ICCJ. Decizia nr. 1415/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1415/2010
Dosar nr. 624/45/2009
Şedinţa publică din 11 martie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la această instanţă sub nr. 624/45 din 17 septembrie 2009, reclamantul B.L.Ş. a solicitat, în contradictoriu cu intimaţii Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Ministrul Transporturilor şi Infrastructurii, suspendarea executării Ordinului nr. 860 din 13 august 2009, prin care a fost eliberat din funcţia de manager al Spitalului C.F. Iaşi şi a actelor subsecvente acestuia, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii de fond.
Intimatul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, prin întâmpinare, a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministrului Transporturilor şi Infrastructurii.
Prin sentinţa nr. 177/CA din 19 octombrie 2009, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte cererea formulată de reclamatul B.L.Ş. şi a suspendat executarea Ordinului nr. 860 din 13 august 2009, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anulare. A respins cererea petentului de suspendare a actelor subsecvente Ordinului nr. 860/2009.
A respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a intimatului Ministrul Transporturilor şi Infrastructurii.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut următoarele:
La data de 21 iulie 2007, Ministerul Transporturilor, reprezentat prin Ministrul L.O. şi B.Ş.L., au încheiat contractul de management al Spitalului Clinic C.F. Iaşi, contract care a fost înregistrat sub nr. 14, prin care s-a convenit ca organizarea şi conducerea unităţii spitaliceşti menţionate să se realizeze pe baza indicatorilor prevăzuţi în anexa la contract; prin art. XII lit. 1) convenindu-se ca „prezentul contract de management să înceteze prin constatarea unor abateri de la legislaţia în vigoare de către organele de control şi instituţiile abilitate în condiţiile legii".
În baza Ordinului Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii nr. 481 din 08 aprilie 2009, o echipă de control (formată dintr-un medic, un economist, un psiholog şi doi chimişti) au efectuat o verificare a activităţilor realizate de Spitalul Clinic C.F. Iaşi, rezultatele controlului fiind consemnate în cuprinsul procesului verbal din 14 mai 2009. Prin acest act s-a reţinut că „încheierea contractelor de administrare de către şefii de secţie cu managerul spitalului ar fi permis o colaborare mai bună, care să permită efectuarea unui management economico-financiar performant", că „s-a constatat superficialitate în completarea foilor de observaţie clinică, nerespectarea unor obligaţii din contractul încheiat cu CASMTCT, existenţa unor tipizate care nu respectă modelul de spital, nerespectarea prevederilor legale în vigoare în ceea ce priveşte condicile de medicamente pentru stupefiante şi psihotrope şi necorelarea statului de funcţii nominal cu statul de funcţii general (există medici încadraţi în ambulatoriul de specialitate, care sunt în acelaşi timp şi medici curanţi)", „rezolvarea pe cale amiabilă a conflictului cu laboratorul de analize medicale SC T.T. SRL", precum şi că „nu sunt respectate în totalitate prevederile din contractul de management".
Pe baza acestui proces-verbal şi a celorlalte acte încheiate de echipele de control, Direcţia Generală de Control şi Investigaţii Accidente în Transporturi a întocmit, la data de 3 iunie 2009, o sinteză privind verificările efectuate la unităţile sanitare din subordinea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii (în număr de 13), reţinându-se, în ceea ce priveşte Spitalul Clinic C.F. Iaşi, că „nu sunt respectate în totalitate prevederile din contractul de management", că „nu se respectă în totalitate legislaţia specifică activităţii manageriale".
Luând la cunoştinţă de conţinutul raportului întocmit în condiţiile mai sus menţionate, Spitalul Clinic C.F. Iaşi, prin reprezentantul său legal, a formulat o plângere, ce a fost înregistrată la Ministerul Transportului sub nr. 15000 din 17 august 2009, la care s-a răspuns prin adresa din 24 august 2009, în sensul că aceasta a fost analizată de către Comisia din cadrul Corpului de Control al DGCIAT. În baza raportului înregistrat sub nr. 218 din 03 iunie 2009 şi nr. 2119/RB din 19 iunie 2009 şi în considerarea Cap. XII lit. 1) din contractul de management nr. 14 din 21 iulie 2008, Ministrul Transporturilor a emis Ordinul nr. 860 din 13 august 2009, prin care a decis eliberarea lui B.Ş.L. din funcţia de manager al Spitalului Clinic C.F. Iaşi.
După comunicarea ordinului menţionat, cel în cauză a depus la Ministerul Transporturilor o petiţie, intitulată „plângere prealabilă", ce a fost înregistrată sub nr. 149 din 17 august 2009 prin care a solicitat anularea actului de eliberare din funcţie, cerere la care s-a răspuns prin adresa din 16 septembrie 2009, în sensul că, întrucât petentul şi-a însuşit „fără rezerve" constatările de fapt ale Comisiei de control rezultă cu evidenţă faptul că atât măsurile propuse prin raportul din 06 iunie 2009, aprobat de conducerea Ministerului sub nr. 2119/RM din 19 iunie 2009, cât şi eliberarea din funcţie sunt temeinice şi legale".
Raportat la această situaţie de fapt, prima instanţă a constatat că Ordinul nr. 860 din 13 august 2009 a fost emis în regim de putere publică, că împotriva sa a fost formulată o plângere prealabilă, în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, fiind îndeplinită condiţia prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004 sub acest aspect.
S-a mai reţinut că pentru ca cererea de suspendare să poată fi admisă, persoana vătămată trebuie să facă dovada existenţei unui caz bine justificat şi a nevoii de a preveni producerea unei pagube iminente, termeni a căror semnificaţie este definită la art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din Legea contenciosului administrativ.
În acest sens, Curtea de apel a reţinut că, deşi actele administrative se bucură de prezumţia de legalitate, în procedura prevăzută de art. 14 din Legea nr. 544/2004, instanţa poate verifica dacă există argumente juridice aparent valabile, în raport cu elementele de legalitate ale actului administrativ contestat, care să pună, aparent, sub semnul îndoielii prezumţia de legalitate, fără să influenţeze însă în vreun fel soluţia asupra fondului, măsura suspendării găsindu-şi consacrare şi în cuprinsul Recomandării nr. R (89) din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri referitoare la protecţia juridică provizorie în materie administrativă.
În cercetarea aparenţei legalităţii ordinului contestat, prima instanţă a avut în vedere şi prevederile Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care, la art. 41, denumeşte dreptul la o bună administraţie, ca un drept fundamental, care implică, printre altele şi obligaţia pentru administraţie de a-şi motiva deciziile; din această perspectivă, s-a constatat că în preambulul Ordinului nr. 860 din 13 august 2009 nu se arată, nici măcar la modul general, care sunt faptele săvârşite de manager pe care emitentul actului le-a considerat a fi „abateri de la legislaţia în vigoare".
Din examinarea prevederilor art. XII din contractul de management, prima instanţă a constatat că nu se poate aprecia nici dacă clauza referitoare la „încetarea contractului" operează de plin drept, fără îndeplinirea nici unei alte formalităţi şi dacă această măsură poate fi doar după parcurgerea procedurii amiabile, prevăzută la art. XIII din contract.
A concluzionat în sensul că aceste omisiuni şi impreciziuni ale actului administrativ de autoritate şi respectiv ale convenţiei intervenite între părţile din prezenta cauză, sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa actului administrativ contestat, condiţia cazului bine justificat fiind găsită astfel îndeplinită.
În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, prima instanţă a reţinut că este îndeplinită deoarece, urmare a eliberării din funcţia de manager, petentul nu mai realizează venituri dintr-o activitate salarizată şi că eliberarea din funcţie, la doar un an de la data numirii, într-o manieră aparent intempestivă, a provocat un prejudiciu material previzibil, precum şi o deteriorare a prestigiului său profesional, cu un impact serios în plan moral, ce a condus la degradarea stării sale de sănătate.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, considerând-o ca fiind nelegală şi netemeinică.
Prin cererea de recurs se aduc, în esenţă, următoarele critici sentinţei recurate care pot fi încadrate în situaţia prevăzută de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ.
În mod greşit instanţa de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiţia care vizează cazul bine justificat, aducând argumente pentru nelegalitatea ordinului a cărui suspendare s-a solicitat, fapt nepermis în raport de obiectul cererii deduse judecăţii, respectiv suspendarea exercitării Ordinului nr. 860 din 13 august 2009.
Se precizează şi faptul că ordinul a cărei suspendare a fost solicitată este motivat atât în fapt cât şi în drept, contrar celor reţinute de instanţa de fond, iar faptele reţinute în sarcina reclamantului constituie abateri grave ce au fost consemnate în procesul verbal încheiat la 14 mai 2009, pe care reclamantul l-a semnat fără obiecţiuni, astfel că cele reţinute de instanţa de fond cu privire la nelegalitatea Ordinul nr. 860/2009 nu pot fi apreciate ca reprezentând un caz bine justificat pentru a fi admisă cererea de suspendare a executării acestuia.
Cu privire la îndeplinirea cerinţei referitoare la paguba iminentă susceptibilă a fi înregistrată de reclamant prin emiterea Ordinului nr. 860/2009, recurentul-pârât susţine că nu a fost dovedită existenţa pagubelor materiale invocate de reclamant, astfel că în mod eronat instanţa de fond a apreciat ca fiind îndeplinită această cerinţă.
În opinia recurentului-pârât este greşită şi soluţia dată excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministrului Transportului şi Infrastructurii deoarece acesta nu este emitentul actului a cărui suspendare se solicită ci doar la semnat ca reprezentant legal al autorităţii publice.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie analizând recursul în raport de criticile formulate, de înscrisurile care există la dosarul cauzei, de dispoziţiile legale incidente cât şi în raport de prevederile art. 3041 din C. proc. civ. apreciază că acesta este fondat pentru considerentele ce urmează a fi expuse.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ, care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanţa de fond trebuie să constate şi să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cerute de art. 14 alin. (1) menţionat, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepţională.
Îndeplinirea condiţiilor cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza circumstanţelor de fapt şi de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.
Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.
Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.
Or, în speţă, motivele invocate de intimatul-reclamant nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecăţii.
După cum se constată, prima instanţă, soluţionând cererea de suspendare a intrat în cercetarea fondului în ceea ce priveşte legalitatea Ordinului nr. 860/2009, fapt de altfel nepermis, întrucât cererea de chemare în judecată are un alt obiect, respectiv suspendarea actului administrativ menţionat.
Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiţia „cazului bine justificat” deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă evidentă în privinţa legalităţii actului administrativ fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanţei care va soluţiona eventuala acţiune referitoare la anularea Ordinului nr. 860/2009.
Cât priveşte criticile referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, Înalta Curte constată, de asemenea, că argumentele reţinute în sentinţa atacată sunt nefondate, pentru că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente.
Intimatul-reclamant nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituţii juridice.
Mai mult, intimatul-reclamant a solicitat demisia din funcţia de manager la Spitalul Clinic C. F. Iaşi începând cu 29 ianuarie 2010 iar prin Ordinul nr. 57 din 29 ianuarie 2010 emis de recurentul-pârât a fost eliberat din această funcţie.
În concluzie, în raport de cele reţinute mai sus, instanţa de fond a apreciat în mod greşit că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de suspendare a actului administrativ în cauză, astfel că va fi reţinută situaţia prevăzută de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ.
Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I, alin. (3) din C. proc. civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va respinge cererea de suspendare formulată de reclamant ca neîntemeiată.
Critica ce vizează greşita soluţie asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a ministrului transporturilor şi infrastructurii nu poate fi reţinută. Pe de o parte ministrul, deşi a avut calitatea de parte nu a formulat recurs sub acest aspect, iar pe de altă parte această excepţie nu schimbă soluţia de respingere a cererii de suspendare formulată de reclamant.
Întrucât recurentul – pârât a solicitat cheltuieli de judecată, în raport de dispoziţiile art. 274 alin. (1) din C. proc. civ. şi de dovezile care există la dosarul cauzei, se va dispune la obligarea intimatului-reclamant la plata sumei 475 RON cheltuieli de judecată către recurent.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, împotriva sentinţei nr. 177/CA din 19 octombrie 2009 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi pe fond, respinge cererea de suspendare formulată de B.L.Ş. ca neîntemeiată.
Obligă intimatul-reclamant B.L.Ş. la plata sumei 475 RON cheltuieli de judecată către recurent.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 martie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 619/2010. Contencios. Anulare act de control... | ICCJ. Decizia nr. 1375/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
