ICCJ. Decizia nr. 1054/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1054/2010
Dosar nr. 1114/45/2008
Şedinţa publică din 25 februarie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa nr. 75/ CA din 4 mai 2009, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta T.A.V., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi I.G.H. Iaşi, şi a anulat Ordinul nr. 1852/2008 emis de ministrul sănătăţii, dispunând suspendarea efectelor acestuia până la rămânerea irevocabilă a cauzei. Prin aceeaşi sentinţă, instanţa de judecată a respins excepţiile lipsei de interes, a lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi cea a prematurităţii introducerii acţiunii.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
Prin Ordinul nr. 1852/2008, s-a dispus desfiinţarea secţiei clinice gastroenterologie IV cu 25 de paturi şi redistribuirea paturilor din această secţie către celelalte trei secţii clinice, la propunerea I.G.H. Iaşi cuprinsă în adresa nr. 1774/2008 avizată de către U.M.F. G.T.P. Iaşi, precum şi referatul de aprobare al D.G.O.R.U.D.P.S. nr. 11666/2008.
Astfel, managerul I.G.H. Iaşi, dr. L.M., a propus D.G.M.I. al Ministerului Sănătăţii ca, în vederea creşterii eficienţei în funcţionarea Institutului, să se dispună „redistribuirea a 5 paturi de la secţia clinică gastroenterologie I, precum şi a celor 25 de paturi de la Clinica Gastroenterologie IV către secţii II şi III". În motivarea acestei propuneri se susţine că spaţiul existent corespunde perfect acestei structuri propuse şi că personalul de specialitate din Secţia IV va fi redistribuit pe celelalte Secţii ale Institutului, iar actualii şefi de Secţii recomandaţi de Senatul U.M.F., în număr de 3, vor ocupa cele trei funcţii de conducere.
A fost motivată această propunere şi în sensul necesităţii creşterii eficienţei activităţii de asistenţă medicală acordată în ambulatoriul integrat, deoarece în acest fel ar urma să crească numărul de consultaţii acordate pacienţilor, obţinându-se fonduri suplimentare de la C.A.S. Iaşi, precum şi îmbunătăţirea indicatorilor de performanţă ai managementului spitalului public în special al celor de calitate şi economico-financiari.
Referitor la excepţiile invocate în cauză, prima instanţă a apreciat că acestea sunt neîntemeiate, reţinând următoarele:
Prin emiterea Ordinului nr. 1852/2008, reclamanta a considerat că au fost înfrânte dispoziţii imperative ale legii, sancţiunea decurgând din acest fapt fiind nulitatea absolută a actului, astfel că orice persoană are dreptul de a reclama încălcarea unor dispoziţii de ordine publică şi de a cere instanţei restabilirea ordinii de drept perturbate.
Având în vedere finalitatea urmărită de reclamantă prin interesul său judiciar, respectiv acela al restabilirii ordinii de drept în I.G.H., instanţa de fond a constatat că cererea reclamantei vizează şi modul în care instituţiile publice îşi îndeplinesc atribuţiile, reclamanta justificând, astfel, un interes legitim public.
Având în vedere faptul că, prin Decizia nr. 121/2008, emisă de către I.G.H., s-a dispus transferarea reclamantei din Secţia I la Secţia II a Institutului, transfer care are la bază acelaşi ordin (contestat prin prezenta), prima instanţă aconsiderat că acţiunea reclamantei este justificată şi prin prisma unui interes personal.
De asemenea, arată instanţa de fond, în ce priveşte excepţia privind prematuritatea introducerii cererii de chemare în judecată, reclamanta s-a adresat Ministerului Sănătăţii pentru anularea ordinului contestat, la data de 15 decembrie 2008, neprimind, însă, niciun răspuns până la data pronunţării.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a reţinut următoarele:
Conform dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (6) din Ordinul M.S.P. nr. 1836/2007, care prevede atribuţiile managerului interimar al spitalului public, acesta nu avea dreptul de a elabora şi semna propunerea nr. 1774, care a stat la baza emiterii ordinului contestat, decât în urma analizei activităţii Institutului în Comitetul director şi pe baza propunerilor consiliului medical. Or, arată instanţa de fond, nici Comitetul director şi nici Consiliul medical nu au fost consultate cu privire la situaţia eronată înaintată Ministerului Sănătăţii, materializată în această propunere.
La data de 14 octombrie 2008, Consiliul medical al Institutului era valabil constituit prin Decizia nr. 25 din 30 iunie 2006 şi avea ca principale atribuţii îmbunătăţirea standardelor clinice în scopul acordării de servicii medicale de calitate precum şi evaluarea activităţii medicale desfăşurate în spital în scopul creşterii performanţelor, context în care raportat la dispoziţiile legale directorul general nu putea ignora existenţa acestui consiliu ci trebuia să analizeze situaţia structurii organizatorice împreună cu aceste foruri.
De asemenea, se arată în considerentele sentinţei atacate, chiar şi propunerea prin care s-a solicitat a fi redistribuite 5 paturi din Secţia I nu se justifică, în condiţiile în care această Secţie are cei mai buni indicatori ai activităţii medicale din toate Secţiile Institutului (aspect ce reiese din rapoartele transmise periodic la I.N.C.D.S.), fiind urmată de Secţia IV.
Mai reţine instanţa de fond că, în urma reorganizării, din actele depuse la dosarul cauzei, rezultă scăderea finanţării de către C.A.S. a sumelor alocate fiecărui pacient, cea mai evidentă scădere observându-se la nivelul Secţiei I, care a fost restructurată, deşi a avut întotdeauna cei mai performanţi indicatori.
Din fişele de indicatori depuse la dosarul cauzei rezultă, reţine, de asemenea, prima instanţă, faptul că noua structură aduce atingere actului medical în condiţiile în care în Secţia 2 s-au înregistrat în permanenţă dubluri (au stat câte doi pacienţi în pat) în timp ce în Secţia 3 au stat câte aproximativ 10 zile cu paturi goale.
De asemenea, se arată în considerentele sentinţei recurate, în cauză sunt întrunite dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, cazurile justificate fiind reprezentate de acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept ce au fost analizate pe larg mai sus, sens în care se impune şi suspendarea efectelor Ordinului contestat.
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, au declarat recurs Ministerul Sănătăţii şi I.G.H. Ia şi.
Astfel, în recursul formulat, Ministerul Sănătăţii a invocat, ca temei legal, dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi 9, art. 3041 C. proc. civ. şi a susţinut, în esenţă, următoarele critici:
- în mod greşit a respins instanţa de fond excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei în invocarea vătămării unui interes public;
- ordinul atacat a avut ca obiect reorganizarea secţiilor clinice din cadrul I.G.H. Iaşi în scopul eficientizării activităţii şi îmbunătăţirii indicatorilor de calitate;
- instanţa de fond nu a motivat măsura suspendării executării ordinului atacat;
- în mod greşit a reţinut instanţa de fond că ordinul atacat este lovit de nulitate.
În recursul formulat, I.G.H. Ia şi a invocat dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ. şi a susţinut, în esenţă, următoarele critici:
- în mod greşit a respins instanţa de fond excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, reţinând în mod eronat că Decizia nr. 121/2008 ar vătăma un interes personal al reclamantei, ceea ce ar justifica invocarea vătămării unui interes public prin ordinul atacat;
- în mod greşit a respins instanţa de fond excepţia prematurităţii acţiunii formulate, deşi reclamanta nu a parcurs procedura plângerii prealabile în condiţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004;
- în mod greşit a reţinut instanţa de fond că Ordinul nr. 1852/2008 este nelegal pentru că propunerea de reorganizare a secţiilor institutului s-a făcut fără să fi existat o analiză din partea Comitetului director.
Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care a răspuns criticilor formulate de către autorităţile recurente, susţinând că hotărârea instanţei de fond este legală şi temeinică şi solicitând respingerea recursurilor.
Recursurile sunt întemeiate pentru motivele care vor fi prezentate în continuare.
Aşa cum s-a arătat şi în expunerea rezumativă prezentată mai sus, în cauză, este necontestat că prin Ordinul nr. 1852/2008 emis de M.S.P. a fost modificat Ordinul nr. 1197/2008 şi s-a dispus reorganizarea I.G.H. Iaşi în sensul desfiinţării uneia dintre cele 4 secţii clinice de gastroenterologie şi redistribuirea personalului şi a posturilor la celelalte trei secţii clinice de gastroenterologie, la propunerea managerului institutului.
Pentru a respinge excepţia lipsei calităţii procesuale active a intimatei-reclamante în ceea ce priveşte cererea de anulare a acestui ordin prin invocarea unui interes legitim public, instanţa de fond a reţinut că „acţiunea este justificată prin prisma unui interes personal", având în vedere „faptul că prin Decizia nr. 121/2008 emisă de către I.G.H. Iaşi s-a dispus transferarea reclamantei din Secţia I la Secţia a II-a a institutului, transfer ce are la bază acelaşi ordin (contestat).
Este adevărat că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ, se poate adresa instanţei de contencios, interesul legitim putând fi atât privat, cât şi public, precum în cauza de faţă.
Dar, din dispoziţiile art. 8 alin. (1) din aceeaşi lege, rezultă că persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.
Or, în cauza de faţă, obiectul acţiunii formulate de către reclamanta-intimată îl formează anularea Ordinului nr. 1852/2008 prin invocarea unui interes legitim public, aşa cum reţine şi instanţa de fond, fără ca intimata-reclamantă să fi cerut, în principal, anularea Deciziei nr. 121/2008, în legătură cu care instanţa de fond a reţinut că ar fi vătămat acesteia un interes privat prin faptul că s-ar fi dispus transferarea sa de la secţia I la secţia a II-a.
Astfel fiind, rezultă că instanţa de fond a soluţionat în mod greşit excepţia privind legitimarea procesuală activă a reclamantei.
În ceea ce priveşte soluţia dată excepţiei de prematuritate, instanţa de fond reţine în mod corect că intimata-reclamantă s-a adresat cu plângere prealabilă, prin care a cerut anularea ordinului în litigiu, la data de 15 decembrie 2008, dar omite să menţioneze că la aceeaşi dată a fost depusă la oficiul poştal şi acţiunea adresată instanţei de contencios administrativ pentru anularea ordinului respectiv.
Or, potrivit art. 7 alin. (1) coroborat cu art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ se pot introduce la instanţa de contencios administrativ fie după data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, fie după data expirării termenului legal de 30 de zile de soluţionare a plângerii prealabile sau, respectiv, data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, ceea ce face ca soluţia instanţei de fond să fie nelegală şi din acest punct de vedere.
În ceea ce priveşte soluţionarea pe fond a cauzei, pentru a anula Ordinul nr. 1852/2008, Curtea de apel a reţinut că acest ordin este lovit de nulitate pentru că a fost emis la propunerea unui manager interimar care nu avea atribuţia să facă o astfel de propunere, fără ca această cerinţă să constituie o condiţie de validitate a actului administrativ atacat.
Astfel, potrivit art. 174 alin. (31) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în sănătate, introdus prin Legea nr. 264/2007, structura organizatorică a unităţilor sanitare publice cu paturi din subordinea Ministerului Sănătăţii se aprobă prin ordin al ministrului, la propunerea managerului sau la iniţiativa Ministerului Sănătăţii.
Deci, din moment ce iniţiativa emiterii ordinului respectiv este lăsată la opţiunea emitentului, rezultă că numai lipsa oricărei propuneri ar fi putut atrage nulitatea ordinului atacat, în timp ce, în cauză, dispoziţiile legale au fost respectate în ambele ipoteze, propunerea managerului institutului fiind însuşită şi de compartimentul de specialitate al ministerului, fiind aprobată de şeful Direcţiei generale organizare, resurse umane, dezvoltare profesională şi salarizare.
În fine, instanţa de fond reţine că actul administrativ este nelegal şi pentru faptul că măsurile organizatorice nu se impuneau, din moment ce, în perioada următoare reorganizării secţiilor, activitatea acestora a fost afectată în mod negativ, dar acest aspect excede competenţei unei instanţe de contencios administrativ, care este obligată de dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 să-şi limiteze controlul la legalitatea actului administrativ, cu excluderea oricăror analize, constatări şi judecăţi referitoare la oportunitatea, eficacitatea şi eficienţa activităţii structurilor puterii executiv-administrative.
În ceea ce priveşte măsura suspendării executării Ordinului nr. 1852/2008, soluţia instanţei de fond este, de asemenea, nelegală, fiind nemotivată, din moment ce totul s-a rezumat la o simplă afirmaţie referitoare la existenţa unui caz bine justificat în condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În concluzie, instanţa de recurs va admite ambele recursuri şi va casa sentinţa atacată ca fiind nelegală şi netemeinică şi, rejudecând cauza, va respinge acţiunea pentru motivele prezentate în considerentele de mai sus.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de pârâţii Ministerul Sănătăţii şi I.G.H. Iaşi împotriva sentinţei nr. 75/ CA din 4 mai 2009 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi, pe fond, respinge acţiunea formulată de reclamanta T.A.V., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 februarie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1050/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1060/2010. Contencios. Anulare act de control... → |
|---|
