ICCJ. Decizia nr. 4771/2009. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4771/2009
Dosar nr. 7673/1/2009
Şedinţa publică din 3 noiembrie 2009
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Soluţia primei instanţe
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 2562 din 16 iunie 2009 a respins excepţia de nelegalitate a HG nr. 949/1999 invocată de reclamanta C.S., în contradictoriu cu pârâţii J.D., M.I.A., T.E.I. şi Guvernul României, respingând totodată excepţia lipsei de interes, în promovarea acţiunii, ca nefondată.
Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut următoarea situaţie de fapt.
Prin încheierea de şedinţă din data de 12 februarie 2009, pronunţată în dosarul nr. 28743/3/2005, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia penală, a admis cererea inculpatei C.(B.)S. de sesizare a Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a prevederilor HG nr. 949/1999, suspendând judecata cauzei până la soluţionarea irevocabilă a excepţiei.
În motivarea excepţiei s-a susţinut că hotărârea menţionată este contrară prevederilor art. 107 alin. (2) din Constituţia României, încalcă acte normative cu forţă juridică superioară, respectiv Decretul nr. 16/1976, de aprobare a Metodologiei generale de tehnică legislativă şi dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, precum şi dispoziţiile exprese ale Acordului încheiat de Guvernul României şi Guvernul SUA privind modalităţile prin care se poate schimba destinaţia fondului rambursabil oferit de SUA.
În cauză s-a depus întâmpinare de către pârâtul Guvernul României şi s-a formulat cerere de intervenţie în interesul acestui pârât de către Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, ambii invocând excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocată, iar intervenientul, în plus şi excepţia lipsei de interes în promovarea acesteia.
Instanţa a admis în principiu cererea de intervenţie formulată de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale şi a respins cererea de intervenţie, formulată în interesul aceluiaşi pârât, de Ministerul Finanţelor Publice.
Analizând cu prioritate cele două excepţii mai sus menţionate, Curtea de apel a reţinut că reclamanta, fiind trimisă în judecată pentru săvârşirea infracţiunii de deturnare de fonduri, prevăzută de art. 3021 alin. (2) C. pen., constând în schimbarea destinaţiei fondului de contrapartidă constituit din contravaloarea în lei a ajutorului nerambursabil primit din partea SUA, contrar dispoziţiilor HG nr. 949/1999, apare cu evidenţă că aceasta justifică interesul promovării acţiunii.
Cu privire la excepţia inadmisibilităţii demersului reclamantei opinia curţii de apel a fost aceea că actul administrativ dedus judecăţii este unul individual, iar nu normativ, producând efecte juridice faţă de un subiect determinat atunci când stabileşte că Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale va utiliza suma prevăzută ca suport financiar pentru acoperirea cheltuielilor de condiţionare şi depozitare a grâului, aparţinând unor producători agricoli stabiliţi în baza criteriilor aprobate prin ordin al ministrului agriculturii.
Pe cale de consecinţă, în raport de împrejurarea că excepţia de nelegalitate invocată în speţă, are ca obiect un act administrativ unilateral, cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, instanţa a apreciat că excepţia de nelegalitate invocată este inadmisibilă.
În acest context s-a reţinut că judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al C.E.D.O. şi al dreptului comunitar este competent să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional, considerent în raport de care s-a constatat că dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe cale incidentă, a excepţiei de nelegalitate a actelor administrative unilaterale, cu caracter individual, emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravin dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale ale Omului şi practicii C.E.D.O; s-a invocat în acest sens soluţia de principiu adoptată la data de 26 mai 2008 în şedinţa Plenului Judecătorilor Secţiei de Contencios administrativ şi Fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea unificării practicii.
2. Recursurile declarate de recurenţii J.D., C.S. şi M.I.A.
Împotriva acestei sentinţe, în termen legal, au declarat recurs reclamanta C.S., precum şi pârâţii M.I.A. şi J.D.
2.1. Recurentul pârât J.D. a criticat sumar sentinţa pronunţată, în temeiul art. 304 pct. 5 C. proc. civ., cu referire la art. 105 alin. (2) C. proc. civ., arătând în esenţă că a fost citat prin procedura publicităţii de către prima instanţă, ceea ce în cazul unui litigiu de contencios administrativ este nelegal, fiindu-i totodată încălcat şi dreptul la apărare.
2.2. Recurenta-reclamantă C.S., la rândul său a criticat hotărârea primei instanţe, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 4, pct. 5 C. proc. civ. şi respectiv 304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea cărora a susţinut în esenţă următoarele:
- instanţa a dat dovadă de „exces de putere" atunci când a considerat ca dispoziţiunile art. 4 din Legea nr. 544/2004 nu se aplică, pe motiv ca nu sunt constituţionale si in conformitate cu dispoziţiile art. 6 din CEDO, deşi există in vigoare o decizie obligatorie a Curţii Constituţionale; în acest sens, au fost schimbate, în mod nereal, pe cale de interpretare empirică prevederile art. 4 din Legea nr. 544/2004, aşa cum a fost modificata prin Legea nr. 262/2007;
- instanţa a comis o imixtiune in atribuţiile puterii legislative, încălcând dispoziţiile constituţionale clare si limpezi ale art. 20, art. 52 si art. 148 din Constituţia României in vigoare ca şi atribuţiile Curţii Constituţionale privind constituţionalitatea legilor, prin invocarea art. 6 din CEDO referitor la garanţia unui „ proces echitabil" dar confundând însăşi esenţa si scopul acestor dispoziţii;
- utilizarea de către prima instanţă a sintagmei „judecător naţional" căruia i-a fost atribuită calitatea de „prim judecător al C.E.D.O. şi al dreptului comunitar", adaugă în mod artificial la legea de organizare si funcţionare a instanţelor de judecata, Legea nr. 304/2004;
- nu au fost respectate prevederile art. 129 alin. (6) C. proc. civ. potrivit cu care „judecătorii hotărăsc numai asupra obiectului cererii deduse judecaţii", abuzându-se de rolul activ şi hotărându-se asupra inadmisibilităţii mijlocului de apărare invocat de reclamanta, si nu asupra obiectului excepţiei, si anume concordanta HG nr. 949/1999 cu legea in temeiul căreia a fost emisa, ci a admisibilităţii excepţiei, aspect asupra căruia instanţa de fond se pronunţate deja in mod irevocabil;
- instanţa s-a substituit Curţii Constituţionale, asumându-şi atribuţii rezervate in exclusivitate Curţii Constituţionale tăgăduind texte de lege in vigoare, in pofida faptului ca recunoaşte ca asupra acestora s-a pronunţat Curtea Constituţionala ca fiind constituţionale;
- instanţa a comunicat numai sentinţa nr. 2562 din 16 iunie 2009, deşi era obligata sa comunice si încheierea din 09 iunie 2009, despre care face vorbire in practicaua sentinţei ca este parte integranta întrucât atunci au avut loc dezbaterile pe fond si s-au pus concluzii. Consecinţa juridica a necomunicării sentinţei sau a unei părţi din aceasta, deşi obligativitatea acestei comunicări este imperativ stabilita prin dispoziţiile art. 266 alin. (3) C. proc. civ., duce la încălcarea dreptului la apărare si la un proces echitabil;
- instanţa a apreciat greşit că numiţii J.D., M.I.A. si T.E. au calitatea de pârâţi în cadrul soluţionării excepţiei de nelegalitate ce a constituit obiectul cu care a fost sesizata de către instanţa de fond, si anume Secţia penală a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, întrucât calitatea părţilor nu se poate schimba in cadrul unui proces.
Ori, in procesul de fond in care s-a invocat excepţia nelegalităţii, cei trei au calitatea de inculpaţi împreuna cu reclamanta S.C. iar cealaltă parte – M.A.D.R. - are calitatea de parte vătămata.
- citarea lui J.D. s-a făcut prin publicitate la uşa instanţei, in pofida faptului ca s-a stabilit prin Decizia nr. 647/2006 a Curţii Constituţionale, publicata in M.Of. nr. 921 din 14 noiembrie 2006, ca aceasta reglementare este anticonstituţionala, după cum nici citarea paratului nu s-a realizat cu respectarea legii şi a dispoziţiilor procedurale.
- instanţa nu s-a pronunţat asupra legalităţii actului administrativ dedus judecata respectiv HG nr. 949/1999, ci numai asupra admisibilităţii excepţiei, rezumând la o motivare bazata pe argumentele Deciziei nr. 2307 din 04 iunie 2008 pronunţata intr-o alt; speţa de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrative si fiscal, care însă avea un obiect diferit;
- instanţa interpretând greşit HG. nr. 949/1999 a schimbat natura acesteia, calificând-o ca fiind un act administrativ unilateral individual, deşi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin încheierea din 12 februarie 2009, prin care a sesizat instanţa de contencios, l-a calificat in mod irevocabil ca fiind un act administrativ unilateral normativ, sub acest aspect existând putere de lucru judecat;
- HG nr. 949/1999 trebuie calificată ca un act administrativ unilateral normativ, întrucât dispune ca prin ordin al ministrului sa se stabilească criterii pentru producătorii agricoli ce vor primi suport financiar pentru depozitarea cerealelor, adresându-se unei anumite categorii de producători agricoli ce vor fi calificaţi pe baza unor criterii.
În plus, instanţa de contencios administrativ, ce nu judeca litigiul fondului cauzei, nu are dreptul sa schimbe natura actului juridic prin greşita calificare a acestuia, sancţiunea fiind reformarea hotărârii recurate.
2.3. Şi recurentul-pârât I.M. a criticat hotărârea primei instanţe, invocând ca motiv de nelegalitate prevederile art. 304 pct. 5 cu referire la art. 105 alin. (2) C. proc. civ., justificat de împrejurarea că nu ar fi fost citat la soluţionarea cauzei, cu atât mai mult cu cât cererea sa pentru lipsă de apărare a fost nemotivat respinsă, ceea ce reprezintă o încălcare flagrantă a dreptului fundamental la apărare, consacrat explicit în Constituţia României cât şi în Codul de procedură civilă.
3. Soluţia instanţei de control judicia.
Recursurile sunt nefondate.
Înalta Curte, examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor prezentate de cei trei recurenţi ca şi faţă de prevederile legale incidente şi sub toate aspectele, potrivit art. 3041 apreciază că nu subzistă în cauză motive de nelegalitate care să impună, fie casarea, fie modificarea hotărârii atacate în considerarea celor în continuare arătate.
Analizând şi răspunzând sistematic criticilor comune, după caz, ale celor trei recurenţi, Înalta Curte constată că nu sunt întemeiate motivele de recurs ce vizează nerespectarea dreptului la apărare al recurenţilor J.D. şi respectiv I.M., prin pretinsa încălcare a formelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii, de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., urmare a citării prin procedura publicităţii la uşa instanţei a recurentului J.D. şi respectiv prin neacordarea unui termen pentru lipsă de apărare solicitat de recurentul M.I.
În acest sens, Înalta Curte reţine cu prioritate că prima instanţă de contencios administrativ a fost investită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate de faţă, a HG nr. 949/1999, în condiţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, urmare a invocării acestei excepţii în faţa unei instanţe penale, de către reclamanta-recurentă C.S. (inculpat în dosarul penal).
Constatând la termenul de judecată din 14 aprilie 2009 că citaţia expediată pârâtului-recurent J.D., la adresa existentă şi menţionată în cauza penală, a fost restituită cu menţiunea „mutat de la adresă" şi date fiind prevederile art. 4 alin. (2) din acelaşi act normativ, vizând procedura de soluţionare, de urgenţă, prima instanţă, în mod corect, în opinia Înaltei Curţi a dispus citarea în condiţiile art. 95 C. proc. civ., cu atât mai mult cu cât nici una dintre părţile din cauză nu a fost în măsură să îi indice noul domiciliu.
Nu se poate reţine, raportat şi la obiectul cauzei că în acest mod s-ar fi pricinuit recurentului o vătămare, în sensul art. 105 alin. (2) C. proc. civ., nefiind incidente nici prevederile art. 95 alin. (4) C. proc. civ. în sensul că recurentul pârât J.D. nu a dovedit că a fost cu rea-credinţă citat în cauză, prin publicitate.
Nefondate sunt şi criticile vizând pretinsa încălcare a dreptului la apărare a recurentului pârât M.I., legal citat la adresa indicată în cauza penală, câtă vreme cererea formulată în temeiul art. 156 C. proc. civ. a fost respinsă motivat de către instanţă, fiind apreciată ca nefiind temeinic motivată, după cum rezultă din încheierea de şedinţă de la 9 iunie 2009 (fila 51, dosar Curtea de Apel Bucureşti) în condiţiile în care art. 156 C. proc. civ. prevede numai posibilitatea acordării de către instanţă a unui termen pentru un astfel de motiv şi nu o obligativitate în acest sens.
Înalta Curte va respinge şi criticile recurentei C.S. vizând aceleaşi aspecte, mai cu seamă că, din perspectiva modalităţii de citare a celorlalţi doi recurenţi aceasta nu poate invoca nicio o potenţială vătămare proprie.
Nefondate sunt şi criticile recurentei-reclamante C.S. vizând stabilirea naturii juridice a actului administrativ a cărui excepţie s-a invocat, respectiv a HG nr. 949/1999, pentru modificarea HG nr. 818/1999 privind utilizarea Fondului de Contrapartidă constituit din contravaloarea în lei a ajutorului primit din partea SUA, conform Acordului de credit nerambursabil pentru importul de mărfuri, aprobat prin HG nr. 45/1993, în sensul că instanţa de contencios administrativ greşit a apreciat că acesta este un act administrativ individual şi nu unul normativ, cum se impunea.
Independent de împrejurarea că însăşi recurenta-reclamantă, în cuprinsul motivării excepţiei de nelegalitate invocată (filele 13-15 dosar Curtea de Apel Bucureşti) califică acest act administrativ ca fiind unul individual, şi nu normativ, Înalta Curte constată că prima instanţă în mod corect a apreciat actul ca având o astfel de natură juridică, rezultând fără echivoc din cuprinsul acestuia că se adresează şi este de natură a produce efecte faţă de persoane determinate şi determinabile, dinainte stabilite, în cauză, faţă de producătorii agricoli stabiliţi în baza criteriilor aprobate prin ordin al ministrului agriculturii şi alimentaţiei.
Aşa fiind nu se putea reţine natura de act administrativ normativ a hotărârii de guvern menţionată, neputându-se evident susţine că aprecierea cuprinsă în încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, republicată, ar putea avea autoritate de lucru judecat şi ar „obliga" astfel la o identică calificare, cum eronat s-a susţinut.
O astfel de apreciere este în totală neconcordanţă cu voinţa legiuitorului, cu esenţa instituţiei excepţiei de nelegalitate şi nu are de fapt nici un suport juridic, câtă vreme numai instanţa de contencios administrativ are competenţa de soluţionare în această materie.
Nefondată este şi critica vizând necomunicarea încheierii de dezbateri, întrucât în sensul art. 266 alin. (3) C. proc. civ. comunicarea este necesară pentru ca partea, cunoscând considerentele hotărârii, să poată formula motivele căii de atac, recurenta reclamantă neprobând existenţa vreunui prejudiciu sau a unei vătămări din această perspectivă, de necomunicarea încheierii din 9 iunie 2009.
În fine, nefondate sunt şi toate celelalte critici formulate de recurenta-reclamantă S.C. prin care, în variate forme este criticată soluţia dată de prima instanţă asupra excepţiei de nelegalitate invocată, date fiind argumentele prezentate de instanţa de fond, conform cu practica constantă în această materie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, la care de altfel s-a şi făcut referire.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, apreciază că se menţine viabilitatea argumentelor prezentate în numeroasele sale decizii, pronunţate în legătură cu admisibilitatea invocării excepţiilor de nelegalitate a actelor administrative individuale, adoptate anterior intrării în vigoare a prezentei legi a contenciosului administrativ, nr. 554/2004, republicată, cum este şi cazul HG nr. 949/1999 şi nu se impune, raportat la cele învederate, revenirea asupra acestei practici constante.
În plus de cele deja corect reţinute şi de instanţa de fond, Înalta Curte, independent de argumentele Curţii Constituţionale, a căror substanţă nu este nesocotită, nu poate să nu reţină, pe temeiul art. 20 alin. (2) din Constituţia României, că judecătorul naţional este cel ce aplică direct şi nemijlocit prevederile cuprinse în tratatele internaţionale, având şi rolul de a aprecia în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa C.E.D.O. şi cea comunitară, respectiv de a interpreta sau îndepărta, în măsura necesară, un act normativ naţional contrar.
Aşa fiind, corect a reţinut şi prima instanţă că dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu sunt incidente în măsura în care permit repunerea în discuţie, repetat şi fără limită de timp, a legalităţii unui act administrativ individual, întrucât încalcă principiile fundamentale consacrate în practica C.E.D.O. şi a celei comunitare, cu referire specială la principiul securităţii raporturilor juridice şi cel al protecţiei încrederii legitime.
În plus, deşi este necontestat că admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepţia, tot atât de adevărat este că beneficiarul actului administrativ constatator sau constitutiv de drepturi nu se mai poate prevala de el în faţa instanţei, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului consacrat , astfel că admiterea excepţiei de nelegalitate produce practic efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului.
De asemenea, conform jurisprudenţei Curţii de Justiţie de la Luxemburg, este de competenţa judecătorului naţional, în calitate de prim judecător comunitar, să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar.
Este semnificativ că aceeaşi instanţă comunitară a reţinut, în ceea ce priveşte posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, că atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al respectivului act şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate.
Faţă de toate cele mai sus arătate, în temeiul art. 312 C. proc. civ. vor fi respinse ca nefondate cele trei recursuri declarate în cauză.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de C.S., M.I.A. şi J.D. împotriva sentinţei civile nr. 2562 din 16 iunie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 noiembrie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4759/2009. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4780/2009. Contencios → |
|---|
