ICCJ. Decizia nr. 2572/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2572/2010
Dosar nr. 962/35/2009
Şedinţa publică din 14 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată la data de 22 iulie 2009 pe rolul Curţii de Apel Oradea, reclamantul S.C.C. a solicitat în contradictoriu cu pârâta A.N.A.F., desfiinţarea Ordinului nr. 1108 din 22 mai 2009, prin care s-a dispus revocarea sa din funcţia publică de conducere de director executiv la Direcţia Judeţeană pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor, repunerea sa în funcţia deţinută anterior şi obligarea pârâtei la plata unor despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi a celorlalte drepturi băneşti de care ar fi beneficiat, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că a îndeplinit funcţia de director executiv la Direcţia Judeţeană pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor, funcţie pe care a ocupat-o prin concurs şi că, în data de 22 mai 2009, prin Ordinul nr. 1108 emis de pârâtă, a fost eliberat din această funcţie pe considerentul desfiinţării funcţiei de director executiv.
A apreciat reclamantul că ordinul, în întregul lui, contravine prevederilor legale, deoarece a fost dat cu încălcarea dispoziţiilor art. 97 lit. c) şi art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, conform cărora încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcţia publică de conducere poate avea loc doar în cazul în care autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării activităţii, prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public or, în speţă, prin OUG nr. 37/2009 nu s-a desfiinţat în fapt postul, ci doar s-a schimbat denumirea acestuia din director executiv în director coordonator, fără să existe şi o modificare de atribuţii.
A mai invocat reclamantul încălcarea dispoziţiilor art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora reducerea unui post este justificată dacă atribuţiile aferente acestuia se modifică în proporţie de peste 50 %, sau dacă sunt modificate condiţiile specifice de ocupare a postului respectiv, referitor la studii or, în cazul de faţă, nu au fost modificate nici atribuţiile aferente postului şi nici condiţiile referitoare la studii.
Mai arată reclamantul că, în perioada de preaviz, a optat pentru una din funcţiile vacante, ţinând seama de faptul că altminteri ar fi rămas fără un loc de muncă, în condiţiile în care lucrează în sistemul vamal de peste 30 ani şi are o perioadă scurtă de timp până la pensionare, dar această împrejurare nu acoperă şi nici nu justifică caracterul abuziv si nelegal al acului ataca.
2. Apărările formulate de A.N.A.F.
Prin întâmpinarea formulată, pârâta A.N.A.F. Bucureşti a solicitat respingerea acţiunii reclamantului, invocând pe cale de excepţie, lipsa de interes a acestuia, precum şi lipsa procedurii prealabile şi, în cazul în care se trece peste aceste excepţii, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Cu privire la prima excepţie, pârâta a arătat că reclamantul şi-a exprimat opţiunea de a ocupa una din funcţiile publice vacante şi a solicitat să fie numit în funcţia publică de conducere de şef birou vamal la Biroul Vamal Sulina din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Galaţi, apreciind că, în aceste condiţii reclamantul nu mai avea nici un interes în a solicita anularea Ordinului preşedintelui A.N.A.F. cu nr. 1108/2009. Pe parcursul judecării cauzei, pârâta a renunţat la cea de-a doua excepţie, deoarece reclamantul a făcut dovada formulării plângerii prealabile.
Cu privire la fondul cauzei, pârâta a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, arătând că emiterea actului administrativ atacat s-a făcut în deplină concordanţă cu dispoziţiile legale în vigoare, cu aplicabilitate în cauză, invocându-se în acest sens dispoziţiile art. III alin. (1) şi alin. (11) din OUG nr. 37/2009.
3. Hotărârea Curţii de apel
Prin sentinţa nr. 220 din 09 noiembrie 2009, Curtea de Apel Oradea, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei de interes a reclamantului invocată de pârâta A.N.A.F.; a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul S.C.C., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare, a anulat Ordinul nr. 1108 din 22 mai 2009 emis de pârâta A.N.A.F. Bucureşti şi a dispus repunerea reclamantului în funcţia deţinută anterior; a respins cererea reclamantului privind obligarea pârâtei la plata despăgubirilor şi a obligat pârâta la plata sumei de 500 lei, cheltuieli judiciare în favoarea reclamantului.
Pentru a pronunţa această hotărâre, s-a reţinut de către prima instanţă, că în considerentele ordinului atacat autoritatea pârâtă face referire la dispoziţiile OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999, privind statutul funcţionarilor publici.
În condiţiile în care, prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 s-a constatat neconstituţionalitatea prevederilor OUG nr. 37/2009, iar potrivit art. 31 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992, Decizia prin care se constată neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare este definitivă şi obligatorie, iar dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare constatate ca fiind neconstituţionale îşi încetează efectele în termen de 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, s-a apreciat de către prima instanţă că devin aplicabile prevederile art. 9 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Astfel, în raport de aceste dispoziţii legale, Decizia Curţii de Constituţionale de constatare a neconstituţionalităţii legii de aprobare a OUG nr. 37/2009 produce efecte şi cu privire la fondul prezentului litigiu, condiţii în care, actul administrativ atacat, respectiv ordinul A.N.A.F. este nelegal, ca urmare a constatării neconstituţionalităţii actului normativ în temeiul căruia a fost emis, urmând a fi anulat.
Cu privire la excepţia lipsei de interes a reclamantului în promovarea prezentei acţiunii, s-a apreciat că apărarea pârâtei nu poate fi primită, reclamantul acceptând să fie numit într-una dintre funcţiile vacante pentru a nu rămâne fără un loc de muncă, după ce a muncit peste 30 de ani în sistemul vamal.
În ceea ce priveşte fondul pricinii, s-a reţinut că prin emiterea deciziei contestate au fost încălcate dispoziţiile art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, precum şi ale art. 100 alin. (4) din aceeaşi lege, în speţă nefiind vorba despre o reducere a personalului ca urmare a reorganizării activităţii entităţii emitente, nici de o reducere a postului ocupat de funcţionarul public.
A fost înlăturată apărarea pârâtei, potrivit căreia reclamantul nu poate solicita reîncadrarea în funcţia avută anterior, deoarece aceasta nu ar exista, reţinându-se că, urmare a declarării neconstituţionalităţii legii de aprobare a OUG nr. 37/2009, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare constatate ca fiind neconstituţionale îşi încetează efectele în termen de 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale.
Cât priveşte cererea reclamantului de a se dispune obligarea pârâtei la plata unor despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, precum şi a celorlalte drepturi băneşti de care ar fi beneficiat, s-a apreciat că cererea este nefondată şi nu a fost susţinută pe parcursul derulării cauzei, reclamantul nedepunând la dosarul cauzei vreo dovadă, din care să rezulte că salariul obţinut în actuala funcţie este mai mic decât cel pe care l-ar fi obţinut în funcţia avută anterior revocării sale.
4. Recursul declarat de A.N.A.F.
Împotriva sentinţei pronunţate de prima instanţă a formulat recurs pârâta A.N.A.F., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 4 şi pct. 9 C. proc. civ.
Recurenta şi-a structurat criticile formulate în patru motive de recurs, după cum urmează:
4.1. Instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti.
Teza dezvoltată de recurentă în cuprinsul acestui motiv porneşte de la ideea că repunându-l pe reclamant în funcţia deţinută anterior, instanţa s-a subrogat puterii legislative, înfiinţând funcţii publice de conducere desfiinţate prin efectul legii, respectiv OUG nr. 37/2009.
4.2. Hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greşită a legii
Recurenta critică soluţia cu privire la excepţia lipsei de interes a reclamantului în contextul în care prin adresa înregistrată a Autoritatea Naţională a Vămilor sub nr. 26350/2009, el şi-a exprimat opţiunea de a fi numit în funcţia publică de conducere de şef birou vamal la Biroul Vamal Sulina din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Galaţi, ceea ce s-a şi realizat prin ordinul nr. 1324 al vicepreşedintelui A.N.A.F., începând cu data de 23 mai 2009. Acest ordin îşi produce efectele, în contextul în care nu s-a solicitat şi anularea lui.
4.3. Instanţa a ignorat dispoziţiile legale în vigoare la emiterea ordinului
Recurenta combate motivarea asupra fondului pricinii, susţinând că instanţa nu putea face abstracţie de dispoziţiile art. III alin.(1) din OUG nr. 37/2009, în vigoare la data emiterii ordinului de eliberare din funcţie.
Este prezentată o expunere detaliată a acestui act normativ, cu referire în special la noua funcţie de „director coordonator", susţinându-se că OUG nr. 37/2009 respectă dispoziţiile Legii nr. 188/1999, în special cele cuprinse în art. 100 alin. (4).
4.4. Cheltuielile de judecată au fost nelegal acordate
Recurenta afirmă că în speţă nu erau îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 274 alin. (1) C. proc. civ. pentru obligarea sa la plata acestor cheltuieli, în condiţiile în care nu se află în culpă procesuală iar reclamantul nu câştigase irevocabil procesul.
5. Apărările formulate de S.C.C.
Prin întâmpinarea înregistrată la data de 28 aprilie 2010, intimatul S.C.C. a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Răspunzând punctual criticilor formulate de A.N.A.F., intimatul a arătat în esenţă, următoarele:
5.1. Recurenta face abstracţie de faptul că urmare a deciziei Curţii Constituţionale, actul normativ prin care se dispusese „desfiinţarea" funcţiei publice este lipsit de efecte juridice. Ca urmare, instanţa nu a înfiinţat funcţii de conducere inexistente, ci doar a luat act de efectele juridice menţionate.
5.2. Raţionamentul recurentei este cinic şi contradictoriu pentru că porneşte de la ideea că nu a fost forţat să opteze pentru una din funcţiile vacante, deşi chiar prin preaviz a fost încunoştinţat despre „obligaţia de a depune, în scris, opţiunea".
Intimatul mai arată că a susţine teza potrivit căreia prin alegerea unuia dintre posturile oferite conform art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, funcţionarul public nu mai este îndrituit să ceară anularea unui ordin de eliberare din funcţie, echivalează cu o flagrantă încălcare a dreptului la muncă şi la salariu, garantat constituţional.
5.3. Intimatul consideră că raţionamentul instanţei de fond este corect, nefăcându-se dovada faptului că a intervenit o reducere a personalului ca urmare a reorganizării activităţii entităţii emitente ori o reducere a postului ocupat de funcţionarul public.
În contextul în care temeiul legal al adoptării ordinului nu mai există, se impune desfiinţarea actului administrativ atacat după cum s-a statuat anterior şi prin Decizia nr. 1170 din 3 martie 2009 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursulu.
Examinând sentinţa atacată prin prisma celor patru motive de recurs, a apărărilor corespunzătoare cuprinse în întâmpinare, precum şi sub toate aspectele, în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Instanţa de contencios administrativ competentă a fost legal învestită cu efectuarea controlului de legalitate al Ordinului nr. 1108 din data de 22 mai 2009, prin care recurenta-pârâtă A.N.A.F. l-a eliberat pe intimatul-reclamant S.C.C. din funcţia publică de conducere de director executiv la Direcţia Judeţeană pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor (art. 1). Totodată, prin acelaşi act administrativ individual s-a dispus ca vicepreşedintele A.N.V. să-l numească pe intimat în funcţia publică de conducere de şef birou vamal la Biroul Vamal Sulina din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Galaţi (art. 2).
Răspunzând punctual motivelor de recurs formulate, Înalta Curte reţine următoarele:
1.1. Nu există niciun temei pentru a considera că instanţa de judecată a depăşit limitele puterii judecătoreşti, interferând cu legislativul.
Premisa de la care porneşte recurente, a desfiinţării funcţiei publice de conducere în care s-a dispus reintegrarea este greşită. Dimpotrivă, urmare a statuării Curţii Constituţionale prin Decizia nr. 1257 din data de 7 octombrie 2009 (în privinţa legii de aprobare a OUG nr. 37/2009) şi, ulterior, prin Decizia nr. 1629 din data 3 decembrie 2009 (în privinţa OUG nr. 105/2009) funcţia publică preconizată, aceea de „director coordonator" este cea care nu a putut lua fiinţă.
În plus soluţia fondului este conformă cu dispoziţiile art. 106 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, în sensul că reintegrarea se dispune în funcţia publică deţinută anterior.
1.2. Excepţia lipsei de interes a acţiunii a fost corect soluţionată de prima instanţă.
Este real că prin actul nr. 26350/2009 înregistrat la Autoritatea Naţională a Vămilor, intimatul a optat pentru funcţia publică sus-amintită, dar această opţiune s-a făcut în termenul de preaviz, la solicitarea recurentei conţinută în adresa nr. 23294 din 24 aprilie 2009, prin care i s-a adus la cunoştinţă că la data de 23 mai 2009 funcţia publică de conducere pe care o ocupa va fi desfiinţată în baza art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice. Opţiunea exprimată de intimat în baza art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici nu poate avea semnificaţia juridică a renunţării la dreptul de a contesta ordinul de eliberare din funcţie pentru că, principial, o astfel de renunţare trebuie să fie expresă. În plus, la data de 30 mai 2009 a formulat plângere prealabilă, prin care şi-a exprimat opoziţia faţă de modul în care s-a dispus eliberarea sa din funcţie, solicitând revocarea ordinului, explicând, în acelaşi timp, raţiunile pentru care a fost nevoit să formuleze opţiunea în discuţie (fila 36, dosar fond), aspecte ce au fost bine reţinute de prima instanţă.
Concluzionând, Înalta Curte constată că interesul intimatului-reclamant, ca şi condiţie de exerciţiu a acţiunii judiciare, îndeplineşte toate cerinţele statuate de doctrină, adică este legitim, actual, personal şi direct.
Cât priveşte împrejurarea că reclamatul nu a formulat, ca petit al acţiunii introductive, şi cererea de anulare a Ordinului nr. 1324 din data de 23 mai 2009 al vicepreşedintelui A.N.V., aceasta se explică prin aceea că unul dintre efectele anulării Ordinului nr. 1108 din data de 22 mai 2009 al A.N.A.F. constă tocmai în desfiinţarea măsurii dispuse în baza art. 2 al acestuia din urmă, ca şi a tuturor actelor subsecvente, pe principiul de drept potrivit căruia „quod nullum est, nullum producit effectum".
1.3. Soluţia Curţii de apel este legală şi în privinţa fondului pricinii.
Cum s-a arătat, prima instanţă a reţinut corect că unicul motiv de fond al actului administrativ individual l-a constituit art. III din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, toate celelalte dispoziţii legale menţionate în cuprinsul acestuia (Legea nr. 188/1999 şi OG nr. 6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale şi a altor drepturi ale funcţionarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare şi alte drepturi ale funcţionarilor publici, precum şi creşterile salariale care se acordă funcţionarilor publici în anul 2007), justificând din punct de vedere formal măsura eliberării din funcţia publică dispusă.
Or, ca efect al pronunţării Deciziei nr. 1257 din data de 7 octombrie 2009 de către Curtea Constituţională prin care s-a constatat neconstituţionalitatea legii de aprobare a OUG nr. 37/2009 şi având în vedere că potrivit Deciziei Plenului Curţii Constituţionale nr. I din 17 ianuarie 1995, legea de aprobare face corp comun cu ordonanţa la care aceasta se referă, actul administrativ examinat este lipsit de suportul dispoziţiilor legale pe care se fundamenta.
Teza recurentei, referitoare la ineficienţa deciziei Curţii Constituţionale la speţa concretă, în raport de momentul de la care îşi produc efectele hotărârile instanţei de control constituţional, nu poate fi primită.
O astfel de abordare lipseşte de finalitate şi goleşte de conţinut însuşi conceptul de control al constituţionalităţii.
Pe de altă parte, controlul de legalitate pe care îl înfăptuieşte instanţa de contencios administrativ nu este unul formal aşa încât nu se poate păstra un act administrativ numai pentru că, la momentul emiterii sale, ordonanţa de urgenţă pe care se fundamenta „nu era încă neconstituţională".
Sintetizând, Înalta Curte consideră că nu poate ignora statuările instanţei de control constituţional în sensul că mecanismul exercitării funcţiei de director coordonator este conceput ca fiind o „construcţie juridică deficitară şi confuză" şi că „OUG nr. 37/2009 afectează statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale", singurul remediu procesual fiind cel dispus de Curtea de apel, adică anularea ordinului nelegal.
1.4. Referitor la cheltuielile de judecată acordate reclamantului, în cuantum de 500 lei, Înalta Curte reţine că soluţia este în acord cu dispoziţiile art. 274 alin. (1) C. proc. civ. potrivit cu care.
„Partea care cade în pretenţii va fi obligată, la cerere, să plătească cheltuielile de judecată."
A.N.A.F. este partea care a pierdut procesul şi, la cererea reclamantului, a fost obligată în mod legal la plata sumei indicate, reprezentând onorariu de avocat.
Recurenta nu se poate apăra prin invocarea lipsei de culpă procesuală, câtă vreme nici măcar după pronunţarea deciziei Curţii Constituţionale nr. 1257 din data de 7 octombrie 2009, nu şi-a adaptat poziţia procesuală, ci s-a situat pe aceeaşi poziţie de respingere a cererii de chemare în judecată.
În fine, susţinerea recurentei referitoare la faptul că cheltuielile de judecată nu pot fi acordate decât de către instanţele care pronunţă hotărâri irevocabile este vădit contrară reglementării cuprinse în art. 274 C. proc. civ., text legal ce face parte din Titlul III al codului de procedură civilă – Procedura înaintea primei instanţe.
În toate etapele procesului civil (lato sensu) instanţa de judecată este obligată, la cerere, să se pronunţe asupra cheltuielilor de judecată, dar îndeplinirea efectivă a acestei obligaţii de către debitor urmează a se face, evident, numai la momentul în care hotărârea a devenit executorie.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Petru toate considerentele expuse la pct. II.1 din decizie, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de faţă ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de A.N.A.F. împotriva sentinţei nr. 220 din 9 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Oradea, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 14 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2561/2010. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2575/2010. Contencios → |
|---|
