ICCJ. Decizia nr. 2545/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2545/2010
Dosar nr. 768/64/200.
Şedinţa publică din 14 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin încheierea din data de 16 octombrie 2009 pronunţată de Tribunalul Braşov, secţia civilă, în dosarul nr. 6835/197/2007 s-a dispus sesizarea Curţii de Apel Braşov în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a HG nr. 972/2002 - poziţia 418 din Anexa 1, excepţie invocată de apelantul-pârât Primarul comunei Cristian în contradictoriu cu intimaţii Judeţul Braşov şi Guvernul României şi intervenienţii M.P., S.C., S.A. şi SC C.C.G. SA Braşov, în cauza având ca obiect constatarea nulităţii absolute a art. 1 din Dispoziţia de restituire nr. 197 din 13 decembrie 2003 emisă de Primarul Comunei Cristian şi pe cale de consecinţă radiera dreptului de folosinţă înscris în favoarea pârâtului M.P. pentru imobilul situat în comuna Cristian, identificat în C.F. nr. 2977 Cristian sub nr.top 1002/1/b în suprafaţă de 4030,40 mp şi restabilirea situaţiei anterioare de carte funciară.
În motivarea excepţiei de nelegalitate, reclamantul Primarul comunei Cristian a solicitat Curţii de Apel Braşov, ca instanţă de fond să constate că HG nr. 972/2002, Anexa I, poziţia nr. 418 este nelegală în raport de prevederile Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, punctul II din Anexa la lege, unde sunt reglementate criteriile de încadrare pentru acordarea regimului de domeniu public, cu referire expresă la regimul drumurilor publice.
A arătat că bunul imobil menţionat în Anexa I din HG nr. 972/2002, poziţia 418, denumit generic „Teren aferent district Cristian" suprafaţă de 4407,83 înscris în C.F. nr. 2977 Cristian, nr.top 1002/1, nu a fost identificat la momentul intrării în vigoare a actului administrativ, iar terenul ce a făcut obiectul dispoziţiei de primar are suprafaţa de 4030,40 mp şi nr.top 1002/1/b.
A precizat reclamantul că bunul imobil de la poziţia nr. 418 din Anexa 1 a HG nr. 972/2002 nu se încadrează în reglementarea de la punctul II din Anexa la Legea nr. 213/1998, iar nelegalitatea trecerii acestui bun în domeniul public al Judeţului Braşov constă în faptul că nu au fost respectate criteriile de încadrare pentru acordarea regimului de domeniu public.
Reclamantul a arătat că au fost încălcate prevederile HG nr. 548/1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, în speţă, lipsind declaraţia „aprobat", menţiunile cu privire la codul de clasificare iar datele cu privire la data dobândirii şi suprafaţă sunt eronate.
De asemenea, au fost încălcate dispoziţiile art. IX din HG nr. 548/1999 raportat la Ordinul Ministrului Finanţelor nr. 2388/1995 privind aprobarea Normei de organizare şi efectuare a inventarierii patrimoniului, respectiv art. 20 alin. (2).
Prin întâmpinările formulate pârâţii Judeţul Braşov şi Guvernul României au solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca fiind inadmisibilă, iar în subsidiar ca neîntemeiată. Au arătat cele două pârâte că aplicarea retroactivă a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ, în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter individual, respectiv HG nr. 972/2002 contravine unor principii fundamentale, încălcându-se principiul securităţii juridice prin aplicarea retroactivă a acestor dispoziţii legale .
Pe fond au arătat că HG nr. 972/2002 a pus în aplicare prevederile legale cu forţă juridică superioară din OG nr. 43/1997 care prevede în art. 7 că drumurile judeţene fac parte din proprietatea publică a judeţului, fiind în mod corect menţionat la poziţia litigioasă din Anexa I terenul aferent districtului Cristian de drumuri, astfel încât hotărârea de Guvern este legală.
Prin sentinţa nr. 48/F din 15 martie 2010, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate a HG nr. 972/2002, Anexa 1, poziţia nr. 418 invocată de reclamantul primarul comunei Cristian, judeţul Braşov în dosarul nr. 6835/197/2007 al Tribunalului braşov, ca inadmisibilă.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a apreciat ca fiind întemeiată excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâţii Guvernul României şi Judeţul Braşov reţinând critica acestora, în sensul inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate îndreptată împotriva unui act administrativ unilateral cu caracter individual, emis la o dată anterioară Legii nr. 554/2004, pentru că retroactivitatea legii contravine prevederilor dreptului intern, potrivit art. 148 alin. (2) şi art. 20 alin. (2) din Constituţie, devenind obligatorie aplicarea directă atât a prevederilor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, a Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale cât şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului şi Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene.
Instanţa a apreciat ca fiind aplicabile regulile privind prioritatea normelor juridice comunitare faţă de legislaţia internă având în vedere obligaţia judecătorului naţional, de prim judecător comunitar de a aplica în mod prioritar dreptul comunitar, sens în care a înlăturat aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi a constatat că această dispoziţie încalcă principiul securităţii juridice, care se regăseşte implicit în totalitatea articolelor Convenţiei şi care constituie element fundamental al Statului.
A mai reţinut jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg este în sensul descurajării posibilităţii de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, în sensul de a împiedica reclamantul să mai solicite în instanţă controlul de legalitate a actului administrativ respectiv pe calea incidentă a excepţiei de nelegalitate.
Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs, în termenul prevăzut de lege, reclamantul Primarul comunei Cristian, criticând-o pentru nelegalitate, din următoarele motive, pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 7 „când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii" şi pct. 9 C. proc. civ., când hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii".
Un prim motiv de recurs se referă la greşita soluţionare a excepţiei de nelegalitate a HG nr. 972/2002, fără a se analiza probele administrate în cauză.
Susţine recurentul că interpretarea dată privind înlăturarea aplicării dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru garantarea principiului securităţii juridice ca element fundamental a statului de drept, nu poate fi în acord cu unele interese personale sau acte de răfuieli politice care se ascund în spatele acestui principiu legiferat.
Recurentul face o expunere a motivelor care au determinat promovarea acţiunii în instanţă, având ca obiect anularea Dispoziţiei de Primar nr. 197/2003 şi restabilirea situaţiei iniţiale de carte funciară, aspecte care exced soluţiei pronunţate de prima instanţă.
Arată că bunul imobil de la poziţia nr. 418 din Anexa nr. 1 a HG nr. 972/2002 nu se încadrează în reglementarea de la pct. II din Anexa la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, nefiind respectate criticile de încadrare pentru acordarea regimului de domeniu public.
Prin întâmpinările depuse la dosar, intimaţii-pârâţi Guvernul României şi Judeţul Braşov au solicitat respingerea recursului ca nefondat, susţinând, în esenţă, că instanţa de fond în mod corect a respins excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă întrucât nu se poate face aplicarea retroactivă a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 asupra unor acte administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior acestei legi.
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât şi sub toate aspectele, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este legală aşa încât o va menţine.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
Excepţia de nelegalitate este reglementată aşadar, ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalităţii actului administrativ diferită de acţiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.
Sentinţa este criticată din perspectiva aplicării în timp a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Este adevărat că prin mai multe decizii, dintre care amintim deciziile nr. 404, 425 şi 426/2008, Curtea Constituţională a respins excepţiile de neconstituţionalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul de lege criticat este în acord cu principiul stabilităţii raporturilor juridice care, deşi nu este consacrat expres în Constituţia României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din legea fundamentală şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, cu principiul neretroactivităţii legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie, care consacră egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.
Fără a ignora sau nega consistenţa argumentelor reţinute în contenciosul constituţional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul naţional este chemat în mod direct şi nemijlocit să facă efective drepturile şi libertăţile consacrate de Convenţia pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, aşa cum au fost interpretate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanţie a aplicării blocului de convenţionalitate în dreptul intern, atât în privinţa calităţii legii naţionale, cât şi în interpretarea şi aplicarea acesteia.
Cu privire la raportul dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituţia României instituie, pentru situaţia în care există un conflict între legile naţionale şi normele cuprinse în pactele şi tratatele internaţionale la care România este parte, regula aplicării directe şi cu prioritate a tratatelor internaţionale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenţei unor dispoziţii mai favorabile cuprinse în dreptul intern.
Din această perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepţiei de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă şi actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securităţii raporturilor juridice, element fundamental al preeminenţei dreptului, enunţată în preambulul Convenţiei ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părţi şi în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în faţa unei instanţe judecătoreşti (cauza Brumărescu c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M.Of., Partea I, nr. 414 din 31 august 2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie 2002,cauza Prodan c. României, hotărâre din 11 decembrie 2008, www.echr.coe.int).
Deşi se referă la repunerea în discuţie, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătoreşti irevocabile, argumentele Curţii de la Strasbourg pot fi reţinute şi în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele şi condiţiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu.
Este adevărat că admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepţia, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în faţa instanţei, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.
De aceea, Înalta Curte constată că prin consecinţele juridice pe care le produce admiterea unei excepţii de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată şi mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepţiei fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securităţii raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situaţie ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenţiei.
În speţă, actul administrativ vizat de excepţia de nelegalitate este HG nr. 972/2002, Anexa 1, poziţia 418 „Inventarul bunurilor care aparţine domeniului public al Judeţului Braşov, identificat sub denumirea teren aferent districtului Cristian.
Excepţia de nelegalitate este îndreptată împotriva unui act administrativ unilateral cu caracter individual prin care se atestă domeniului public al Judeţului Braşov, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată, în premieră, de art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina şi jurisprudenţa au acceptat-o în mod tradiţional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu şi era soluţionat de către instanţa competentă să judece cauza respectivă.
În exercitarea rolului său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecăţii şi de a asigura protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale părţilor, Înalta Curte constată că respingerea excepţiei de nelegalitate invocată de reclamantul-recurent nu este de natură să aducă atingere, prin ea însăşi, dreptului de proprietate al Statului Român şi nici dreptului la un proces echitabil privit din perspectiva poziţiei lui procesuale.
Excepţia de nelegalitate a fost invocată în cadrul unui litigiu având ca obiect constatarea nulităţii absolute a art. 1 din Decizia nr. 197/2003 emisă de Primarul Comunei Cristian cu privire la atribuirea către pârâtul M.P. a dreptului special de folosinţă asupra terenului înscris în C.F. nr. 2977 –Cristian, nr.top 1002/1b în suprafaţă de 4030,4 mp, în care atât reclamantul Judeţul Braşov cât şi pârâţii şi-au făcut apărarea privind legalitatea dispoziţiei de restituire care urmează să fie verificată de instanţa civilă prin prisma prevederilor Legii nr. 10/2001.
Constatând că în mod corect prima instanţă a reţinut că excepţia de nelegalitate invocată în cauză, vizează un act administrativ unilateral cu caracter individual adoptat anterior intrării în vigoare a art.4 alin.1 din Legea nr. 554/2004, soluţia pronunţată fiind motivată conform prevederilor art. 261 C. proc. civ., iar aspectele de fond invocate de recurent, nu pot fi analizate în raport de soluţia pronunţată, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul de faţă ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Primarul comunei Cristian împotriva sentinţei nr. 48/F din 15 martie 2010 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 14 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2541/2010. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 2548/2010. Contencios → |
|---|
