ICCJ. Decizia nr. 2546/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2546/2010
Dosar nr.139/42/2010
Şedinţa publică din 14 mai 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin încheierea din data de 15 decembrie 2009, pronunţată de Tribunalul Prahova, secţia comercială şi de contencios administrativ II, în Dosarul nr. 3768/105/2009, s-a dispus sesizarea Curţii de Apel Ploieşti în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 2 şi 3 din Normele metodologice de aplicare a OUG nr. 148/2005, aprobate prin HG nr. 1025/2006 şi a art. 2 din Normele metodologice de aplicare a OUG nr. 148/2005, aprobate prin HG nr. 1825/2005, excepţie invocată de către reclamanta G.C.G., în contradictoriu cu pârâta A.J.P.S. Prahova, în cauza având ca obiect modificarea deciziei nr. 7033 din 29 decembrie 2006, prin care pârâta a acordat indemnizaţie de creştere a copilului în cuantum de 800 RON, în condiţiile în care reclamanta avea doi copii dintr-o singură naştere.
În motivarea excepţiei de nelegalitate, reclamanta a arătat că actele normative mai sus menţionate dau noţiunii de naştere o definiţie în contradicţie cu dispoziţiile OUG nr. 148/2005 în aplicarea căreia au fost emise, discriminând în acest mod persoane aflate în situaţii identice.
A mai arătat că prin modul în care s-a definit ,,naşterea” ca fiind aducerea pe lume a unuia sau a mai mulţi copii, s-a creat o discriminare între copiii născuţi şi cei adoptaţi, în sensul că, în cazul adopţiei s-ar primi o indemnizaţie pentru fiecare copil, dacă se adoptă gemeni, iar pentru gemenii născuţi în cadrul unei familii, se acordă o singură indemnizaţie, creându-se astfel diferenţe de tratament între copiii proveniţi din sarcină simplă sau multiplă.
Prin întâmpinarea formulată la data de 24 februarie 2010, pârâtul Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului a solicitat respingerea excepţiei, arătând că cele două hotărâri de guvern au fost adoptate în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. III din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 44/2006 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului şi a Legii nr. 61/1993 privind alocaţia de stat pentru copii, potrivit căreia, concediul şi indemnizaţia lunară prevăzută de această ordonanţă se cuvine pentru fiecare dintre primele 3 naşteri sau, după caz, pentru primii 3 copii ai persoanelor aflate în una dintre situaţiile prevăzute la art. 5 alin. (2), indemnizaţia reprezentând un substitut al salariului, contractul individual de muncă al persoanei îndreptăţite fiind suspendat.
Pârâta A.J.P.S. Prahova a formulat de asemenea întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, arătând că definiţia naşterii a fost preluată din Dicţionarul explicativ al limbii romane şi însuşită de Guvernul României prin adoptarea acestor hotărâri.
Prin sentinţa nr. 51 din 01 martie 2010, Curtea de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de nelegalitate formulată de reclamanta G.C.G. în contradictoriu cu pârâţii D.M.P.S. Prahova, actualmente A.J.P.S. Prahova şi Guvernul României şi a constatat nelegalitatea dispoziţiilor art. 2 şi 3 din HG nr. 1025/2006 şi a art. 2 din HG nr. 1825/2005.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că HG nr. 1825/2005 şi HG nr. 1025/2006 au fost adoptate pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a OUG nr. 148/2005, la art. 6 alin. (1) prevăzându-se că indemnizaţia lunară şi concediul prevăzut la art. 1, respectiv, art. 2 se cuvin pentru fiecare dintre primele 3 naşteri sau, după caz, pentru primii 3 copii ai persoanelor aflate în una dintre situaţiile prevăzute la art. 5 alin. (2).
Prima instanţă a reţinut că art. 2 din HG nr. 1825/2005 conţine dispoziţii în acelaşi sens cu cele ale art. 6 din OUG nr. 148/2005, însă alin. (3) al acestui text de lege statuează că prin naştere se înţelege aducerea pe lume a unuia sau mai multor copii vii, în mod similar reglementându-se şi prin art. 3 din HG nr. 1025/2006, această din urmă hotărâre de guvern abrogând HG nr. 1825/2005.
Astfel, prima instanţă a apreciat că prin cele două hotărâri de guvern se completează în mod nelegal actul normativ cu forţă juridică superioară în aplicarea căruia au fost adoptate şi nu se respectă principiul egalităţii de tratament, instituindu-se discriminări între persoanele aflate în situaţii identice, respectiv între copii proveniţi dintr-o naştere multiplă şi cei proveniţi dintr-o naştere simplă.
Reţinând practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în acest sens, respectiv, deciziile nr. 4411/2009, nr. 3503/2009, nr. 1130/2007 şi nr. 1947/2007, precum şi modificările aduse art. 2 din OUG nr. 148/2005 prin Legea nr. 239/2009, prin care s-a statuat expres că indemnizaţia reglementată de acest act normativ se majorează cu 600 RON pentru fiecare copil născut dintr-o sarcină gemelară, de tripleţi sau multipleţi, începând cu al doilea copil născut dintr-o astfel de sarcină, prima instanţă a apreciat că excepţia de nelegalitate a art. 2 şi 3 din HG nr. 1025/2006 şi a art. 2 din HG nr. 1825/2005, este întemeiată.
Împotriva sentinţei 51 din 01 martie 2010 a Curţii de Apel Ploieşti pârâţii A.J.P.S. Prahova şi Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului au declarat recurs criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
I. A.J.P.S. Prahova a solicitat modificarea sentinţei atacate, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate în principal, ca inadmisibilă iar în subsidiar, ca neîntemeiată.
Prima critică exprimată în calea de atac se referă la inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, sens în care recurenta-pârâtă a arătat că în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu şi actele administrativ-normative, pentru care legea instituie o altă procedură.
Recurenta-pârâtă a arătat că prin HG nr. 1025/2006 a fost reglementat modul de aplicare a prevederilor OUG nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului, cu modificările şi completările ulterioare şi ca atare, este vorba de un act administrativ cu caracter normativ ce nu poate fi atacat pe calea excepţiei de nelegalitate.
Cu privire la fondul cauzei, a criticat faptul că instanţa de fond nu a arătat motivele pe care îşi sprijină hotărârea, mulţumindu-se a face o scurtă afirmaţie, cum că dispoziţiile sunt discriminatorii.
A arătat că dispoziţiile art. 3 din HG nr. 1825/2005 nu au aplicabilitate în speţa dedusă judecaţii, deoarece Decizia nr. 7033 din 29 decembrie 2006 de acordare a indemnizaţiei pentru creşterea copilului nu are la bază decât prevederile dipoziţiilor OUG nr. 148/2005 şi dispoziţiile HG nr. 1025/2006, dispoziţiile HG nr. 1825/2005 fiind abrogate odată cu intrarea în vigoare a HG nr. 1025/2006.
Totodată, instanţa de fond nu a arătat temeiul legal, interpretând greşit dispoziţiile art. 6 alin (1) din OUG nr. 148/2005.
A arătat că HG nr. 1025/2006 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată şi al art. III din OUG nr. 44/2006 pentru modificarea şi completarea OUG nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului şi al Legii nr. 61/1993 privind alocaţia de stat pentru copiii.
A mai arătat că la elaborarea hotărârii de guvern au fost respectate normele de tehnică legislativă şi că soluţia primei instanţe este nelegală, pentru că definiţia dată naşterii în normele metodologice aprobate prin HG nr. 1025/2006 a fost preluată din dicţionarul explicativ al limbii române.
În opinia recurentei-pârâte, OUG nr. 148/2005 a prevăzut acordarea unei singure indemnizaţii lunare, indiferent de numărul copiilor rezultaţi în urma naşterii, idee care se desprinde şi din Decizia nr. 937 din 19 decembrie 2006, prin care Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a art. 6 alin. (1) din actul normativ menţionat.
A susţinut că raţiunea acordării indemnizaţiei pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani are la bază prevederile art. 6 din OUG nr. 148/2005 care, la alin. (4), fără a face distincţia între naşterea simplă şi naşterea multiplă, precizează în mod expres că se acordă o singură indemnizaţie în cazul suprapunerii a două sau trei situaţii de natură a genera acest drept.
Astfel, indemnizaţia lunară pentru creşterea copilului constituie un venit de înlocuire a drepturilor salariale suspendate.
Prin urmare, fiind strâns legată de concediul pentru creşterea copilului, nu poate fi acordată decât o singură indemnizaţie, indiferent de numărul copiilor rezultaţi dintr-o naştere.
Măsurile de protecţie socială prevăzute de legea în aplicarea căreia a fost adoptată HG nr. 1025/2006 urmăresc îmbunătăţirea echilibrului social-economic al familiei, iar nu ocrotirea copilului, care se asigură prin alte mijloace, cum ar fi acordarea alocaţiei de stat pentru copiii.
Totodată prin Legea nr. 239/2009 s-a reglementat situaţia sarcinilor multiple în sensul că se va acorda un concediu pentru creşterea copilului şi o singură indemnizaţie, iar în cazul sarcinilor multiple se va majora cuantumul indemnizaţiei cu o suma fixă pentru fiecare al doilea, al treilea copil (art. 2 din OUG 148/2005); deci nu se va acorda două sau trei indemnizaţii.
II. Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului a criticat sentinţa atacată pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 8 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ. şi a solicitat casarea acesteia, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate, în principal, ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.
Prima critică exprimată în calea de atac se referă la inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, sens în care Guvernul României a arătat că în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu şi actele administrativ-normative.
Cu privire la fondul cauzei, recurentul-pârât a arătat că HG nr. 1025/2006 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată şi al art. III din OUG nr. 44/2006 pentru modificarea şi completarea OUG nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului şi al Legii nr. 61/1993 privind alocaţia de stat pentru copiii.
A mai arătat că la elaborarea hotărârii de guvern au fost respectate normele de tehnică legislativă şi că soluţia primei instanţe este nelegală, pentru că definiţia dată naşterii în Normele metodologice aprobate prin HG nr. 1025/2006 a fost preluată din dicţionarul explicativ al limbii române.
În concret, recurentul arată că dispoziţiile art. 3 alin. (1) din HG nr. 1025/2006, raportate la prevederile art. 6 alin. (1) din OUG nr. 148/2005, definesc naşterea ca fiind „aducerea pe lume a unuia sau mai mulţi copii vii".
Concediul şi indemnizaţia de creştere a copilului până la 2 ani, respectiv 3 ani în cazul copilului cu handicap, se acordă în conformitate cu prevederile OUG nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului, cu modificările şi completările ulterioare.
Potrivit prevederilor art. 6 alin. (1) din actul normativ menţionat, concediul şi indemnizaţia lunară, precum şi stimulentul lunar se cuvin pentru fiecare dintre primele 3 naşteri sau, după caz, pentru primii 3 copii ai persoanelor aflate în una dintre situaţiile prevăzute la art. 5 alin. (2), respectiv, una dintre persoanele care a adoptat copilul, căreia i s-a încredinţat copilul în vederea adopţiei, sau care are copilul în plasament ori în plasament în regim de urgenţă.
Recurentul concluzionează că nu se poate reţine pretinsa discriminare creată între copii proveniţi dintr-o sarcină simplă sau una gemelară, în condiţiile în care măsura reglementată prin actul contestat are caracterul unui substitut al salariatului şi în nici un caz, nu este vorba de o componentă a alocaţiei destinate copiilor.
Intimata-reclamantă a formulat concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Examinând cauza în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, Înalta Curte constată că instanţa de fond a fost învestită, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu o excepţie de nelegalitate având ca obiect dispoziţiile art. 3 alin. (1) din HG nr. 1025/2006, prin care au fost aprobate Normele metodologice de aplicare a prevederilor OUG nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului, cu modificările şi completările ulterioare.
Natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a HG nr. 1025/2006 nu atrage inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, la această concluzie ajungând Curtea printr-o interpretare logică, sistematică şi istorico-teleologică a Legii nr. 554/2004.
Evoluţia în timp a actualei legi a contenciosului administrativ şi însăşi terminologia uzitată în textele ce reglementează excepţia de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepţiei de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenţei legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.
Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepţiei de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal şi abstract.
În fine, nu poate fi ignorată, în această privinţă, practica judiciară constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, care s-a pronunţat în mod repetat în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât şi ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.
Interpretând legea naţională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituţia României, într-un sens care să concorde prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, Înalta Curte reţine că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate şi previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-şi orienteze conduita în acord cu imperativele legii.
De aceea, atunci când textul unei legi, aşa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil de varii înţelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudenţă uniformă, care să asigure celor implicaţi în procedurile judiciare posibilitatea de a-şi regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile şi interesele legitime să nu fie atinse în substanţa lor (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979).
Referitor la criticile din recurs ce vizează fondul cauzei se constată că acestea sunt nefondate.
Înalta Curte constată că instanţa de fond a efectuat o analiză adecvată şi aprofundată a concordanţei art. 3 alin. (1) din HG nr. 1025/2006 cu actul normativ cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea căruia a fost adoptată hotărârea, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat în art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
Norma administrativă atacată pe calea excepţiei de nelegalitate prevede că „prin naştere se înţelege aducerea pe lume a unuia sau mai multor copii vii”, cu referire la dispoziţiile art. 2 alin. (1) şi (2) din HG nr. 1025/2006, potrivit cărora concediul, indemnizaţia lunară pentru creşterea copilului sau, după caz, stimulentul lunar se cuvin pentru fiecare dintre primele trei naşteri survenite după data de 1 ianuarie 2006 inclusiv sau, după caz, pentru primii trei copiii încredinţaţi în vederea adopţiei sau aflaţi în plasament ori sub tutelă.
Fără a face abstracţie de sensul dat cuvântului „naştere” în dicţionarul explicativ al limbii române, sens pe care recurenţii l-au evocat în motivele de recurs, Înalta Curte are în vedere împrejurarea că în soluţionarea excepţiei de nelegalitate, semnificaţia juridică a noţiunii respective se impune a fi abordată în contextul normativ configurat prin OUG nr. 148/2005, prin prisma obiectului reglementării şi scopului urmărit de legiuitor.
Din această perspectivă, definiţia naşterii, ca premisă pentru acordarea indemnizaţiei, este contrară sensului prevederii cuprinse în art. 1 din OUG nr. 148/2005, în forma în vigoare la data adoptării HG nr. 1025/2006, care foloseşte sintagma de „naştere a copilului”, şi creează o discriminare nejustificată, pe de o parte, între copiii rezultaţi din naşteri multiple şi cei rezultaţi din naşteri simple şi pe de altă parte, între copiii „născuţi” şi copiii adoptaţi sau aflaţi în una dintre celelalte situaţii prevăzute de art. 5 alin. (2) din OUG nr. 148/2005 (aflaţi în plasament ori sub tutelă). Aceasta, pentru că art. 6 alin. (1) din aceeaşi ordonanţă prevedea că indemnizaţia lunară se cuvine „pentru fiecare dintre primele 3 naşteri” sau, după caz, „pentru primii trei copii” în situaţiile prevăzute de art. 5 alin. (2).
Nu pot fi acceptate susţinerile recurenţilor, în sensul că măsurile de protecţie socială prevăzute în OUG nr. 148/2005 urmăresc îmbunătăţirea echilibrului social-economic al familiei, iar nu protecţia copilului, pentru că o asemenea interpretare ar contraveni spiritului ordonanţei de urgenţă şi scopului urmărit de legiuitor, aşa cum pot fi ele decelate chiar din titlul şi din preambulul actului normativ în discuţie, „susţinerea familiei în vederea creşterii copilului”.
Această interpretare a fost, de altfel, confirmată de evoluţia legislativă ulterioară, art. 2 din OUG nr. 148/2005, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 239 din 10 iunie 2009, prevăzând majorarea cuantumului indemnizaţiei cu 600 RON pentru fiecare copil născut dintr-o sarcină generală, de tripleţi sau de multipleţi, începând cu al doilea copil provenit dintr-o astfel de naştere.
Decizia nr. 937 din 19 decembrie 2006, prin care Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a art. 6 alin. (1) din OUG nr. 148/2005, nu poate fundamenta o soluţie contrară celei pronunţate de instanţa de fond, având în vedere distincţiile de regim juridic între excepţia de neconstituţionalitate şi excepţia de nelegalitate, obiectul diferit al acestora, precum şi argumentul, corect reţinut de Curtea de apel, că instanţelor judiciare le revine obligaţia, instituită prin art. 20 alin. (2) din Constituţia României, de a interpreta normele interne astfel încât să asigure concordanţa acestora cu pactele şi tratatele internaţionale privitoare la drepturile omului la care România este parte.
Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte va respinge recursurile formulate în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de Guvernul României şi A.J.P.S. Prahova împotriva sentinţei nr. 51 din 01 martie 2010 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2547/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 2543/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
