ICCJ. Decizia nr. 1983/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1983/2010
Dosar nr. 1116/39/2009
Şedinţa de la 20 aprilie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la data de 19 octombrie 2009 pe rolul Curţii de Apel Suceava, reclamantul D.O.L., a solicitat în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în contradictoriu cu pârâtul M.A.P.D.R., suspendarea concursului organizat de acesta la data de 26 octombrie 2009 pentru ocuparea postului de director coordonator adjunct al O.J.P.D.R.P. Suceava şi suspendarea executării Ordinului nr. 2.049 din 9 octombrie 2009 emis de ministerul pârât, până la pronunţarea instanţei de fond pe acţiunea în contencios administrativ având ca obiect anularea acestui act.
În motivarea cererii, s-a susţinut, în esenţă, faptul că prin Ordinul nr. 2.049 emis de pârât la data de 9 octombrie 2009 i s-a acordat un preaviz de 15 zile lucrătoare, menţionându-se expres faptul că la expirarea acestei perioade, încetează aplicabilitatea Ordinului nr. 990 din 28 mai 2009 emis de către M.A.P.D.R., şi a contractului de management din 28 mai 2009, în temeiul cărora reclamantul a ocupat, începând cu data de 28 mai 2009, funcţia de director coordonator adjunct în cadrul O.J.P.D.R.P. Suceava.
Prin sentinţa nr. 191 din 23 octombrie 2009, Curtea de Apel Suceava, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea reclamantului D.O.L., şi a suspendat executarea Ordinului nr. 2.049 din 9 octombrie 2009 emis de M.A.P.D.R., până la pronunţarea instanţei de fond. Prin aceeaşi sentinţă, instanţa a dispus suspendarea concursului organizat de M.A.P.D.R. pentru ocuparea postului de director coordonator adjunct al O.J.P.D.R.P. Suceava.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, faptul că în cauză sunt îndeplinite condiţiile impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se constata admisibilitatea cererii de suspendare a unui act administrativ.
Astfel, analizând îndeplinirea condiţiilor impuse de respectivul text legal pentru suspendarea executării actului administrativ, prima instanţă a constatat că, în ceea ce priveşte „cazul bine justificat" acesta este dovedit prin faptul că există o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ atacat, în raport cu următoarele împrejurări:
- deşi în cuprinsul ordinului atacat se menţionează art. 65 alin. (1) C. muncii, în cauză nu s-a făcut dovada existentei unui ordin cu privire la structura organizatorică, statele de funcţii şi numărul de posturi ce urmau să fie desfiinţate în baza OUG nr. 105/2009;
- deşi postul ocupat de reclamant a fost desfiinţat potrivit dispoziţiilor art. IV din OUG nr. 105/2009, se organizează un nou concurs pentru ocuparea acestui post, împrejurarea ce creează o îndoială serioasă în ceea ce priveşte desfiinţarea reală şi efectivă a postului;
- nu a fost făcută dovada existenţei actului administrativ privind metodologia de concurs, act administrativ ce urma să fie emis în termen de 45 de zile de la intrarea în vigoare a OUG nr. 105/2009, potrivit art. V alin. (6) din acest act normativ;
- potrivit dispoziţiilor art. VIII din OUG nr. 105/2009, persoanele care ocupă funcţiile prevăzute la art. III şi art. IV alin. (3) îşi păstrează statutul şi celelalte drepturi prevăzute de lege, iar contractele de management încheiate de acestea aflate în derulare îşi produc efectele până la expirarea termenului pentru care au fost încheiate sau, după caz, până la data la care intervine un motiv legal de încetare sau reziliere al acestora. Or, în speţă, nu a expirat termenul pentru care a fost încheiat contractul de management şi nici nu a fost făcută dovada unui caz de încetare sau reziliere.
În ceea ce priveşte cea de a doua condiţie, cea a pagubei iminente, instanţa a apreciat-o ca fiind îndeplinită, în raport cu perturbarea previzibilă şi gravă a funcţionării autorităţii publice, schimbarea frecventă, fără motive justificate a managerilor afectând negativ în opinia instanţei, activitatea şi atribuţiile autorităţilor care nu se mai bucură de un management fundamentat, coordonat şi de continuitate.
Împotriva acestei hotărâri, în termen legal, a formulat recurs pârâtul M.A.P.D.R., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Prin cererea sa de recurs, întemeiată pe dispoziţiile art. 304 pct. 5 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ., pârâtul a solicitat în principal, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, şi în subsidiar, modificarea în tot a acestei sentinţe, cu consecinţa respingerii cererii reclamantului, în principal ca lipsită de obiect, şi în subsidiar, ca neîntemeiată.
În dezvoltarea motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ., recurentul a susţinut, în esenţă, faptul că instanţa de fond a pronunţat hotărârea ce se atacă cu nesocotirea dispoziţiilor art. 1141 C. proc. civ., pârâtul arătând în acest sens faptul că citaţia şi acţiunea reclamantului i-au fost comunicate cu doar două zile înainte de termenul stabilit pentru judecată, neavând astfel la dispoziţie termenul de cel puţin 5 zile, stabilit de textul de procedură menţionat, pentru a-şi pregăti apărarea.
În ceea e priveşte motivele de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 9, recurentul a susţinut în esenţă, greşita interpretare şi aplicare a legii de către prima instanţă, care a admis acţiunea, deşi aceasta era lipsită de obiect, în raport cu executarea uno ictu a ordinului contestat şi totodată nefondată, în cauză nefiind îndeplinite condiţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru admiterea acestei cereri.
Examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor formulate, precum şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente.
Motivul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 5 va fi respins, Înalta Curte constatând netemeinicia acestuia, faţă de împrejurarea că din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului nu pot fi reţinute elemente care să conducă la concluzia că, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ.
Astfel, în argumentarea acestui motiv de casare, recurentul susţine în esenţă faptul că instanţa a soluţionat cauza cu încălcarea dreptului său la apărare, atunci când a procedat la soluţionarea acesteia, fără a mai acorda un termen pârâtului pentru a-şi pregăti apărarea, deşi acesta fusese citat cu doar două zile înainte de ziua stabilită pentru judecată.
Potrivit dispoziţiilor art. 89 alin. (1) C. proc. civ.:
Citaţia, sub pedeapsa nulităţii, va fi înmânată părţii cu cel puţin 5 zile înaintea termenului de judecată. În pricinile urgente, termenul poate fi si mai scurt, după aprecierea instanţei.
Faţă de aceste dispoziţii procedurale, care instituie o excepţie de la regula comunicării citaţiei cu cel puţin 5 zile înainte de termenul fixat pentru judecată şi în raport cu caracterul urgent al pricinii, ce a impus instanţei obligaţia soluţionării acesteia cu celeritate, Înalta Curte va respinge ca nefondat motivul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ.
Înalta Curte va respinge ipoteza susţinută de recurent privind lipsa de obiect a cererii de suspendare a executării actului administrativ dedus judecăţii, dat fiind caracterul executării uno ictu al acestuia, ca nefondată, reţinând în acest sens următoarele:
Recurentul susţine, în esenţă, faptul că numai în situaţia actelor cu executare succesivă se poate pune problema unei suspendări a executării, or cum ordinul în speţă a cunoscut o executare imediată, prin eliberarea reclamantului din funcţie, efectele acestui act s-au epuizat, reclamantul urmărind aşadar de fapt, repunerea sa în funcţia publică deţinută anterior, respectiv o întoarcere a executării unui act deja epuizat.
Dincolo de implicaţiile pe care le are împrejurarea că un contract de management cunoaşte o executare succesivă, în timp, a obiectului său, Înalta Curte apreciază că o eventuală acceptare a ipotezei susţinute de recurent, ar presupune lipsirea de efecte a unei instituţii importante a contenciosului administrativ, respectiv suspendarea executării actului administrativ, marea majoritate a actelor administrative putând fi încadrate în ipoteza susţinută de recurent, a producerii efectelor din chiar momentul emiterii acestora. Cum legea nu impune o astfel de distincţie, în materia suspendării executării actelor administrative, respectiv între actele cu executare uno ictu şi actele cu executare succesivă, Înalta Curte apreciază argumentele recurentului bazate pe această distincţie, ca irelevante, căci ubi lex non distinquit nec nos distinquere debemus.
Mai mult, acţiunea reclamantului nu a rămas fără obiect numai pentru că a fost executat actul administrativ prin care acesta a fost eliberat din funcţia deţinută.
Acţiunea ar fi rămas fără obiect numai dacă actul administrativ atacat ar fi fost revocat de către autoritatea publică emitentă sau ar fi fost anulat pe cale judecătorească într-o altă acţiune, or, din probele aflate la dosar nu s-a produs niciuna din acestea.
Pentru toate aceste motive, Înalta Curte va respinge acest motiv de recurs, ca nefondat.
În ceea ce priveşte criticile formulate în legătură cu modul de soluţionarea a fondului cauzei, Înalta Curte constată că acestea sunt de asemenea nefondate, prima instanţă pronunţând o hotărâre legală şi temeinică, în urma unei corecte interpretări şi aplicări a legii la circumstanţele de fapt ale pricinii.
Este de principiu că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, prezumţie care, la rândul său se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea. Pentru aceasta, suspendarea executării unui act administrativ nu poate fi ordonată de judecătorul de contencios administrativ decât în situaţii de excepţie, cu observarea strictă a îndeplinirii exigenţelor legale, astfel cum sunt precizate în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Curtea constată că în art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt precizate condiţiile în care judecătorul cauzei poate dispune suspendarea executării actului administrativ contestat, textul legal amintit enumerând trei condiţii cumulative: a) condiţia declanşării procedurii administrative prealabile, b) condiţia cazului bine justificat şi c) condiţia prevenirii unei pagube iminente.
Art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 are următorul conţinut: „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nici o formalitate."
În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, Curtea observă că, această exigenţă legală trebuie interpretată în sensul descris în art. 2 lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin cazuri bine justificate se precizează în textul legal mai sus menţionat, se înţeleg „împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ".
Referitor la condiţia iminenţei producerii unei pagube, de asemenea, legea contenciosului administrativ conţine o definiţie a ei. În termenii art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, prin pagubă iminentă se înţelege „prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public".
În recursul său, pârâtul susţine, în esenţă, faptul că nu sunt îndeplinite condiţiile cazului bine justificat şi ale pagubei iminente.
Contrar celor susţinute de către pârât, Înalta Curte apreciază că judecătorul fondului, soluţionând cererea de suspendare a executării celor două ordine, s-a raportat la exigenţele legale ale art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004 şi, în mod întemeiat, a ordonat suspendarea executării acestora.
Aplicarea dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nu trebuie să conducă la o examinare pe fond a legalităţii actului a cărui suspendare se solicită, analiza pe care o realizează judecătorul cauzei limitându-se la o simplă „pipăire a fondului". Din această perspectivă, judecătorul urmează să identifice împrejurările de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului sau, altfel spus, să observe dacă există argumente juridice aparent valabile în contestarea legalităţii actului.
Or, la nivelul acesta de analiză a actului administrativ în privinţa legalităţii sale, limitată la „pipăirea fondului", judecătorul cauzei a reţinut elemente de natură să creeze acea îndoială serioasă despre care se face vorbire în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care, există o serie de indicii, prezentate punctual de către prima instanţă, care relevă o posibilă neconformitate a ordinului contestat cu dispoziţiile legale în temeiul cărora acestuia a fost emis, şi la care acesta face referire în conţinutul său.
Dincolo de acest aspect, Înalta Curte va reţine că în cauză există indicii suplimentare privind posibilitatea ca eliberarea reclamantului din funcţia publică să fi avut loc în alte situaţii decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999, situaţie de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin C.E.D.O. şi actele comunitare, precum şi alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 2 şi 20 din Constituţia României.
În acest sens, se constată că ordinul nr. 2.049 din 9 octombrie 2009 al M.A.P.D.R., atacat în cauză, a fost emis, astfel cum arată, de altfel, şi pârâtul în susţinerea recursului său, în vederea punerii în executare a OUG nr. 105/2009, privind unele masuri in domeniul funcţiei publice, precum si pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale si ale altor servicii publice, precum si pentru reglementarea unor masuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală si locală, cancelaria prefectului si cabinetul alesului local.
Însă, prin Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituţională, reţinând că OUG nr. 105/2009 conţine aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele cuprinse în OUG nr. 37/2009, declarate neconstituţionale prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, a constatat că sunt neconstituţionale şi prevederile acestui act normativ.
Este adevărat că soluţia Curţii Constituţionale a fost ulterioară datei la care prima instanţă a soluţionat cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 2.049/2009 al M.A.P.D.R., însă aceasta nu face ca cele dispuse de către instanţa de contencios constituţional prin Decizia nr. 1.629/2009, să fie irelevante speţei de faţă.
Înalta Curte, ca instanţă de recurs, îndreptăţită în virtutea dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ., să judece cauza sub toate aspectele acesteia, nu poate ca soluţionând recursul la o dată ulterioară celei la care Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra unui aspect esenţial în dezlegarea acestuia, să facă abstracţie de soluţia Curţii Constituţionale şi să soluţioneze cauza cu totala ignorare a celor reţinute de aceasta prin Decizia nr. 1.629/2009.
De aceea, Înalta Curte, reţinând faptul că la temelia caracterului executoriu al unui act administrativ stă prezumţia de legalitate care funcţionează în favoarea acestuia ca urmare a faptului că orice act administrativ este emis în baza şi în limitele legii, va constata că în situaţia în care temeiul legal al unui act administrativ a fost declarat neconstituţional, prezumţia de legalitate nu mai funcţionează în favoarea respectivului act, ceea ce face să existe un caz bine justificat pentru suspendarea sa până la soluţionarea cererii de anulare.
Acest argument vine doar ca o completare a celor ce, în mod legal şi temeinic, au fost reţinute de prima instanţă cu privire la îndeplinirea în cauză a cazului bine justificat, ca una din cerinţele impuse de lege pentru suspendarea executării unui act administrativ.
În fine, în ceea ce priveşte condiţia iminenţei producerii unei pagube, elementele reţinute de instanţă, care indică producerea unor perturbări de natură să conducă la afectarea bunei funcţionari a serviciului public deconcentrat aflat în subordinea ministerului pârât, se încadrează în definiţia legală a pagubei iminente, din art. 2 lit. ş) a Legii nr. 554/2004, în care se vorbeşte despre perturbarea previzibilă a funcţionării unei autorităţi sau a unui serviciu public.
Faţă de cele ce preced, Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârât, ca nefondat, în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de M.A.P.D.R., împotriva sentinţei civile nr. 191 din 23 octombrie 2009 a Curţii de Apel Suceava, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 aprilie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1981/2010. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 1985/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
