ICCJ. Decizia nr. 3264/2009. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3264/2009
Dosar nr. 1030/2/2009
Şedinţa publică din 11 iunie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Sentinţa Civilă nr. 930 din 5 martie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepţia de nelegalitate invocată de reclamantul A.I. în contradictoriu cu pârâţii I.G.P.R., M.A.I., respectiv D.G.P.M.B.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că prin încheierea din 6 februarie 2008, Tribunalul Bucureşti, secţia a IX-a, a investit Curtea de Apel Bucureşti cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocată de reclamantul A.I. privind Anexa nr. 12 din Dispoziţia Directorului D.M.R.U. nr. n/960 din 20 octombrie 2004 privind procedurile şi formularele utilizate în activitatea de management resurse umane în unităţile M.A.I. şi a Dispoziţiei I.G.P.R. nr. 1399 din 18 mai 2007 privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor /examenelor în vederea ocupării posturilor vacante.
Prin Sentinţa Civilă nr. 1461 din 13 mai 2008 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia invocată ca inadmisibilă, iar prin Decizia nr. 3282 din 3 octombrie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost admis recursul declarat de reclamant, casată sentinţa atacată şi trimisă cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
S-a apreciat că în măsura în care dispoziţiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu mai fac distincţie între actul normativ şi cel individual atunci şi actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de nelegalitate în cadrul procedurii prevăzute de acest text de lege.
Urmare casării, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, iar în această fază procesuală reclamantul a depus la dosar note prin care a înţeles să invoce excepţia de nelegalitate a trei ordine M.A.I. cu caracter normativ.
A reţinut instanţa că lărgirea obiectului excepţiei de nelegalitate cu care a fost sesizată ca instanţă competentă este inadmisibilă în raport cu dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reprezentând o modificare inadmisibilă a sesizării instanţei de contencios administrativ în raport cu încheierea din 6 februarie 2008 a Tribunalului Bucureşti care a investit instanţa cu soluţionarea excepţiei.
A mai apreciat instanţa că cele două acte administrative contestate pe calea excepţiei de nelegalitate sunt legal emise avându-se în vedere dispoziţiile Ordinului M.A.I. nr. 300/2004 şi prevederile Legii speciale nr. 218/2002.
Împotriva sentinţei civile nr. 930 din 5 martie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs în termen legal reclamantul A.I., prin care s-a solicitat admiterea căii de atac, casarea hotărârii recurate şi rejudecarea cauzei.
A învederat reclamantul, prin motivele de recurs, că hotărârea pronunţată de instanţa de fond este nelegală, întrucât contrar celor dispuse de instanţa de recurs şi în contradicţie cu prevederile art. 315 C. proc. civ., prima instanţă nu a ţinut cont de necesitatea administrării u nor probe şi nu a judecat cauza ţinând seama de toate motivele invocate în faţa instanţei sesizate cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate. Astfel, a arătat recurentul că la primul termen de judecată în faţa instanţei de fond, după casarea primei hotărâri, a solicitat ca instanţa să se pronunţe cu privire la excepţia de nelegalitate a anexei nr. 12 din Dispoziţia Direcţiei M.R.U. nr. 11/960/2004, Dispoziţia I.G.P.R. nr. 1399/2007 precum şi a Ordinelor M.A.I. nr. 300/2004 privind activitatea de M.R.U. , nr. 996/2005 pentru modificarea Ordinului M.A.I. nr. 300/2004 şi nr. 1418/2006 pentru modificarea Ordinului M.A.I. nr. 300/2004, dar că prima instanţă, în considerentele hotărârii, a refuzat să se pronunţe cu privire la nelegalitatea acestor ordine pe motiv că nu a fost sesizată de către Tribunalul Bucureşti pentru judecarea excepţiei de nelegalitate a acestor ordine ale M.A.I. şi că lărgirea obiectului excepţiei de nelegalitate cu care a fost sesizată Curtea de Apel Bucureşti este inadmisibilă şi nu poate fi primită întrucât ar reprezenta o modificare inadmisibilă a sesizării instanţei de contencios administrativ: totodată, instanţa de fond, s-a arătat de recurent, faţă de cererea prin care a solicitat să se pronunţe şi asupra nelegalităţii celor trei ordine ale M.A.I., nu a decis prin dispozitivul hotărârii.
Prin respingerea, ca inadmisibilă, a excepţiei de nelegalitate a Ordinelor M.A.I., invocată la primul termen de judecată după casare, hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal şi este dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii.
Instanţa a motivat în mod greşit faptul că excepţia invocată nu poate fi judecată deoarece instanţa nu a fost sesizată în mod legal de către Tribunalul Bucureşti şi că această excepţie constituie o lărgire a obiectului primei excepţii care este inadmisibilă deoarece în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ „legalitatea unui act administrativ unilateral (în care este inclus şi actul administrativ cu caracter normativ conform deciziei Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal nr. 3282 din 03 octombrie 2008) indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate". Or, conform celor prevăzute de legiuitor, excepţia de nelegalitate a celor trei ordine de ministru (care sunt in legătura directă cu cele două dispoziţii atacate anterior de reclamant) putea fi invocată oricând în cadrul procesului, pe cale de acţiune sau prin excepţie, chiar instanţa putând să o invoce din oficiu pe timpul procesului. Motivarea instanţei ca nu a fost sesizata cu privire la excepţia celor 3 ordine ale M.A.I. de către Tribunalul Bucureşti este greşită şi în contradicţie flagrantă cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004, instanţa respingând în mod nelegal această excepţie ca inadmisibilă pe motiv că aceasta nu reprezintă o excepţie ci este o lărgire a excepţiei de nelegalitate. Chiar şi în cazul în care a solicitat examinarea celor trei ordine ale M.A.I. şi instanţa o consideră o lărgire a obiectului excepţiei de nelegalitate, aceasta era datoare sa o analizeze, a susţinut recurentul, aşa cum a dispus Înalta Curte de Casaţie si Justiţie, secţia contencios administrativ si fiscal, prin Decizia nr. 3282 din 03 octombrie 2008 când a hotărât ca la rejudecarea cauzei instanţa de fond să ţină cont de toate apărările şi susţinerile părţilor.
Pe de altă parte, reclamantul a arătat că dispoziţiile M.A.I. şi ale Direcţiei de M.R.U., a căror nelegalitate a invocat-o, au fost elaborate în baza unor ordine ale M.A.I. care nu au fost publicate în mod legal în M. Of. al României şi care nu puteau produce efecte juridice: pe cale de consecinţă, rezultă că şi acestea sunt nelegale deoarece contravin prevederilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 care stipulează ca actele normative se emit numai în limitele şi potrivit normelor care le ordona (sub condiţia că normele care le ordona să fie elaborate în mod legal).
Prin necercetarea excepţiei de nelegalitate a ordinelor M.A.I., acte administrative cu caracter normativ în virtutea cărora au fost adoptate cele doua dispoziţii atacate, s-au încălcat prevederile art. 129 alin (3) şi (4) C. proc. civ., privind rolul activ al judecătorului deoarece judecătorii au îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale, putând ordona administrarea probelor chiar daca părţile se împotrivesc. În virtutea acestui articol, instanţa avea obligaţia sa pună in discuţia părţilor împrejurarea ca actele normative in virtutea cărora au fost emise cele doua dispoziţii atacate nu au fost publicate in mod oficial, aşa cum prevăd dispoziţiile Legii nr. 24/2000, chiar daca nu erau menţionate in cererea de chemare in judecata deoarece investirea instanţei era făcuta cu situaţia de fapt in întregul sau.
A mai precizat recurentul, prin cererea de recurs, că a arătat instanţei de fond că Dispoziţia I.G.P.R. nr. 1399/2007 este nelegala si datorita faptului ca la adoptarea sa nu au fost respectate prevederile art. 10 din Legea nr. 218/2002 privind organizarea si funcţionarea P.R. deoarece nu a fost consultat Consiliul Superior al I.G.P.R., arătând din cine trebuia sa fie compus acest Consiliul al I.G.P.R. conform art. 9 alin. (l) - (2) din Legea nr. 218/2002. Din actele dosarului rezultă că la adoptarea Dispoziţiei I.G.P.R. nr. 1399/2007 nu a fost consultat Consiliul I.G.P.R. insa instanţa cu toate ca a solicitat in mod expres sa constate aceasta situaţie, nu s-a pronunţat in nici un fel cu privire la această cerere si a hotărât ca Dispoziţia I.G.P.R. nr. 1399/2007 a fost date cu respectarea prevederilor legale.
Deasemenea, s-a mai arătat de către reclamant că hotărârea atacată nu cuprinde motivele de fapt si de drept care au format convingerea instanţei pentru respingerea excepţiei de nelegalitate precum si cele pentru care au înlăturat cererile si apărările recurentului. contrar prevederilor art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Cu toate ca a adus argumente in sprijinul excepţiei invocate s-a arătat că instanţa de fond nu a motivat in fapt si in drept pentru ce s-au respins argumentele si cererile invocate, nu a demonstrat pe parcursul hotărârii cum si-a format convingerea pentru respingerea excepţiei, mulţumindu-se doar să menţioneze ca actele atacate sunt legal emise in virtutea unor acte normative cu forţa juridica superioara, fără a motiva in fapt si in drept pentru a demonstra modul in care instanţa si-a format convingerea ca aceste acte sunt legale. Or. potrivit practicii judiciare, fără arătarea motivelor si a probelor, instanţa pronunţa o soluţie netemeinica, care potrivit art. 304 pct. 7 C. proc. civ., este supusa casării, întrucât asupra acesteia nu se poate exercita controlul judiciar deoarece instanţa de fond a redat numai concluziile, fără a analiza motivele de fapt si de drept in temeiul cărora şi-a format convingerea ca actele administrative sunt legale: tot astfel, absenta motivării din cuprinsul unei hotărâri judecătoreşti si a răspunsului la toate criticile invocate au semnificaţia necercetării fondului cauzei si atrage după sine casarea hotărârii si rejudecarea cauzei.
Recursul este nefondat.
Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, „Legalitatea unui act administrativ unilateral, cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. In acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă nici unei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze".
Deasemenea, în conformitatea cu prevederile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, „Instanţa de contencios administrativ competentă se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului actului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ".
Din interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că asupra legăturii de dependenţă existente între actul administrativ contestat pe calea excepţiei de nelegalitate şi soluţionarea litigiului pe fond se pronunţă instanţa investită în fond şi nu instanţa de contencios administrativ investită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate. Instanţa de contencios administrativ investită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate verifică legalitatea actului administrativ contestat şi nu are competenţa de a verifica dacă de actul administrativ depinde soluţionarea pe fond a litigiului în care a fost invocată excepţia de nelegalitate.
În aceste condiţii, concluzia care se impune este aceea că instanţa de contencios administrativ este ţinută să examineze, în exclusivitate, legalitatea actului administrativ referitor la care s-a ridicat, înaintea instanţei de fond, excepţia de nelegalitate, şi cu soluţionarea căreia a fost sesizată de instanţa investită cu judecata fondului litigiului, nefiind admisibilă modificarea obiectului excepţiei de nelegalitate în cursul judecăţii în faţa instanţei de contencios administrativ.
Aşa fiind, în mod corect prima instanţă s-a pronunţat prin sentinţă numai asupra excepţiei de nelegalitate a Anexei nr. 12 la dispoziţia directorului direcţiei M.R.U. din cadrul M.A.I. nr. 11 din 20 octombrie 2004 privind procedurile şi formularele utilizate în activitatea de M. R.U. în unităţile M.I.R.A. şi a dispoziţiei nr. 1399 din 18 mai 2007 a I.G.P.R. privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor în vederea ocupării posturilor vacante şi promovarea în funcţie în P,R., cu soluţionarea cărora a fost sesizată prin încheierea din data de 6 februarie 2008 a Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. 43450/3/2007, şi nu a luat în examinare modificarea de obiect a cauzei, făcută de reclamant direct în faţa instanţei de contencios administrativ, în sensul invocării excepţiei de nelegalitate şi. cu privire la Ordinul M.A.I. nr. 300/2004 privind activitatea de management şi resurse umane, la Ordinul M.A.I. nr. 996/2005 pentru modificarea Ordinului nr. 300/2004 şi la Ordinul M.A.I. nr. 1418/2006 pentru modificarea şi completarea Ordinului nr. 300/2004."
Cât priveşte soluţia dată de prima instanţă cu privire la excepţia de nelegalitate invocată de reclamant referitor la Anexa nr. 12 la dispoziţia directorului direcţiei M.R.U. din cadrul M.A.I. nr. 11 din 20 octombrie 2004 privind procedurile şi formularele utilizate în activitatea de M.R.U. în unităţile M.I.R.A. şi la dispoziţia nr. 1399 din 18 mai 2007 a I.G.P.R. privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor în vederea ocupării posturilor vacante şi promovarea în funcţie în P.R., se reţine că aceasta este motivată, arătându-se în considerentele hotărârii atacate, în mod întemeiat, că aceste acte administrative sunt legal emise în temeiul Ordinului nr. 300/2004 al M.A.I. privind activitatea de M.R.U. în unităţile M.A.I. şi în temeiul Legii nr. 218/2002 privind organizarea şi funcţionarea P.R., prin acestea reglementându-se, în concret, condiţiile de promovare şi regulile de desfăşurare a concursurilor pentru ocuparea posturilor vacante din cadrul P.R.
În cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa de contencios administrativ investită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările şi completările ulterioare.
În raport de cele mai sus arătate, se constată că motivele de recurs invocate în cauză nu sunt întemeiate şi că hotărârea atacată este legală şi temeinică, împrejurare faţă de care se va dispune, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea, ca nefondat, a recursului declarat de recurentul A.l. împotriva sentinţei civile nr. 930 din 5 martie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de A.I. împotriva Sentinţei Civile nr. 930 din 5 martie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 iunie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3184/2009. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 3344/2009. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
