ICCJ. Decizia nr. 5047/2009. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr.5047/2009
Dosar nr. 8582/2/2007
Şedinţa publică din 12 noiembrie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul D.P. a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse să se constate nulitatea absolută a Ordinului de destituire din funcţia publică nr. 949 din 07 noiembrie 2007 emis de pârât şi nulitatea absolută a Sesizării C.D. - Sesizarea nr. 764/ MB din 24 august 2007, invocând excepţiei decăderii dreptului organului de control de a înregistra la C.D. Sesizarea nr. 764 din 24 august 2007, precum şi excepţiei prescripţiei aplicării sancţiunii disciplinare.
Pe fondul cauzei, reclamantul a solicitat să se dispună, în principal, anularea Ordinului nr. 949/2007, reintegrarea în funcţia publică anterior deţinută şi obligarea la plata tuturor drepturilor salariale şi a celorlalte drepturi de care a fost lipsit, inclusiv stimulentele lunare stabilite prin ordin al ministrului, începând cu data de 12 noiembrie 2007 şi până la reintegrarea sa în funcţie.
În subsidiar, reclamantul a solicitat înlocuirea sancţiunii disciplinare aplicată „destituirea din funcţie", cu sancţiunea „mustrare scrisă".
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că a deţinut funcţia de inspector şef adjunct relaţii de muncă în cadrul I.T.M. Bucureşti până la data de 12 noiembrie 2007, că prin Ordinul nr. 949/2007 emis de Ministrul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse s-a dispus aplicarea sancţiunii disciplinare „destituirea din funcţia publică" şi încetarea raportului de serviciu începând cu data de 12 noiembrie 2007.
Reclamantul a mai arătat că ordinul emis de pârât este nelegal, netemeinic, abuziv şi dat cu încălcarea principiilor de drept generale şi specifice domeniului de activitate al funcţionarilor publici, cu încălcarea principiilor privind activitatea comisiilor de disciplină din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.
Reclamantul a invocat nulitatea absolută a Ordinului nr. 949/2007, întrucât au fost încălcate dispoziţiile art. 35 alin. (2) lit. c) din HG nr. 1210/2003, în sensul că, pe de o parte, ordinul nu cuprinde o cerinţă obligatorie, respectiv aceea referitoare la motivele pentru care au fost înlăturate apărările pe care le-a formulat în timpul cercetării disciplinare prealabile, iar, pe de altă parte, ordinul nu prevede răspunsul comisiei de disciplină la cererea de disjungere a cauzei faţă de cauza ce-l priveşte pe inspectorul şef al I.T.M.
De asemenea, s-a apreciat că au fost încălcate principiile după care îşi desfăşoară activitatea C.D., respectiv: prezumţia de nevinovăţie, garantarea dreptului la apărare, celeritatea procedurii, contradictorialitatea, proporţionalitatea, legalitatea sancţiunii, conform art. 19 din HG nr. 1210/2003.
Referitor la Sesizarea C.D. nr. 764/ MB din 24 august 2007, reclamantul a susţinut că aceasta încalcă dispoziţiile art. 24 alin. (2) lit. c) din HG nr. 1210/2003, în sensul că lipseşte descrierea faptei concrete care constituie obiectul sesizării, situaţie în care C.D. avea obligaţia de a constata îndeplinirea sau nu a condiţiilor obligatorii prevăzute de art. 24 alin. (2) lit. a), c) şi e) şi alin. (4), iar dacă oricare dintre condiţii nu era îndeplinită să procedeze la clasarea sesizării.
A mai invocat reclamantul nulitatea absolută a sesizării şi pentru faptul că aceasta constă din două acte administrative, respectiv Sesizarea nr. 764/ MB din 24 august 2007 şi Raportul preliminar nr. 749 din 23 august 2007, care nu identifică persoane vinovate, nu stabilesc măsuri necesare remedierii, termene de rezolvare, responsabilităţi distincte pe funcţii de răspundere, acte administrative care nu i-au fost comunicate, iar prin necomunicare a fost lipsit de posibilitatea de lua cunoştinţă, de a-şi face apărarea şi de a putea formula eventuale obiecţiuni.
Reclamantul a afirmat că sunt aplicabile dispoziţiile art. 24 alin. (4) din HG nr. 1210/2003 care prevăd că sesizarea se poate face în termen de 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoştinţă de către persoanele prevăzute la alin. (1), dar nu mai târziu de două luni de la data săvârşirii faptei care constituie abatere disciplinară, astfel că, faţă de faptele reţinute în culpa persoanelor vizate, referitor la care se menţionează că ar data de 3 ani, cu caracter de continuitate, a operat decăderea din dreptul de înregistrare a sesizării la C.D.
S-a invocat prescripţia aplicării sancţiunii disciplinare în raport cu prevederile art. 35 alin. (6) din HG nr. 1210/2003.
A fost invocată şi nulitatea absolută a cercetării disciplinare, pentru nerespectarea dispoziţiilor art. 29 alin. (1) din HG nr. 1210/2003, motivat de faptul că procesul-verbal de audiere nu a fost însuşit prin semnarea fiecărei pagini de către preşedinte, membrii comisiei de disciplină, secretarul acesteia şi persoana audiată.
Referitor la abaterile reţinute în sarcina sa, reclamantul a arătat că, încă de la înfiinţarea C.M. Bucureşti (1990), care a devenit ulterior E.M. din cadrul I.T.M. Bucureşti, nu au existat condiţii de lucru în ce priveşte spaţiul de birouri şi arhivă, calculatoare, logistică şi personal specializat, că aceste dificultăţi au fost aduse la cunoştinţă de circa 10 ani în urmă atât superiorilor săi, cât şi instituţiilor abilitate, că a fost preocupat permanent pentru schimbarea modului de lucru şi îmbunătăţirea fluxului documentelor, accelerarea procesului de rezolvare a solicitărilor publicului, însă nu a putut acţiona decât în limitele sale de competentă.
În acest sens reclamantul a făcut trimitere la numeroasele adrese şi referate adresate conducerii I.T.M. Bucureşti şi I.M., apreciind că este o culpă la nivelul organelor de conducere si cu putere de deciziei pentru perpetuarea problemelor organizatorice cu care instituţia se confruntă de mulţi ani.
Reclamantul a prezentat, în detaliu, argumentele pentru care apreciază că nu poate fi reţinută vinovăţia sa în săvârşirea faptelor reţinute ca fiind abateri disciplinare.
La data de 28 mai 2008, pârâtul a invocat excepţia lipsei procedurii prealabile, pentru nerespectarea de către reclamant a prevederilor imperative ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
De asemenea, reclamantul a invocat, la data de 30 septembrie 2008, excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 949/2007, motivat de faptul că acesta nu cuprinde menţiuni privind necesitatea efectuării procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Prin încheierea din data de 13 noiembrie 2008, prima instanţă a respins, ca neîntemeiată, excepţia privind neîndeplinirea procedurii prealabile şi ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate.
Prima instanţă a reţinut că dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 au fost respectate de către reclamant, această împrejurare rezultând din cererile înregistrate la autoritatea pârâtă sub nr. 336637 din 13 noiembrie 2007, nr. 335534 din 21 august 2008 şi nr. 2619 din 01 octombrie 2008.
Prima instanţă a mai reţinut că atunci când obiectul excepţiei coincide cu obiectul acţiunii principale, excepţia de nelegalitate este inadmisibilă, întrucât se transformă într-o veritabilă acţiune directă, pierzându-şi natura sa de excepţie.
Prin Sentinţa Civilă nr. 1300 din 26 martie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, acţiunea formulată a fost admisă în parte, instanţa constatând nulitatea Ordinului nr. 949/2007 emis de Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse. Totodată, s-a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia publică deţinută anterior, aceea de inspector şef adjunct relaţii de muncă în cadrul I.T.M. Bucureşti şi obligarea pârâtului la plata către reclamant a drepturilor salariale indexate, majorate şi recalculate, precum şi a celorlalte drepturi de care ar fi beneficiat, începând cu data de 12 noiembrie 2007 şi până la data reintegrării efective în funcţia publică. A fost respinsă în rest acţiunea ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (3) din HG nr. 1210/2003, în cazul în care se formulează obiecţiuni, C.D. are obligaţia de a le analiza în termenul fixat, dar nu mai puţin de 5 zile lucrătoare de la înregistrarea lor, acestea putând fi admise sau respinse.
A mai reţinut judecătorul fondului că în Procesul - Verbal de şedinţă nr. 252 din 01 noiembrie 2007 al C.D. s-a menţionat că reclamantul a formulat obiecţiuni, în temeiul art. 30 alin. (3) din HG nr. 1210/2003, reţinându-se că pe aspectele constatate de comisie apărările formulate nu sunt întemeiate.
Soluţia de respingere, ca neîntemeiate, a obiecţiunilor reclamantului a fost preluată în R.C.D. nr. 253/2007 şi în ordinul de sancţionare atacat, fără a se arăta argumentele care au stat la baza acesteia, în condiţiile în care obiecţiunile vizau atât aspecte de ordin procedural în activitatea Comisiei cât şi aspecte de fond, ce se impuneau a fi analizate pe linia existenţei sau inexistenţei elementelor constitutive ale abaterii disciplinare, dar şi în privinţa individualizării sancţiunii.
A apreciat prima instanţă că o analiză temeinică a apărărilor formulate de funcţionarul public, precum şi prezentarea motivelor pentru care acestea au fost înlăturate erau obligatorii, având în vedere, pe de o parte, faptul că ele sunt prevăzute de lege sub sancţiunea nulităţii, iar, pe de altă parte, faptul că sancţiunile disciplinare se aplică gradual, în funcţie de fapta comisă şi de gradul de vinovăţie, nivelul culpei reprezentând un element esenţial în stabilirea sancţiunii.
În atare condiţii s-a constatat întemeiat motivul de nulitate invocat de reclamant, constând în încălcarea dispoziţiilor art. 35 alin. (5) lit. c) din HG nr. 1210/2003.
S-a apreciat neîntemeiată excepţia nulităţii Sesizării C.D., având în vedere că aceasta cuprinde elementele prevăzute la art. 24 alin. (2) din HG nr. 1210/2003.
A mai reţinut prima instanţa că rezultatele Raportului preliminar au fost aduse la cunoştinţa reclamantului, astfel că nu poate opera nulitatea prevăzută de art. 25 alin. (5) din HG nr. 1210/2003, reclamantul având cunoştinţă de faptele ce fac obiectul cercetării disciplinare.
Prevederile art. 24 alin. (4) din HG nr. 1210/2003 nu sunt incidente în cauză, deoarece faptele reţinute au caracter continuu, iar prevederile art. 29 alin. (1) din acelaşi act normativ, nu instituie cerinţa semnării fiecărei pagini a procesului - verbal de audiere de către preşedinte, membrii comisiei de disciplină, secretarul acesteia şi persoana audiată.
Totodată, faptul că în actul administrativ de aplicare a sancţiunii disciplinare nu s-a făcut referire la procedura plângerii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, nu constituie un motiv de nulitate.
Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, criticând soluţia pronunţată pentru netemeinicie şi nelegalitate, precizând că în temeiul OUG nr. 37/2009, începând cu data de 25 mai 2009, funcţia publică de conducere de Inspector Şef Adjunct Relaţii de Muncă în cadrul I.T.M. Bucureşti, ocupată până la data emiterii ordinului atacat de reclamant, a fost desfiinţată.
În ce priveşte soluţia de respingere a excepţiei lipsei procedurii prealabile, recurentul - pârât a precizat că scrisoarea reclamantului înregistrată la S.I.R.P., reprezintă doar o manifestare de voinţă a acestuia de a se prezenta în audienţă la ministrul muncii.
A opinat recurentul că această manifestare de voinţă nu s-a consumat însă, astfel încât instanţa de fond nu putea să îşi întemeieze soluţia de respingere pe cele statuate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 123 din 18 ianuarie 2002.
De la data comunicării ordinului atacat, reclamantul avea de dispoziţie 30 de zile în care putea să depună un memoriu împotriva actului de destituire, astfel încât acţiunea formulată fără îndeplinirea procedurii prealabile este inadmisibilă.
Pe fondul cauzei, recurentul a apreciat că dispoziţiile art. 89 din Legea nr. 188/1999, pe baza cărora prima instanţă şi-a întemeiat pronunţarea, nu au nicio legătură cu cauza soluţionată.
Totodată, a susţinut recurentul - reclamant că la paginile 4 şi 5 din preambulul Ordinul nr. 949/2007 sunt cuprinse motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de funcţionarul public, astfel încât aprecierea instanţei în sens contrar este greşită.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu motivele de recurs formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este fondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare:
Potrivit art. 109 C. proc. civ., oricine pretinde un drept împotriva unei alte persoane trebuie să facă o cerere înaintea instanţei competente, în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanţei putându-se face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condiţiile stabilite de acea lege, dovada în acest sens anexându-se la cererea de chemare în judecată.
În conformitate cu prevederea art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia.
Procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale care poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obţine rezolvarea diferendului prin recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanţei.
Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanţei, exercitată sub forma recursului graţios sau ierarhic, această procedură fiind reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, ca un fine de neprimire, neîndeplinirea acesteia fiind sancţionată cu respingerea cererii ca inadmisibilă, în acord cu prevederile art. 109 alin. (2) C. proc. civ.
Sub acest aspect, prima instanţă a reţinut că, în speţa, de faţă reclamantul ar fi respectat dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, apreciind că o atare împrejurare ar rezulta din cererile înregistrate la autoritatea pârâtă sub nr. 336637 din 13 noiembrie 2007, nr. 335534 din 21 august 2008 şi nr. 2619 din 01 octombrie 2008.
La dosarul de fond se află cererea formulată de reclamant şi înregistrată la autoritatea pârâtă sub nr. 336637 din 13 noiembrie 2007, prin care acesta solicită aprobarea unei audienţe.
Prin adresa cu acelaşi număr din 7 decembrie 2007, înscris aflat la dosarul de fond, autoritatea pârâtă aduce la cunoştinţa reclamantului că, în raport cu numărul de persoane înscrise şi programul ministerului, i se vor comunica data şi ora acordării audientei.
La dosarul de fond se află memoriul formulat de reclamant în susţinerea cererii înregistrate sub nr. 336637 din 13 noiembrie 2007, memoriu înregistrat la autoritatea pârâtă la data de 22 iulie 2008, sub nr. 335534.
Totodată, sub nr. 335534 din 21 august 2008, înscris depus la dosarul de fond, autoritatea pârâtă aduce la cunoştinţă reclamantului programarea sa la audienţă pe data de 5 septembrie 2008, ora 11,45, iar prin Adresa nr. 2619 din 1 octombrie 2008 autoritatea pârâtă, prin ministru, comunică reclamantului că faptele sesizate de acesta fac obiectul dosarului aflat pe rolul instanţei de judecată, astfel încât, în această etapă, instanţa este în măsură să se pronunţe asupra legalităţii ordinului în speţă.
Înalta Curte constată că cererea introductivă a fost depusă la instanţa de contencios administrativ la data de 5 decembrie 2007, iar singurul demers efectuat de reclamant anterior acestei date îl reprezintă cererea înregistrată la autoritatea pârâtă sub nr. 336637 din 13 noiembrie 2007, prin care acesta solicită aprobarea unei audiente.
Aşadar, în mod greşit a apreciat prima instanţă că înscrisurile şi demersurile efectuate de reclamant ulterior sesizării instanţei de contencios pot conduce la concluzia că în cauza de faţă a fost respectată dispoziţia art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul îndeplinirii procedurii prealabile.
În ce priveşte cererea înregistrată la autoritatea pârâtă sub nr. 336637 din 13 noiembrie 2007, Înalta Curte apreciază că simpla solicitare de către reclamant a unei audienţe nu suplineşte cerinţa art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, neputând fi interpretată în sensul existenţei unei solicitări, anterioară sesizării instanţei, de revocare în tot sau în parte a actului contestat.
Decizia nr. 123 din 18 ianuarie 2002 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie invocată de către intimatul - reclamant, nu poate fi reţinută în soluţionarea prezentei cauze, întrucât prin aceasta se are în vedere chiar prezentarea în audienţă, iar nu simpla solicitare în acest sens.
Îndeplinirea procedurii pe parcursul soluţionării cauzei este lipsită de relevanţă juridică, iar reglementarea cuprinsă în art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, este pe deplin justificată, întrucât instituie o cale mai rapidă de restabilire a legalităţii: posibilitatea de a obţine revocarea actului printr-o procedură administrativă simplă, derulată înainte de momentul sesizării instanţei de contencios administrativ.
Prin urmare, în lipsa plângerii prealabile obligatorii, acţiunea având ca obiect anularea unui act administrativ adresată direct instanţei de contencios administrativ este inadmisibilă.
În raport de cele mai sus-menţionate, Curtea apreciază că hotărârea recurată este nelegală, astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) şi alin. (3) C. proc. civ., recursul formulat va fi admis, sentinţa atacată va fi casată, iar acţiunea formulată va fi respinsă ca inadmisibilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale împotriva Sentinţei Civile nr. 1300 din 26 martie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi respinge acţiunea ca inadmisibilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 noiembrie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5037/2009. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 5132/2009. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
