ICCJ. Decizia nr. 1561/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1561/2010
Dosar nr. 7045/2/200.
Şedinţa publică din 18 martie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamanţii I.C., B.D.C., A.S., B.V., V.M., O.S.M., G.L.A., V.C., judecători în cadrul Judecătoriei Motru, au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se dispună suspendarea adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009, emisă de pârât.
În motivarea cererii s-a arătat că prin adresa 76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca "începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de calcul se va păstra şi pentru viitor, plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar."
Prin adresa contestată, arată reclamanţii, se dispune în mod retroactiv acordarea drepturilor salariale, fără a fi inclus şi sporul de 50%, încălcându-se astfel art. 15 alin. (2) din Constituţie.
Se susţine că actul atacat încalcă dispoziţiile Codului muncii care reglementează principiul potrivit cu care reţinerile ori suspendarea salariului nu pot fi operate decât pentru cazurile şi condiţiile prevăzute de lege; obligaţia de plata a salariului este una principală, de la care angajatorul nu se poate sustrage invocând lipsa de fonduri băneşti, astfel cum s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 3382/2004.
Drepturile salariale în prezent câştigate nu pot intra sub incidenţa OUG nr. 71 /2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, în condiţiile în care art. 161 alin. (1) C. muncii, potrivit căruia plata se poate face cel puţin o dată pe lună, fără a se putea eşalona acest drept de creanţă în lipsa acordului angajatului.
Pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii faţă de împrejurarea că actul a cărui suspendare se solicita nu este unul administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.
Pârâtul a mai invocat şi excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii, în considerarea împrejurării că adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009 a fost deja suspendată de Curtea de Apel Cluj şi Curtea de Apel Bucureşti în dosarele 1313/33/2009, respectiv 6182/2/2009.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 3386 din 20 octombrie 2009 a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi pe cale de consecinţă, a admis acţiunea reclamanţilor, dispunând suspendarea executării actului administrativ nr. 76602 din 3 iulie 2009 emis de Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut cu privire la cele două excepţii invocate de pârât că sunt nefondate. Astfel, cu privire la prima excepţie s-a arătat că inadmisibilitatea unei acţiuni poate interveni numai atunci când dreptul pretins nu este recunoscut de lege sau când condiţiile de admisibilitate ale căii procedurale exercitate nu sunt îndeplinite în raport cu reglementarea legală, ceea ce nu intră în discuţie în speţa de faţă.
Cât priveşte excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii, s-a reţinut că suspendarea actului a cărui executare se solicită, în dosarele invocate de către pârât, nu lipseşte acţiunea de faţă de interes de vreme ce potrivit alin. (1) al art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ unilateral se dispune până la pronunţarea instanţei învestită cu soluţionarea fondului, adică a cererii în anularea actului, promovată de acelaşi titular.
Cu privire la cererea de suspendare instanţa de fond a reţinut că aceasta este întemeiată, deoarece sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Astfel, cazul bine justificat se referă la existenţa unei puternice îndoieli asupra legalităţii actului administrativ, iar împrejurarea că acesta retroactivează, are incidenţă asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor pentru luna iunie 2009, deşi este emis la 3 iulie 2009.
Referitor la cea de a doua condiţie s-a reţinut că prin adresa în cauză, drepturile salariale solicitate au fost diminuate retroactiv şi prin aceasta se produce un prejudiciu în patrimoniul reclamanţilor, care aveau o speranţă legitimă cu privire la valoarea patrimonială pe care urmau să o primească.
Împotriva acestei sentinţe considerată nelegală şi netemeinică a declarat recurs Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Recurentul a susţinut ca instanţă de fond a pronunţat hotărârea cu încălcarea dispoziţiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., întrucât:
1) Nu a avut în vedere faptul că nu s-a îndeplinit procedura prealabilă administrativă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
2) Adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 a cărei suspendare s-a solicitat nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese.
3) Suspendarea executării actului administrativ este condiţionată în mod expres de necesitatea prevenirii unei pagube iminente şi ireparabile, or în cauză, această cerinţă este inexistentă, neexistând nici un motiv justificat pentru a dispune suspendarea adresei până la soluţionarea acţiunii în anulare.
4) Textul art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune reclamantului ca, pe lângă iminenţa producerii unei pagube să dovedească şi caracterul de caz justificat de suspendare. Or, OUG nr. 71/2009, susţine recurentul, este un act normativ în vigoare, adoptat în conformitate cu legea şi Constituţia, care se bucură de prezumţia de legalitate, iar acest act normativ trebuie respectat ca atare atât de justiţiabili, cât şi de instanţele de judecată.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu criticile invocate de recurenţi, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.
excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru lipsa plângerii prealabile, este neîntemeiată, întrucât, aşa cum rezultă în mod expres din prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul cererii formulate de reclamanţi, având ca obiect refuzul nejustificat al pârâţilor de a rezolva o cerere referitoare la un drept, nu este obligatorie îndeplinirea acestei proceduri.
În ceea ce priveşte critica referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va reţine următoarele:
obiectul acţiunii îl constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de conducătorul autorităţii recurente.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ susmenţionat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În raport cu dispoziţiile legale susmenţionate, în speţa de faţă nu poate fi primită critica recurentului, în sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între reclamanţi şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
Mai mult, măsura contestată în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a OUG nr. 71/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum susţine în mod eronat recurentul.
În ceea ce priveşte aplicabilitatea Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curţii Constituţionale, Înalta Curte reţine următoarele:
Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţia României, deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României, de la data publicării fiind general obligatorii şi având putere numai pentru viitor.
Rezultă, aşadar, că deciziile Curţii Constituţionale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătoreşti irevocabile şi nici asupra deciziilor în interesul legii pronunţate în precedent de Înalta Curte.
De asemenea, conform art. 126 din Legea fundamentală, justiţia se înfăptuieşte în România, prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite prin lege.
Nicio dispoziţie constituţională sau legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curţii Constituţionale, în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunţate de instanţele din sistemul judiciar.
Autoritatea lucrului judecat face parte din categoria prezumţiilor legale absolute, expres prevăzută de art. 1200 pct. 4 C. civ.
Puterea de lucru judecat prezumă că hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde adevărului, nicio autoritate, deci nici Curtea Constituţională, neputând răsturna această prezumţie legală absolută.
Apărarea recurentului privind abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunţării deciziei Curţii Constituţionale, este, aşadar, lipsită de suport legal, fiind necesar ca hotărârile judecătoreşti irevocabile să fie respectate şi aduse la îndeplinire, aşa cum prevede legislaţia naţională precum şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, text aplicabil direct în baza art. 11 din Constituţia României.
Cu privire la cererea de suspendare, se va reţine, de asemenea, că soluţia atacată este temeinică şi legală.
Astfel, aşa cum s-a arătat, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl constituie suspendarea executării unui act administrativ emis de ministrul justiţiei şi libertăţilor cetăţeneşti, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plăţii sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze şi pentru viitor. În plus, autorităţile pârâte au arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
În ceea ce priveşte această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau reclamanţii se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Suspendarea actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este, el însuşi, titlu executoriu.
Aşadar, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Dispoziţiile legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Rezultă din textul legal susmenţionat că, pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existenţa unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetăţeanul şi statul.
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret au obligaţia să o realizeze; aşadar, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se impune a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie precizat, de asemenea, că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
În raport cu aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
În ceea ce priveşte noţiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, o defineşte ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Această condiţie legală este, de asemenea, îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre reclamanţi şi stat.
Faţă de cele arătate, apreciind că în mod corect instanţa de fond a reţinut că, în cauză, sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 3386 din 2 octombrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 18 martie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1560/2010. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1563/2010. Contencios → |
|---|
