ICCJ. Decizia nr. 2258/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2258/2010
Dosar nr. 839/57/2009
Şedinţa publică din 30 aprilie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual. Procedura în faţa Curţii de apel
Prin acţiunea înregistrată sub nr. 839 din 07 iulie 2009 pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul U.D. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, ca prin hotărârea ce se va pronunţa în cauză să se dispună:
- anularea OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţiri a activităţii administraţiei publice;
- anularea Deciziei nr. 320 din 23 aprilie 2009 emisă de pârâta A.N.P.M;
- suspendarea executării OUG nr. 37/2009 până la soluţionarea prezentei cauzei prin hotărâre definitivă şi irevocabilă.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că are calitatea de funcţionar public, iar prin ordinul nr. 12 din 05 aprilie 2004 emis de Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor a fost numit în funcţia de director executiv al Agenţiei Regionale pentru Protecţia Mediului Sibiu.
Prin Decizia nr. 320 din 23 aprilie 2009 emisă de A.N.P.M., invocându-se dispoziţiile art. III alin. (1) şi (11) din OUG nr. 37/2009 şi art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) lit. b) alin. (3) şi alin. (5) din Legea nr. 188/1999, i s-a comunicat termenul de preaviz, urmând ca la data de 22 mai 2009 să fie eliberat din funcţie.
Împotriva acestei decizii reclamantul a formulat plângere prealabilă, care a fost soluţionată nefavorabil de A.N.P.M., prin adresa de răspuns nr. 1/1822/MF din 25 mai 2009.
Reclamantul a mai formulat critici asupra modului de reglementare prin OUG nr. 37/2009, cât şi asupra neconcordanţei dintre acest act normativ şi Legea nr. 188/1999.
S-a invocat de asemenea şi excepţia de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009, art. III, susţinându-se că acest articol încalcă art. 11 din Constituţie, că prevederile legale criticate nu corespund Convenţiei Europene a Drepturilor Omului privind accesibilitatea şi previzibilitatea normei juridice şi art. 54 alin. (2) respectiv art. 120 alin. (1), prin faptul că persoanei care va ocupa funcţia publică de director coordonator i se încredinţează o funcţie publică cu nerespectarea imperativului de fidelitate stabilit de textul constituţional invocat, art. 115 alin. (4) prin faptul că OUG nr. 37/2009 este insuficient motivată, art. 115 alin. (6) prin aceea că, prin actul normativ criticat sunt afectate dreptul la muncă şi la protecţia socială a muncii, dreptul la un nivel de trai decent şi art. 20 din Constituţie, prin raportare la art. 6 pct. 1 din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, care recunoaşte şi garantează dreptul la muncă.
Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive în ce priveşte capătul de cerere privind anularea Deciziei nr. 320/2009 emisă de A.N.P.M., întrucât nu are calitatea de emitent, excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a OUG nr. 37/2009, întrucât prin procedura prevăzută de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 se pot suspenda numai acte administrative, nu şi acte normative şi, pe fond, a solicitat respingerea cererii de anulare a OUG nr. 37/2009 ca inadmisibilă şi neîntemeiată, susţinând că în speţă, Curtea Constituţională nu a declarat ca neconstitutională această ordonanţă de urgenţă, care în fapt respectă rigorile normelor de tehnică legislativă şi dispoziţiile constituţionale incidente.
Ministerul Administraţiei şi Internelor a formulat în cauză cerere de intervenţie sub aspectul cererii reclamantului de suspendare şi anulare a OUG nr. 37/2009, solicitând respingerea acestor cereri ca inadmisibile, motivat de împrejurarea că ministerul a avut calitatea de iniţiator al OUG nr. 37/2009
2. Soluţia primei instanţe
Prin sentinţa nr. 213/F/CA din 27 octombrie 2009 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, admiţându-se excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a OUG nr. 37/2009, respingând în consecinţă această cerere.
S-a admis, în parte, acţiunea formulată, instanţa dispunând anularea Deciziei nr. 320 din 23 aprilie 2009 emisă de pârât. S-a respins cererea de anulare a OUG nr. 37/2009 formulată de reclamant în contradictoriu cu Guvernul României, precum şi cererea de intervenţie a Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut că reclamantul a invocat prin cererea de chemare în judecată excepţia de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009, în procedura de soluţionare a excepţiei de neconstituţionalitate ridicată în faţa instanţelor de judecată, art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicată, dispunând imperativ că nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale, or Curtea Constituţională, cu caracter definitiv şi general obligatoriu a decis, în cadrul controlului anterior promulgării legii, că legea de aprobare a OUG nr. 37/2009 este neconstituţională, ca urmare a încălcării normelor prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie.
În ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Guvernul României, prima instanţă a reţinut că interpretarea logică a cererii reclamantului conduce la concluzia că fiecare pârât a fost chemat în judecată pentru a forma cadrul procesual obligatoriu, numai cu privire la actele administrative ori normative ai căror emitenţi sunt şi a căror legalitate este discutată în faţa instanţei, pârâtul Guvernul României fiind chemat în judecată pentru cererile reclamantului vizând OUG nr. 37/2009 şi nu pentru cererea privind Decizia nr. 320 din 23 aprilie 2009.
În ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a OUG nr. 37/2009, invocată de acelaşi pârât, s-a reţinut că sfera de competenţă a instanţei de contencios administrativ este limitată la suspendarea actelor administrative unilaterale, OUG nr. 37/2009 fiind un act normativ cu putere de lege ce excede acestor competenţe.
În raport cu prevederea art. 91 din Legea nr. 554/2004, s-a constatat că instanţa de contencios administrativ nu se poate pronunţa asupra valabilităţii unei ordonanţe de guvern, aceasta constituind un act normativ şi nu administrativ, ci numai asupra efectelor subsecvente ale acesteia, în măsura vătămării unui drept sau interes legitim al unei persoane, cererea de anulare a OUG nr. 37/2009 fiind, aşadar, inadmisibilă.
S-a reţinut totodată că invocarea calităţii de iniţiator al actului în discuţie nu conferă legitimare procesuală în cauză Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Pe fondul cauzei, instanţa a reţinut că temeiul juridic ce a stat la baza întocmirii şi emiterii deciziei contestate, deşi în cuprinsul acesteia sunt indicate şi alte acte normative, îl constituie OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, iar prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională, în cadrul controlului exercitat anterior promulgării legii, s-a constatat că legea de aprobare a OUG nr. 37/2009 este neconstituţională, ca urmare a încălcării normelor privitoare la adoptarea ordonanţei de urgenţă, prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie.
A apreciat prima instanţă că, dându-se eficienţă Deciziei Plenului Curţii Constituţionale nr. I din 17 ianuarie 1995, rezultă că este declarată neconstituţională şi OUG nr. 37/2009, Decizia nr. 320 din 23 aprilie 2009 fiind aşadar lipsită de fundament legal.
3. Recursurile declarate de U.D. şi Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului
Împotriva hotărârii Curţii de apel au exercitat calea de atac a recursului atât reclamantul U.D., cât şi Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului.
3.1. Recursul declarat de U.D.
Recurentul şi-a încadrat recursul în dispoziţiile art. 304 pct. 6 şi art. 3041 C. proc. civ.
Hotărârea atacată este criticată prin prisma omisiunii de pronunţare a instanţei de fond asupra solicitărilor sale formulate prin adresa pe care a înaintat-o la data de 27 octombrie 2009. Recurentul a arătat că cererea sa trebuia rezolvată în contextul în care salariile funcţionarilor publici sunt stabilite prin lege, daunele fiind uşor de cuantificat şi pentru a se evita deschiderea unei noi proceduri judiciare.
3.2. Recursul declarat de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului
Recurenta şi-a încadrat recursul în dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În esenţă, recurenta consideră că hotărârea judecătorească a fost pronunţată cu aplicarea greşită a legii.
Recurenta arată că la emiterea Deciziei Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului nr. 320 din 23 aprilie 2009 s-au respectat dispoziţiile art. III din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, încetarea raportului de serviciu realizându-se potrivit art. 97 lit. c) din Legea nr. 188/1999, republicată, privind statutul funcţionarilor publici.
Postul ocupat de reclamant a fost desfiinţat în mod real, prin Decizia nr. 464 din 21 mai 2009 el fiind numit într-o altă funcţie publică de execuţie vacantă, conform opţiunii exprimate cu adresa nr. 7109 din 21 mai 2009.
Aşa fiind, recurenta conchide în sensul că instanţa trebuia să ignore împrejurarea că atât Legea de aprobare a OUG nr. 37/2009, cât şi OUG nr. 105/2009 au fost declarate neconstituţionale, câtă vreme la momentul emiterii actului administrativ contestat, OUG nr. 37/2009 era în vigoare şi „ se bucura de deplină legalitate".
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurenţi, cât şi sub toate aspectele, în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este legală, aşa încât o va menţine pentru considerentele expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ Decizia nr. 320 din data de 23 aprilie 2009, prin care Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului a stabilit că începând cu data de 23 aprilie 2009, el se află în perioada de preaviz, urmând ca la data de 22 mai 2009 să fie eliberat din funcţia publică de conducere de director executiv al Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului Sibiu, prin desfiinţarea acestei funcţii publice, potrivit dispoziţiilor art. III alin. (1) şi alin. (11) din OUG nr. 37/2009.
Acest act administrativ individual a fost anulat întrucât actul normativ pe care s-a fundamentat, OUG nr. 37/2009, este neconstituţional.
Soluţia fondului este legală şi va fi păstrată sub toate aspectele, întrucât toate criticile formulate de recurenţi sunt nefondate.
1.1. Recursul declarat de reclamantul U.D.
Recurentul combate soluţia examinată numai din perspectiva unei pretinse omisiuni a instanţei de a se pronunţa asupra unor capete de cerere ale acţiunii sale.
El invocă motivul de modificare prevăzut de dispoziţiile art. 304 pct. 6 C. proc. civ.: „dacă instanţa a acordat mai mult decât s-a cerut, ori ceea ce nu s-a cerut" dar, în realitate, are în vedere o formă anterioară art. I pct. 111 din OUG nr. 138/2000, când motivul de recurs în discuţie putea viza şi omisiunea instanţei de a se pronunţa asupra unui capăt de cerere. Critica va fi analizată totuşi pe fondul ei, în contextul în care art. 3041 C. proc. civ. permite examinarea cauzei „sub toate aspectele".
Cauza a fost soluţionată în primă instanţă la data de 27 octombrie 2009.
În aceeaşi zi, prin fax, recurentul-reclamant a trimis instanţei o cerere completatoare a acţiunii introductive, având ca obiect:
- repunerea în funcţia publică de conducere;
- plata drepturilor salariale, cuvenite pentru perioada în care actul administrativ şi-a produs efectele;
- daune morale de 1 leu.
Potrivit rezoluţiei aplicate pe această cerere, ea a fost primită „după dezbateri" aşa încât nu a putut fi avută în vedere de instanţă la soluţionarea cauzei.
Pe de altă parte, momentul procesual al primei zile de înfăţişare conform art. 134 C. proc. civ. era depăşit, iar în contextul opoziţiei constante exprimate de pârâta–recurentă, cererea respectivă nu se putea judeca decât separat şi, evident, cu respectarea dispoziţiilor specifice materiei cuprinse în art. 19 din Legea nr. 554/2004.
1.2. Recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului
Cum s-a arătat, prima instanţă a reţinut corect că unicul motiv de fond al actului administrativ individual l-a constituit art. III din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, toate celelalte dispoziţii legale menţionate în cuprinsul acestuia (Legea nr. 188/1999 şi HG nr. 459/2005), justificând din punct de vedere formal măsura eliberării din funcţia publică dispusă.
Or, ca efect al pronunţării Deciziei nr. 1257 din data de 7 octombrie 2009 de către Curtea Constituţională prin care s-a constatat neconstituţionalitatea legii de aprobare a OUG nr. 37/2009 şi având în vedere că potrivit Deciziei Plenului Curţii Constituţionale nr. I din 17 ianuarie 1995, legea de aprobare face corp comun cu ordonanţa la care aceasta se referă, actul administrativ examinat este lipsit de suportul dispoziţiilor legale pe care se fundamenta.
Teza recurentei, referitoare la ineficienţa deciziei Curţii Constituţionale la speţa concretă, în raport de momentul de la care îşi produc efectele hotărârile instanţei de control constituţional, nu poate fi primită.
O astfel de abordare lipseşte de finalitate şi goleşte de conţinut însuşi conceptul de control al constituţionalităţii.
Pe de altă parte, controlul de legalitate pe care îl înfăptuieşte instanţa de contencios administrativ nu este unul formal aşa încât nu se poate păstra un act administrativ numai pentru că, la momentul emiterii sale, ordonanţa de urgenţă pe care se fundamenta „nu era încă neconstituţională".
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate
Pentru toate considerentele expuse la pct. II.1 din decizie, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se vor respinge recursurile ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de D.U. şi Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului împotriva sentinţei nr. 213/F/CA/2009 din 27 octombrie 2009 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 30 aprilie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2257/2010. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2273/2010. Contencios → |
|---|
