ICCJ. Decizia nr. 625/2009. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 625/2009
Dosar nr. 7785/2/200.
Şedinţa publică din 6 februarie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti la data de 7 noiembrie 2007, reclamanta SCA H.A. a solicitat constatarea nulităţii Ordinului nr. 1205/2007, emis de pârâtul Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile (în prezent Ministerul Mediului) şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat, în esenţă că pârâtul a emis ordinul contestat în vederea încheierii contractului-cadru de asistenţă juridică şi reprezentare în legătură cu contractele/acordurile/protocoalele încheiate de Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile, prin Direcţia generală pentru managementul instrumentelor structurale, în calitate de autoritate de management pentru implementarea Programului operaţional sectorial de mediu, dar acest act administrativ nu respectă principiile prevăzute de art. 2 alin. (2) din OUG nr. 34/2006, iar criteriile de selecţie sunt în contradictoriu cu dispoziţiile art. 3 şi art. 34 din aceeaşi ordonanţă.
Prin sentinţa nr. 1778 din 11 iunie 2008, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale active şi a lipsei de interes şi a respins, totodată, acţiunea ca neîntemeiată.
În considerentele sentinţei, instanţa a reţinut că autoritatea pârâtă a aprobat criterii de selecţie menite să corespundă necesităţilor de a asigura gestionarea optimă a asistenţei financiare din instrumentele structurale pentru care este responsabilă, cu respectarea prevederilor art. 35 alin. (1) şi (2) din OUG nr. 34/2006 şi a limitelor marjei de apreciere. Împrejurarea că reclamanta consideră ca fiind importante alte aspecte care ar fi trebuit cuprinse în criteriile de selecţie nu conduce la concluzia că actul administrativ ar fi nelegal.
Cu privire la motivul de nelegalitate referitor la încălcarea principiilor prevăzute de art. 2 alin. (2) din OUG nr. 34/2006, Curtea de apel a reţinut că reclamanta nu a arătat în ce a constat această încălcare, iar în ceea ce priveşte concordanţa cu prevederile art. 3 lit. b) din OUG nr. 34/2006, s-a avut în vedere regula potrivit căreia principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public, aşa cum este definit de art. 8 alin. (3) şi art. 2 lit. l) din Legea nr. 554/2004, interesul emitentului fiind acela de a încheia contracte-cadru cu mai mulţi avocaţi pentru realizarea de echipe specializate în număr suficient, urmând ca elementele prevăzute de art. 3 lit. b) din OUG nr. 34/2006 să fie individualizate în momentul solicitării serviciilor acestora.
Reclamanta a atacat cu recurs sentinţa menţionată, solicitând casarea ei şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceiaşi instanţă, pentru motive pe care le-a încadrat în drept în prevederile art. 304 pct. 7, 8 şi 9 C. proc. civ., structurate după cum urmează:
A. Hotărârea este lipsită de motivare, nefiind arătate considerentele pentru care instanţa a respins acţiunea, potrivit art. 261 pct. 5 C. proc. civ., în sensul că, instanţa de fond s-a limitat la a face simple aprecieri, generale şi seci, nu s-a pronunţat asupra nerespectării evidente a principiilor achiziţiilor publice sau asupra necorespondenţei criteriile de selecţie cu necesităţile autorităţii contractante.
În dezvoltarea acestei critici recurenta-reclamantă a făcut pe rând referire la elementele ce au fundamentat soluţia pronunţată, interpretate în propria viziune, arătând că: 1. instanţa de fond a considerat ca fiind corespunzător criteriul valorii litigiilor sau tranzacţiilor comerciale în care au fost angajaţi avocaţii echipelor implicate în derularea procedurilor, în detrimentul complexităţii cauzelor, deşi criteriul privind limita financiară impusă este irelevant, discriminatoriu şi în mod evident încalcă principiul liberului acces la procedura de atribuire; 2. în accepţiunea instanţei de fond, faptul că toate criteriile solicită experienţa juridică în domenii necesare strict beneficiarilor fondurilor europene, iar nu autorităţii de management, nu a avut importanţă; 3. în condiţiile în care Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile nu urma să încheie niciun contract de lucrări publice, în sensul gestionării eficiente a asistenţei financiare din instrumente structurale, instanţa a constatat totuşi corespondenţa limitei financiare şi a domeniului de activitate cu necesitatea autorităţi contractante ; 4. obiectul acţiunii constă în anularea unui act contrar legislaţiei achiziţiilor publice, iar nu „impunerea unor criterii de selecţie"; 5. faptul că achiziţia serviciilor publice s-a făcut în conformitate cu prevederile art. 16 din OUG nr. 34/2006 nu înlătură obligaţia Ministerului Mediului şi Dezvoltării Durabile de a respecta principiile prevăzute de legea-cadru a achiziţiilor publice.
Recurenta-reclamantă a conchis, în privinţa argumentelor subsumate primului motiv de recurs (nemotivarea sentinţei), că instanţa a aderat la versiunea pârâtei, care a înţeles să se substituie legiuitorului, motiv pentru care hotărârea este netemeinică, necunoaşterea fondului speţei şi necoroborarea situaţiei de fapt cu legislaţia în vigoare impunând modificarea sentinţei în temeiul art. 304 pct. 8 C. proc. civ.. Faţă de aceste aspecte de fapt şi de drept, a considerat că hotărârea este lipsită de motivare şi a solicitat casarea ei şi trimiterea spre rejudecare în fond a cauzei.
B. Netemeinicia pe fond a hotărârii de respingere a acţiunii.
În dezvoltarea acestei critici recurenta–reclamantă a subliniat relevanţa argumentelor expuse în secţiunea A din motivarea căii de atac, arătând că instanţa de fond a omis ori a pierdut din vedere următoarele aspecte: 1. criteriile de selecţie stabilite de către Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile contravin dispoziţiilor art. 35 alin. (1) şi (2) din OUG nr. 34/2006 privind regimul achiziţiilor publice; 2. dispoziţiile Ordinului nr. 1205 din 24 iulie 2007 contravin principiilor care stau la baza atribuirii contractelor de achiziţii publice, reglementate de art. 2 alin. (2) din OUG nr. 34/2006.
Prin întâmpinările depuse la dosar, intimatul-pârât Ministerul Mediului şi intimata-intervenientă SCA T.L.C. au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei ca legală şi temeinică, răspunzând amplu şi detaliat fiecăreia dintre criticile cuprinse în cererea de recurs.
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., ţinând seama de apărările cuprinse în întâmpinărilor intimaţilor, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Cu privire la modul în care au fost structurate criticile recurentei- reclamante, Înalta Curte constată că, deşi primul motiv de recurs (punctul A) se referă la nemotivarea sentinţei , în sensul art. 304 pct. 7 C. proc. civ., cea mai mare parte a argumentelor subsumate acestui motiv de recurs se circumscrie în realitate criticilor susceptibile de a fi încadrate în prevederile art. 304 pct. 9 şi 3041 C. proc. civ., reluate parţial la punctul B, astfel că vor fi grupate şi analizate împreună.
Recurenta-reclamantă a supus controlului instanţei de contencios administrativ Ordinul nr. 1205/2007, publicat în M.Of. nr. 563 din 16 august 2007, prin care Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile a aprobat Norma procedurală internă privind organizarea şi desfăşurarea procedurilor de încheiere a contractului-cadru pentru asistenţă juridică şi reprezentare în legătură cu contractele/acordurile/protocoalelor încheiate de Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile, prin Direcţia generală pentru management, pentru implementarea Programului operaţional sectorial de mediu, precum şi asistenţă juridică pentru contractele finanţate în cadrul acestuia, inclusiv alte documente relevante, ordin pe care l-a considerat nelegal prin raportare la prevederile art. 35 alin. (1) şi (2) , art. 2 alin. (2) şi art. 3 lit. b) din OUG nr. 34/2006.
Instanţa de fond a analizat fiecare dintre aceste motive de nelegalitate invocate în cererea de chemare în judecată, reţinând caracterul lor nefondat pe baza unor considerente expuse clar şi logic, în acord cu prevederile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., făcând referire atât la împrejurările de fapt relevate în motivarea acţiunii, cât şi la normele juridice pertinente; un anume grad de abstractizare nu este criticabil, de vreme ce motivarea hotărârii judecătoreşti este o lucrare subiectivă, menită să exprime convingerea judecătorului şi să explice mecanismul decizional prin care s-a format acea convingere.
Recurenta-reclamantă tinde în principal la a demonstra că instanţa de fond a analizat în mod greşit legalitatea actului administrativ-normativ şi a criteriilor de selecţie a candidaturilor, prin prisma unor considerente legate de necesităţile autorităţii contractante, fără să ţină seama de necesităţile şi interesele legitime ale potenţialilor beneficiari ai fondurilor europene. În calitatea sa de autoritate de management pentru Programul Operaţional Sectorial „Mediu", ministerul de resort avea nu numai dreptul, ci, în acelaşi timp, obligaţia de a asigura preeminenţa interesului public, caracteristică a oricărui raport de drept administrativ, în exercitarea atribuţiilor sale de coordonare, monitorizare şi control al modului de utilizare a asistenţei financiare nerambursabile acordate din fonduri europene în domeniul protecţiei mediului, potrivit prevederilor HG nr. 368/2007 privind organizarea şi funcţionarea ministerului în cauză (abrogată între timp, prin HG nr. 57/2009), art. 11 din HG nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului instituţional pentru coordonarea, implementarea şi gestionarea instrumentelor structurale (abrogată şi ea prin HG nr. 457/2008).
În exercitarea puterii sale discreţionare, în limitele şi în vederea îndeplinirii obiectivelor stabilite prin actele normative cu forţă juridică superioară incidente în materie, autorităţile publice dispun de o marjă de apreciere, în cadrul căreia au dreptul de a alege soluţiile pe care le consideră adecvate interesului public pe care sunt chemate să îl realizeze.
Numai în cazul în care dreptul de apreciere ar fi exercitat abuziv, prin încălcarea limitelor prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor subiective ori intereselor legitime private, s-ar putea vorbi despre un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, iar actul administrativ ar fi anulabil.
Stabilirea anumitor criterii de selecţie şi neincluderea altor criterii pe care partea le consideră mai adecvate, fără să prezinte o justificare obiectivă şi rezonabilă în acest sens, nu poate fi considerată însă nelegală ori abuzivă, astfel încât să justifice sancţiunea drastică a anulării actului administrativ, o concluzie contrară fiind susceptibilă de a genera o imixtiune nepermisă în competenţa autorităţii publice emitente.
În acest context, nu poate fi reţinută contrarietatea ordinului contestat (de altfel, parte vag argumentată de recurenta-reclamantă) cu prevederile art. 2 alin. (2) din OUG nr. 34/2006, care enumeră principiile generale ce stau la baza atribuirii contractelor de achiziţie publică: nediscriminarea, tratamentul egal, recunoaşterea reciprocă, transparenţa, proporţionalitatea, eficienţa utilizării fondurilor publice şi asumarea răspunderii.
Recurenta-reclamantă a invocat şi încălcarea dispoziţiilor art. 35 alin. (1) şi (2) din OUG nr. 34/2006, conform cărora caietul de sarcini conţine, în mod obligatoriu, specificaţii tehnice care constau în cerinţe, prescripţii, caracteristici de natură tehnică ce permit fiecărui produs, serviciu sau lucrare să fie descris, în mod obiectiv, în aşa manieră încât să corespundă necesităţii autorităţii contractante.
Sub acest aspect, este de reţinut că, pe de o parte, conţinutul caietului de sarcini pentru încheierea contractului-cadru de servicii juridice este detaliat în anexa C a normelor procedurale interne aprobate prin Ordinul nr. 1205/2007 în concordanţă cu specificul serviciilor supuse procedurii de achiziţie, asistenţă juridică şi reprezentare în legătură cu actele încheiate de autoritatea de management al instrumentelor structurale, în cadrul Programului operaţional sectorial de mediu, iar pe de altă parte dreptul de apreciere al autorităţii contractante cu privire la alegerea criteriilor de selecţie pe care le consideră adecvate necesităţilor sale a făcut obiectul analizei anterior, în cuprinsul prezentei decizii, reluarea considerentelor expuse fiind de prisos.
Considerentul reţinut de instanţa de fond în finalul sentinţei, în sensul că verificarea legalităţii normelor privind clauzele contractului-cadru se face prin prisma principiului preeminenţei interesului public faţă de principiul libertăţii contractuale denotă înţelegerea corectă a prevederilor art. 8 alin. (3) şi art. 2 alin. (1) lit. l) din Legea nr. 554/2004 şi a specificului raporturilor de drept administrativ.
În consecinţă, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de reclamanta SCA H. împotriva sentinţei civile nr. 1778 din 11 iunie 2008 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 februarie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 624/2009. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 630/2009. Contencios → |
|---|
