ICCJ. Decizia nr. 2091/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2091/2010
Dosar nr. 452/1/2010
Şedinţa publică din 23 aprilie 201.
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond.
Prin acţiunea formulată, reclamantul D.V. a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea OUG nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice şi a Ordinului Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale nr. 518 din 24 aprilie 2009, prin care a fost eliberat din funcţie.
Prin aceeaşi cerere a solicitat şi suspendarea executării celor două acte administrative contestate, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
În motivarea cererii reclamantul a arătat că este funcţionar public şi din data de 21 iunie 2005 a fost numit în funcţia de director adjunct al Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Gorj prin O.M.A.D.R. nr. 583 din 21 iunie 2005, emis în urma concursului organizat la data de 16 iunie 2005.
Prin cererea de chemare în judecată reclamantul a solicitat şi sesizarea Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor OUG nr. 37/2009, în conformitate cu prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ.
Pârâtul Guvernul României, prin întâmpinare, a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive arătând că, fiind un organ colegial, fără personalitate juridică, poate sta în justiţie, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ, atunci când este contestată legalitatea actelor administrative pe care le adoptă în exercitarea atribuţiilor şi competenţelor sale legale, considerând că în cauză calitate procesuală pasivă are Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, această instituţie fiind emitenta actului administrativ individual contestat.
Referitor la cererea de anulare şi suspendare a OUG nr. 37/2009 pârâtul Guvernul României a invocat excepţia inadmisibilităţii arătând că acţiunea principală se identifică practic cu excepţia de neconstituţionalitate, ambele având aceeaşi motivare, iar ordonanţa de urgenţă nu este un act administrativ, ci un act de putere, astfel încât nu este susceptibil de o suspendare în sensul art. 14-15 din Legea nr. 554/2004.
Referitor la excepţia de neconstituţionalitate a arătat că dispoziţiile legale ce fac obiectul sesizării instanţei nu contravin prevederilor art. 115 alin. (4) şi alin. (6) din Constituţie, republicată, considerând că invocarea excepţiei de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009 nu este de natură să determine sesizarea Curţii Constituţionale.
Pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii, în principal, ca fiind inadmisibilă pentru lipsa plângerii prealabile, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată. Cu privire la cererea de suspendare şi anulare a OUG nr. 37/2009 a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, arătând că nu este emitentul OUG nr. 37/2009, nefiind îndeplinită condiţia existenţei identităţii între persoana pârâtului şi cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus judecăţii.
La termenul din data de 29 octombrie 2009 reclamantul, a precizat că renunţă la judecata cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor OUG nr. 37/2009 şi a capetelor de cerere având ca obiect suspendarea executării şi anularea OUG nr. 37/2009.
2. Soluţia instanţei de fond.
Prin sentinţa civilă nr. 415 din 5 noiembrie 2009, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea; a anulat Ordinul nr. 518 din 24 aprilie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor Şi Dezvoltării Rurale; a luat act de renunţarea la judecata capetelor de cerere având ca obiect suspendarea executării şi anularea OUG nr. 37/2009, precum şi a excepţiei de neconstituţionalitate şi a fost obligat pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale către reclamant la 600 lei cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut dispoziţiile art. 246 C. proc. civ. şi că dispoziţiile actului normativ în aplicarea căruia a fost emis actul administrativ atacat au fost declarate neconstituţionale.
Astfel, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 Curtea Constituţională a constatat că Legea pentru aprobarea OUG nr. 37/2009 este neconstituţională, reţinând că Guvernul, prin întreg conţinutul reglementării cuprinse în ordonanţă şi care se referă la statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate, a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială, respectiv în domeniul legii organice, încălcând astfel dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie.
Declararea, prin intermediul excepţiei de neconstituţionalitate, a neconstituţionalităţii unei dispoziţii legale conduce la suspendarea de drept şi respectiv la încetarea efectelor sale juridice. De altfel, prin art. XIV alin. (1) din OUG nr. 105/2009 s-a dispus abrogarea OUG nr. 37/2009.
Constatând că Ordinul nr. 518/2009 a fost emis în aplicarea unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, s-a dispus anularea acestuia.
3. Calea de atac exercitată.
Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivele de recurs se arată că:
- instanţa de fond trebuia să respingă cererea ca lipsită de obiect întrucât reclamantul urmăreşte repunerea sa în funcţia publică deţinută anterior, ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act deja epuizat pentru că a fost executat prin eliberarea sa din funcţie;
- se critică soluţia instanţei de fond şi pentru că a anulat ordinul atacat ca urmare a neconstituţionalităţii actului normativ în temeiul căruia a fost emis, deşi aceste susţineri contravin dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Constituţie, iar regimul şi efectele actului juridic rezultă din legea aplicabilă la momentul încheierii sale şi nu pot fi judecate în funcţie de prevederi legale ulterioare.
Se susţine că Ordinul nr. 518 din 24 aprilie 2009 a fost emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale în baza art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009 iar funcţia publică de director adjunct al serviciilor deconcentrate a fost eliminată din categoria funcţiilor publice reglementate de Legea nr. 188/1999, iar aceste dispoziţii au fost declarate ulterior ca fiind neconstituţionale, astfel că dispoziţiile Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale se aplică pentru viitor, ceea ce presupune că legea în raport cu care se apreciază existenţa cauzei de nulitate este cea în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Se arată şi faptul că, în perioada de la momentul eliberării reclamantului din funcţia publică deţinută şi până la pronunţarea instanţei, au fost organizate evaluări pentru ocuparea funcţiilor de director coordonator, evaluări finalizate cu emiterea unui act administrativ de numire în funcţie.
S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei, în parte, şi respingerea cererii de anulare a Ordinului M.A.P.D.R. nr. 5185 din 24 aprilie 2009 ca fiind, în principal, lipsită de obiect, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.
Intimatul-reclamant D.V. a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului.
4. Soluţia instanţei de recurs.
După examinarea motivelor de recurs invocate, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:
Mai întâi, va fi analizată susţinerea din motivele de recurs referitoare la o eventuală respingere a acţiunii ca rămasă fără obiect deoarece am fi în prezenta unui act de executare imediată şi că reclamantul a fost eliberat din funcţie, actul fiind epuizat.
Aceste susţineri sunt nefondate deoarece acţiunea reclamantului nu a rămas fără obiect numai pentru că a fost executat actul administrativ prin care acesta a fost eliberat din funcţia deţinută.
Acţiunea ar fi rămas fără obiect numai dacă actul administrativ atacat ar fi fost revocat de către autoritatea publică emitentă sau ar fi fost anulat pe cale judecătorească într-o altă acţiune, or, din probele aflate la dosar nu s-a produs niciuna din acestea.
Referitor la criticile aduse instanţei de fond în privinţa soluţiei pronunţate, Înalta Curte le va respinge ca nefondate.
Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituţionalităţii unor legi sau ordonanţe, dispoziţiile din lege sau alte acte normative cu aceeaşi forţă juridică îşi încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curţii, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituţionale nu sunt puse în acord cu dispoziţiile Curţii.
Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii şi produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod specific de ieşire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispoziţiilor unei legi sau ordonanţe.
Deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, Decizia Curţii Constituţionale fiind definitivă şi obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituţional îşi pierde eficienţa.
În situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei reglementări.
Dimpotrivă, orice acţiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai sus pot fi interpretate dispoziţiile constituţionale şi cele din Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabileşte în concret atribuţiile şi competenţele Curţii Constituţionale.
Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reţine ca având aplicabilitate în cauză Decizia nr. 186/1999 a Curţii Constituţionale, în care s-a subliniat că în considerarea efectelor obligatorii şi erga omnes ale deciziilor Curţii Constituţionale, instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura dispoziţiile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acelor prevederi
Plenul Curţii Constituţionale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 şi urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituţionale a priori asupra legii de aprobare a ordonanţei şi totodată asupra ordonanţei respective, care constituie conţinutul normativ al legii.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a OUG nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege.
Prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluţionat excepţia de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 s-a declarat neconstituţională şi OUG nr. 105/2009.
La pronunţarea acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a OUG nr. 37/2009, controlul de constituţionalitate raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege. În considerentele deciziei au fost explicate motivele de neconstituţionalitate a reglementărilor cuprinse în OUG nr. 37/2009, conchizând Curtea Constituţională că modalitatea de reglementare a funcţiei publice, „actul administrativ" de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management.
S-a precizat că potrivit deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea OUG nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Întrucât excepţia ridicată privind neconstituţionalitatea OUG nr. 37/2009 era deja soluţionată prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1629/2009 a declarat neconstituţională şi OUG nr. 105/2009, pentru că aceasta conţine aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele care au constituit obiectul criticii de neconstituţionalitate formulate de autorul excepţiei.
În faţa unui astfel de comportament constituţional rezultă că efectele deciziei pronunţate în controlul a priori se extind în mod evident şi asupra soluţiilor adoptate în cazul excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituţională înainte de promulgare şi ca urmare nu a avut o existenţă juridică proprie.
În cazul actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituţia României, s-a creat un cadru juridic special.
Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din Ordonanţe, poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează în alin. (4) situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul-intimat a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se şi neconstituţionalitatea ordonanţei care a stat la baza adoptării actului administrativ.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 şi Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a OUG nr. 37/2009 şi implicit această ordonanţă, precum şi OUG nr. 105/2009.
În consecinţă în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004 efectele acestei decizii se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza OUG nr. 37/2009.
Eliberarea reclamantului dintr-o funcţie publică în alte situaţii decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 şi art. 20 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte ultra-activitatea OUG nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcţia deţinută de reclamant a fost şi rămâne desfiinţată, Înalta Curte arată că legea de aprobare a acestei Ordonanţe a fost constatată prin Decizia nr. 1257/2009 ca neconstituţională, iar analiza de neconstituţionalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât şi însăşi ordonanţa de urgenţă, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat Ordonanţa de urgenţă, corpul legii fiind reprezentat de înseşi dispoziţiile ordonanţei.
Înalta Curte arată că actele şi măsurile adoptate în baza acestei Ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond.
În ceea ce priveşte desfiinţarea funcţiei deţinută de reclamant, arătăm că potrivit celor două decizii ale Curţii Constituţionale măsura contravine constituţiei.
De asemenea Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că principiul preeminenţei dreptului şi noţiunea de proces echitabil consacrate de art. 6 din Convenţie se opun oricărei ingerinţe a puterii legislative în administrarea justiţiei, în scopul influenţării soluţionării judicioase a unui litigiu.
Ori prin adoptarea OUG nr. 105/2009 s-a săvârşit tocmai o astfel de încălcare a art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancţionată de instanţa de fond cu anularea actului vătămător.
Desfiinţarea postului deţinut de reclamant prin cele 2 ordonanţe este lipsită de efecte juridice din moment ce ambele ordonanţe au fost declarate neconstituţionale, astfel că se revine la forma şi structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică şi ale cărei dispoziţii sunt de natură să asigure stabilitatea funcţiei publice, ca element al securităţii sociale.
În raport de considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei civile nr. 415 din 5 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 aprilie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2088/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 2092/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
