost comunicată hotărârea la 3 iulie 2008 şi 4 iulie 2008, iar recursul a fost declarat la 14 iulie 2008, intervenienţilor le-a fost comunicată tot la 3 iulie 2008 şi 4 iulie 2008, iar recursurile au fost declarate la 22 iulie 2008 (M.I.R.A.), 19 iulie 2008 (SC C.H.R. H.D. SRL) şi la16 iulie 2008 (ceilalţi intervenienţi),
Va trebui soluţionată , cu prioritate, cererea formulată de C.C.S.D. prin care se solicită scoaterea acesteia din cauză pentru că nu ar avea calitate procesuală pasivă, cerere care este neîntemeiată.
Chiar dacă în prezenta cauză este soluţionată numai excepţia de nelegalitate a unui act administrativ, C.C.S.D. a fost parte în litigiul în care s-a invocat excepţia de nelegalitate, respectiv în dosarul nr. 1378/54/2006 al Curţii de Apel Craiova, secţia civilă, iar potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, modificată, instanţa de contencios administrativ soluţionează excepţia de nelegalitate după citarea părţilor din litigiul de fond şi a emitentului actului, astfel că, în mod legal, această instituţie a fost citată în prezentul litigiu.
Recursurile declarate de Consiliul Local Craiova şi Guvernul României vor fi admise dar pentru următoarele considerente:
Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a poz. 4794 şi 4783 din Anexa nr. 2 la HG nr. 965/2002 prin care a fost atestat domeniul public al Judeţului Dolj, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Dolj;
Prin sentinţa atacată a fost constatată nelegalitatea poz. nr. 4794 din Anexa 2 şi respinsă excepţia cu privire la poz. nr. 4783:
În cele două recursuri este criticată soluţia instanţei de fond numai cu privire la admiterea excepţiei de nelegalitate, respectiv cu privire la constatarea nelegalităţii poz. nr. 4794 din Anexa nr. 2 la HG nr. 965/2002 pentru suprafaţa de 140.000 mp.
Deşi a fost invocată excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, Înalta Curte constată că excepţia de nelegalitate a poz. nr. 4794 din Anexa nr. 2 a HG nr. 965/2002 este inadmisibilă dar pentru alte considerente.
- La dosarul instanţei de fond s-a depus dovada faptului că reclamanţii I.M., P.G.M. şi P.E.Ş. au solicitat anularea parţială a HG nr. 965/2002, respectiv poz. nr. 4794 pentru suprafaţa de 140.000 mp.
Această acţiune a format obiectul dosarului nr. 16493.3/54/2005 al Curţii de Apel Craiova, iar după casarea sentinţei nr. 72 din 24 februarie 2006 a Curţii de Apel Craiova de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 4017 din 15 noiembrie 2006, s-a pronunţat sentinţa nr. 179 din 21 mai 2007 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin care a fost admisă acţiunea reclamanţilor şi a fost anulată parţial HG nr. 965/2002, respectiv poz. nr. 4794 privind terenul în suprafaţă de 140.000 mp.
Toate acestea dovedesc că în timp ce se soluţiona acţiunea în anulare a poz. nr. 4794 din anexa 2 la HG nr. 965/2002, reclamanţii au formulat şi excepţia de nelegalitate a aceluiaşi act administrativ, iar în aceste condiţii excepţia de nelegalitate apare ca inadmisibilă.
Este adevărat că excepţia de nelegalitate, ca natură juridică, este o apărare pe care partea interesată o formulează în cadrul unui proces, în condiţiile în care reclamantul îşi fundamentează pretenţiile pe un act administrativ considerat nelegal şi vătămător de autorul excepţiei, însă, în speţă, criticile de nelegalitate în privinţa actului administrativ sunt prezente şi în cadrul acţiunii directe în anulare iar reclamanţii au ales, prima dată, calea acţiunii directe întemeiată pe dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, fiind incident principiul electa una via… .
Examinarea legalităţii actului administrativ pe cale directă exclude controlul judecătoresc şi pe calea indirectă a excepţiei de nelegalitate, la cererea aceleiaşi persoane, astfel că excepţia de nelegalitate a poz. nr. 4794 din Anexa nr. 2 a HG nr. 965/2002 este inadmisibilă pentru că s-ar ajunge să se înfrângă, în cele din urmă, principiul puterii de lucru judecat şi să se ajungă la situaţia în care, pentru aceleaşi motive, un act să fie considerat nelegal pe calea excepţiei de nelegalitate dar să fie considerat legal în cadrul unei acţiuni în anulare. Mai mult, dacă în cauză, acţiunea în anulare a devenit irevocabilă reclamanţii nu mai pot invoca nelegalitatea aceluiaşi act şi pe calea excepţiei de nelegalitate pentru că s-ar aduce atingere aceluiaşi principiu al puterii lucrului judecat.
De aceea, în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, vor fi admise recursurile, va fi modificată, în parte, sentinţa atacată în sensul că va fi respinsă excepţie de nelegalitate a poz. nr. 4794 din Anexa nr. 2 a HG nr. 965/2002 pentru suprafaţa de 140.000 mp.
Fiind soluţionate recursurile în baza excepţiei de inadmisibilitate, nu vor mai fi analizate celelalte motive de recurs invocate în cele două recursuri.
Referitor la celelalte dispoziţii ale sentinţei privind respingerea excepţiei de nelegalitate a poziţiei nr. 4783 din Anexa nr. 2 a HG nr. 965/2002 pentru suprafaţa de 30.000 mp se constată că acestea nu au fost criticate în cele două recursuri analizate de Înalta Curte, iar recursurile ce vizau această soluţie au fost tardive, astfel că Înalta Curte va menţine aceste dispoziţii ale sentinţei atacate precum şi cele care vizau respingerea cererilor de intervenţie formulate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Consiliul Local al Municipiului Craiova şi de Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 152 din 12 iunie 2008 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a poziţiei nr. 4795 din anexa nr. 2 a HG nr. 965/2002 pentru suprafaţa de 140.000 mp.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate cu privire la respingerea excepţiei de nelegalitate a poziţiei nr. 4783 din anexa nr. 2 a HG nr. 965/2002 pentru suprafaţa de 30.000 mp şi la respingerea cererilor de intervenţie accesorie.
Respinge, ca tardiv formulate, recursurile declarate împotriva aceleiaşi sentinţe de ceilalţi recurenţi-reclamanţi şi recurenţi-intervenienţi, în raport de dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 februarie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 108/2009. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 11/2009. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
