ICCJ. Decizia nr. 1363/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1363/2010
Dosar nr. 6447/2/2009
Şedinţa publică din 10 martie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 09 iulie 2009 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii P.M.E., C.T., M.A.M., Ş.D., V.M., D.D., S.E., A.A.L., M.C., P.E., B.C.I., A.D.I., B.F., G.E., Ş.A., G.L., E.P., G.C., O.M., N.E., C.N., D.L., D.L.E., A.F., R.L., C.M., Z.V., D.M., S.G., P.G., U.M., G.M., M.S., D.E., T.M., A.R., R.C.G., D.DC., A.E., N.L., E.S, V.A., C.R., S.D., C.G., T.I. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti (reorganizat la data pronunţării prezentei decizii, ca Ministerul Justiţiei, în baza prevederilor OUG nr. 115/2009), suspendarea executării actului emis sub nr. 76602 din 03 iulie 2009, susţinând, în esenţă, că actul atacat, prin care s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 şi pentru viitor să se achite fără includerea sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, ceea ce contravine art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, este de natură să înfrângă dispoziţii cuprinse în hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile şi cu încălcarea principiului neretroactivităţii legii.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 3487 din 27 octombrie 2009, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a hotărât următoarele:
- a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârât, reţinând că actul atacat este un act administrativ, întrucât produce efecte juridice atâta timp cât în baza sa s-a procedat la plata unei indemnizaţii diminuate, iar dacă actul ar fi fost lipsit de efecte juridice, reclamanta ar fi încasat indemnizaţiile împreună cu sporul de 50% în baza unor acte administrative anterioare emise de pârât;
- a admis acţiunea reclamanţilor şi a dispus suspendarea executării actului nr. 76602 din 03 iulie 2009 emis de pârât până la pronunţarea instanţei de fond, reţinând că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv: (1) existenţa unui caz bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din aceeaşi lege, ca element obiectiv, întrucât la o analiză sumară se constată că actul pare a intra în contradicţie cu hotărâri judecătoreşti executorii şi a contraveni dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, după cum se pare că nu îi sunt aplicabile dispoziţiile OUG nr. 71/2009, care se referă la plata unor drepturi restante, iar nu la plata unor drepturi viitoare; (2) necesitatea prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, ca element subiectiv, întrucât actul produce lunar consecinţe patrimoniale negative asupra reclamantei prin diminuarea drepturilor salariale ce i se cuvin.
3. Cererea de recurs
Împotriva sentinţei civile pronunţate de Curtea de apel Bucureşti a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei, criticând-o pentru motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Recurentul-pârât susţine că instanţa în mod greşit nu a avut în vedere faptul că intimata-reclamantă nu a îndeplinit procedura prealabilă obligatorie de urmat conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, anterior sesizării instanţei, ca o condiţie a exercitării dreptului la acţiune.
Recurentul-pârât critică hotărârea pronunţată de Curtea de apel şi sub aspectul faptului că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că actul contestat este un act administrativ.
Sub acest aspect, recurentul susţine că adresa din 3 iulie 2009 nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese, având în vedere noile dispoziţii legale cu incidenţă asupra achitării drepturilor salariale pentru personalul din sistemul justiţiei şi Legea nr. 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009.
Adresa reprezintă o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, OUG nr. 71/2009, iar nu o manifestare unilaterală de voinţă, nesusceptibilă de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăşi.
Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este în sensul că modul de comunicare a interpretării unui text de lege nu reprezintă un act administrativ, ci doar o corespondenţă administrativă (Decizia nr. 5412 din 11 noiembrie 2005), iar evaluarea este o operaţiune tehnico-materială de încunoştinţare şi nu un act administrativ (Decizia nr. 3026 din 23 septembrie 2008).
Recurentul-pârât susţine că în mod greşit instanţa de fond a reţinut îndeplinirea condiţiei referitoare la prevenirea producerii unei pagube iminente.
Sub acest aspect, recurentul-pârât susţine, în esenţă, că nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite reclamantei, care urmează a fi plătite potrivit eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009, astfel că nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul reclamantei.
Mai susţine recurentul-pârât că sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică nu mai există întrucât Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin OG nr. 83/2000 iar cele statuate prin Decizia nr. XXI din 10 martie 2008 a secţiilor unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu mai pot fi aplicate ulterior pronunţării Deciziei nr. 838/2009 a Curţii Constituţionale.
Recurentul-pârât critică soluţia instanţei de fond şi sub aspectul faptului că s-a reţinut îndeplinirea condiţiei referitoare la existenţa unui caz bine justificat, susţinând, în esenţă, că actul în considerarea căruia a fost emis actul contestat este un act normativ în vigoare ce se bucură de prezumţia de legalitate.
Mai susţine recurentul-pârât că în mod greşit instanţa de fond a reţinut că actul contestat are caracter retroactiv. Se susţine că adresa din 3 iulie 2009 nu conţine dispoziţii retroactive şi trebuie să fie analizată în strictă legătură cu efectele OUG nr. 71/2009, care a intrat în vigoare la 18 iunie 2009, iar obligaţia de plată a drepturilor salariale corespunzătoare lunii iunie 2009 a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009, în conformitate cu prevederile legale în vigoare (art. 53 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 şi anexa nr. 1 la Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 86/2005 pentru reglementarea datei plăţii salariilor la instituţiile publice în care este stabilită data de 10 pentru Ministerul Justiţiei), deci ulterior datei intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009.
4. Hotărârea instanţei de recurs
Analizând recursul prin prisma motivului invocat de recurentul-pârât şi prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente:
4.1. În ceea ce priveşte susţinerile referitoare la neîndeplinirea de către reclamantă a procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanţa de recurs reţine că acestea nu pot fi primite.
Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dispune în sensul că „după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
Or, se constată că reclamanta, cu respectarea dispoziţiilor respective, a sesizat autoritatea emitentă la data de 14 iulie 2009, deci anterior introducerii cererii la instanţă la data de 17 iulie 2009, cu solicitarea de revocare a actului administrativ contestat.
4.2. În ceea ce priveşte susţinerile recurentului-pârât în sensul că actul contestat nu este un act administrativ în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004, Înalta Curte reţine următoarele:
Prin adresa din 3 iulie 2009, pârâtul a dispus în mod unilateral ca „în data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra şi pe viitor”.
Actul administrativ sus menţionat, intitulat „adresă”, îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.
Astfel, actul a fost emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii şi modifică raporturi juridice de natură salarială în ceea ce-i priveşte pe reclamanţi.
Actul nu reprezintă o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, ci stabileşte expres modalitatea de plată a salariilor pentru personalul din justiţie.
Adresa ar fi reprezentat o simplă operaţiune de încunoştinţare numai în ipoteza în care nu ar fi conţinut dispoziţii referitoare la plata salariilor.
Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie relevată de recurent nu este aplicabilă prezentei cauze, deoarece actul a cărui suspendare s-a cerut nu reprezintă „corespondenţă administrativă” sau „operaţiune tehnico-materială de încunoştinţare”, de unde rezultă că susţinerile recurentului sunt nefondate.
Instanţa de fond, verificând îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 s-a referit la cazul bine justificat, reprezentat de încălcarea unor prevederi interne şi internaţionale şi de interpretarea dispoziţiilor OUG nr. 71/2009 la domeniul de reglementare al acesteia.
Cele învederate de instanţa de fond sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ a cărui suspendare s-a cerut.
4.3. În ceea ce priveşte susţinerile recurentului-pârât referitoare la fondul cauzei reprezentat de verificarea îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine următoarele:
Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii, întrucât atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Este adevărat că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă) ceea ce presupune executarea din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am arătat deja, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În cauza de faţă, Înalta Curte apreciază că este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat în raport de următoarele argumente.
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Raportat la conţinutul acestei măsuri, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa dezvoltată de instanţele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În plus, în cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
O altă aparenţă de nelegalitate o constituie încălcarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor şi procurorilor se stabileşte prin lege specială.
Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale.
Acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistraţi şi stat.
4.4. Consideraţiile recurentului legate de Decizia nr. XXI din 10 martie 2008 a secţiilor unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi de Decizia nr. 838/2009 a Curţii Constituţionale urmează a fi analizate numai în cadrul procesului de anulare a actului administrativ în litigiu.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a doua C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează a se respinge ca nefondat recursul declarat de Ministerul Justiţiei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei nr. 3487 din 27 octombrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 martie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1365/2010. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 1360/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
