ICCJ. Decizia nr. 2721/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2721/2010
Dosar nr. 432/1/2010
Şedinţa publică din 25 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea formulată la data de 23 iunie 2009 reclamantul Z.Ş. a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României, Autoritatea Naţională a Vămilor, Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, solicitând instanţei ca prin sentinţa ce se va pronunţa să dispună anularea Ordinului nr. 1339 din 23 mai 2009 înregistrat la Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Craiova sub nr. 18736 din 25 mai 2009., prin care i-au încetat raporturile de serviciu şi anularea OUG nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Prin aceeaşi cerere a solicitat şi suspendarea executării celor două acte administrative contestate, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că este funcţionar public din data de 26 septembrie 2007, fiind numit în funcţia de director executiv adjunct al Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Craiova, prin Ordinul din 25 septembrie 2007, emis în urma concursului organizat la data de 14 septembrie 2007.
Conform Statutului funcţionarilor publici singurele posibilităţi legale de modificare, suspendare ori încetare a raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici sunt cele prevăzute la art. 87 – art. 82 (modificare), art. 94 – art. 96 (suspendare) art. 97 – art. 102 (încetare) din Legea nr. 188/1999, legiuitorul instituind, prin norme clare, măsuri de protecţie a funcţionarului public împotriva oricăror abuzuri ale conducătorilor autorităţilor şi instituţiilor publice.
S-a mai arătat că OUG nr. 37/2009 are un caracter vădit nelegal şi abuziv, şi a fost atacată la Curtea Constituţională, în principal pentru încălcarea prevederilor art. 2, art. 54 alin. (2) şi art. 120 alin. (1) din Constituţia României.
Reclamantul a susţinut că OUG nr. 37/2009 nu este motivată din punct de vedere al urgenţei şi nu cuprinde justificarea situaţiei excepţionale care a determinat recurgerea la această modalitate de reglementare, adoptarea acesteia nefiind motivată de necesitatea reglementării într-un domeniu în care legiuitorul primar nu a intervenit şi nici de necesitatea evitării unei grave atingeri aduse interesului public.
De asemenea, s-a arătat că OUG nr. 37/2009 este emisă cu încălcarea prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţia României, prin acest act normativ fiind afectate drepturi fundamentale, precum dreptul la muncă şi la protecţie socială a muncii şi dreptul la un nivel de trai decent, aplicarea OUG nr. 37/2009 având ca efect imediat încetarea raporturilor de serviciu ale cele vizaţi cu pierderea tuturor drepturilor aferente.
La data de 6 iulie 2009 pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat, cu privire la cererea de suspendare şi anulare a Ordinului din 23 mai 2009, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive arătând că, fiind un organ colegial, fără personalitate juridică, poate sta în justiţie, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ, atunci când este contestată legalitatea actelor administrative pe care le adoptă în exercitarea atribuţiilor şi competenţelor sale legale. A considerat că, în cauză, calitatea procesuală pasivă revine Autorităţii Naţionale a Vămilor, această instituţie fiind emitenta actului administrativ individual contestat.
Referitor la cererea de suspendare şi anulare a OUG nr. 37/2009 pârâtul Guvernul României a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii arătând că ordonanţa de urgenţă nu este un act administrativ, ci un act cu putere de lege, astfel încât nu este susceptibil de o suspendare a executării, în sensul art. 14 – art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar măsura legală a anulării vizează exclusiv actele administrative în accepţiunea conferită acestei noţiuni de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nu şi ordonanţele de Guvern, acte prin natura lor cu caracter legislativ, care reglementează relaţii sociale ce ţin de domeniul legii.
Pe fondul cauzei, a arătat că OUG nr. 37/2009 a fost adoptată în conformitate cu dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţia României, având ca scop reducerea cheltuielilor bugetare prin adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor şi de abordare prudentă a deficitului bugetar, inclusiv prin stabilirea unor criterii de performanţă în organizarea şi coordonarea unor autorităţi şi instituţii publice.
S-a mai susţinut că noţiunea de situaţie extraordinară, nefiind precizată în Constituţie, a fost stabilită prin decizii ale Curţii Constituţionale, iar neadoptarea de măsuri imediate ar fi avut consecinţe negative în ceea ce priveşte aplicarea măsurilor de optimizare a activităţii serviciilor publice deconcentrate din cadrul ministerelor şi a celorlalte organe ale administraţiei publice centrale.
La data de 9 iulie 2009 pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii, invocând excepţia lipsei de interes a reclamantului în formularea acţiunii, motivat de faptul că prin preavizul acordat acestuia i s-a adus la cunoştinţă că are obligaţia de a depune în scris, până la 15 mai 2009, opţiunea sa pentru una din funcţiile publice vacante aflate în lista anexată la preaviz, iar prin adresa înregistrată la Autoritatea Naţională a Vămilor din 11 mai 2009, reclamantul şi-a exprimat opţiunea şi a solicitat să fie numit în funcţia de conducere de şef birou Inspecţie Fiscală şi Control Ulterior din cadrul Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Dolj.
Pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a mai invocat excepţia inadmisibilităţii atât cu privire la capetele de cerere privind anularea OUG nr. 37/2009 şi a Ordinului nr. 1339/2009, cât şi referitor la cererea de suspendare a executării OUG nr. 37/2009, arătând că, observând motivarea acţiunii, se poate constata că aceasta are ca obiect constatarea neconstituţionalităţii OUG nr. 37/2009, acţiunea reclamantului neîndeplinind condiţiile cerute de art. 9 din Legea nr. 554/2004.
S-a mai susţinut că reclamantul nu a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu privire la ordinul contestat, iar OUG nr. 37/2009 este un act normativ a cărui suspendare nu se supune Legii nr. 554/2004.
Pe fondul cauzei, pârâta A.N.A.F. a arătat că reclamantul nu a susţinut şi nu a demonstrat netemeinicia şi nelegalitatea ordinului de eliberare din funcţie, motivele invocate în acţiune vizând neconstituţionalitatea OUG nr. 37/2009.
La data de 13 iulie 2009 D.G.F.P. Dolj a formulat întâmpinare în numele şi pentru Ministerul Finanţelor Publice, prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, arătând că actele contestate nu au fost emise de Ministerul Finanţelor Publice.
Prin cererea depusă la data de 1 octombrie 2009, reclamantul a solicitat şi sesizarea Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor OUG nr. 37/2009, în conformitate cu prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ.
Faţă de faptul că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 Curtea Constituţională a apreciat că Legea pentru aprobarea OUG nr. 37/2009 este neconstituţională, Curtea apreciază că cererea reclamantului de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor OUG nr. 37/2009 este inadmisibilă potrivit dispoziţiilor art. 29 alin. (3) şi (6) din Legea 47/1992.
Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 418 din 5 noiembrie 2009, a respins excepţia lipsei de interes a promovării acţiunii invocată de A.N.A.F. reţinând că reclamantul urmăreşte reintegrarea în funcţia deţinută anterior.
Faptul că postul ocupat anterior a fost desfiinţat prin OUG nr. 37/2009 nu este în măsură să lipsească de interes acţiunea reclamantului, în condiţiile în care unul dintre efectele anulării ordinului contestat îl constituie repunerea părţilor în situaţia anterioară.
A admis în parte acţiunea formulată de reclamantul Z.Ş. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Autoritatea Naţională a Vămilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.
A anulat Ordinul din 23 mai 2009 emis de Autoritatea Naţională a Vămilor şi a respins acţiunea faţă de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice.
A respins capetele de cerere având ca obiect suspendarea executării şi anularea OUG nr. 37/2009, precum şi cererea de sesizare a Curţii Constituţionale.
A reţinut în pronunţarea acestei hotărâri următoarele considerente:
Ordinul din 23 mai 2009 al Directorului General A.N.V. contestat în prezenta cauză a fost emis în baza OUG nr. 37/2009 declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009.
Or, efectele deciziei Curţii Constituţionale se răsfrâng, pe de o parte, direct şi nemijlocit chiar în cauza în care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate, iar pe de altă parte, prin intermediul mecanismelor juridice prevăzute de art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţie şi art. 31 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 şi în alte cauze.
În ceea ce priveşte acţiunea formulată faţă de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, Curtea a reţinut că nu are calitate procesuală având în vedere că ordinul contestat a fost emis de A.N.A.F., acesta din urmă fiind parte în raportul juridic dedus judecăţii.
Cu privire la cererile reclamantului având ca obiect anularea şi suspendarea OUG nr. 37/209 s-a avut în vedere că instanţa de contencios are competenţa, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, de a controla legalitatea actelor administrative ori ordonanţele de guvern, deşi sunt acte ale guvernului nu au caracter de acte administrative, fiind emise în baza unei legi speciale de abilitare a delegării legislative.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Craiova în nume propriu şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor şi Guvernul României.
Recursul declarat de Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Craiova în nume propriu şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor.
- prima instanţă nu s-a pronunţat asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii ca urmare a lipsei procedurii prealabile reglementată de Legea nr. 554/2004, pct. 7.
Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia".
Or, reclamantul nu a efectuat procedura prealabilă, motiv pentru care se impune admiterea recursului şi modificarea sentinţei atacate în sensul respingerii ca inadmisibilă a cererii.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes, în mod nelegal prima instanţă a procedat la respingerea acestei excepţii întrucât, în prezent reclamantul deţine funcţia de şef birou inspecţie fiscală care a fost ocupată urmare cererii reclamantului din data de 11 mai 2009.
Şi pe fondul cauzei, prima instanţă a soluţionat în mod greşit cauza. A procedat la motivarea hotărârii judecătoreşti în baza unei decizii a Curţii Constituţionale care nu era publicată la data pronunţării hotărârii.
Or, potrivit prevederilor art. 147 alin. (4) din Constituţia României: „Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial şi de la data publicării deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor".
Art. 147 din Constituţia României a susţinut această recurentă, stabileşte „soarta" actelor normative declarate neconstituţionale de Curtea Constituţională. Art. 147 trebuie însă interpretat împreună cu art. 146 din Constituţie care stabileşte tipurile de acte normative supuse controlului de constituţionalitate. Astfel, având în vedere eterogenitatea actelor normative şi a atribuţiilor Curţii, Constituantul nu putea să dispună nediferenţiat cu privire la soarta fiecăruia dintre actele suspuse controlului, ci a prevăzut trei ipoteze distincte prin care a stabilit regimul actelor normative supuse controlului de constituţionalitate.
Recurenta a arătat că numai în acest fel poate fi interpretat art. 147 alin. (1) – (3) din Constituţie. Prin urmare, ipoteza de la alin. (1) al art. 147 este referitoare la controlul posterior al Curţii Constituţionale al excepţiei de neconstituţionalitate a actelor în vigoare, iar ipoteza de la alin. (2), se referă la controlul anterior al Curţii Constituţionale al constituţionalităţii legilor înainte de promulgare.
Astfel, efectul juridic al deciziei de neconstituţionalitate al unei legi înainte de promulgare este cel prevăzut la art. 147 alin. (3) din Constituţie şi respectiv art. 18 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, şi anume faptul că Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile respective pentru punerea de acord cu Decizia Curţii, iar nu cele reţinute de către instanţa de judecată care, aşa cum am arătat mai sus sunt efectele juridice ale unei decizii de neconstituţionalitate a dispoziţiilor unui act normativ în vigoare, ridicată în faţa unei instanţe judecătoreşti. Mai mult, promulgarea legii de aprobare a OUG nr. 37/2009 a devenit inutilă ca urmare a faptului că OUG nr. 37/2009 a fost abrogată expres prin OUG nr. 105/2009.
Având în vedere faptul că întreaga motivaţie s-a întemeiat, în mod greşit, pe Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial nr. 758 din 6 noiembrie 2009, prima instanţă nu a cercetat motivele de fapt şi de drept susţinute în întâmpinare pentru a dovedi temeinicia şi legalitatea Ordinului nr. 1339 din 23 mai 2009 al Vicepreşedintelui Autorităţii Naţionale a Vămilor şi avizat de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală. În acest sens, instanţa de fond avea obligaţia să cenzureze legalitatea şi temeinicia Ordinului nr. 1339 din 23 mai 2009 raportându-se la prevederile OG nr. 37/2009, în vigoare la data emiterii ordinului menţionat anterior.
Recursul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală:
- vizează aceleaşi critici formulate şi de recurenta Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Craiova cu privire la excepţia inadmisibilităţii actului şi a lipsei de interes, precum şi pe fondul pricinii.
Această recurentă a subliniat că la emiterea ordinului contestat s-au avut în vedere şi prevederile art. 56 lit. b) şi art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999.
Guvernul României, prin recursul său, a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, susţinând că nu este titularul obligaţiei în raportul juridic dedus judecăţii şi că în mod greşit s-a admis cererea în contradictoriu cu această autoritate.
Înalta Curte, analizând actele şi lucrările dosarului în raport cu motivele de recurs formulate şi dispoziţiile legale aplicabile, constată următoarele:
Excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, invocată de recurenţi este nefondată.
Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat, în principal, anularea OUG nr. 37/2009 însoţită de excepţia de neconstituţionalitate şi în subsidiar, anularea actului de eliberare din funcţia publică de conducere şi suspendarea executării acestuia până la soluţionarea cauzei pe fond.
Potrivit dispoziţiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, introduce acţiunea la instanţa de contencios administrativ şi fiscal, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate.
În conformitate cu dispoziţiile art. 7 alin. (5) din aceiaşi lege, în cazul acţiunilor introduse de persoanele vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, nu este obligatorie plângerea prealabilă.
Cum dispoziţiile speciale susenunţate, instituie o derogare de la regula generală în materie, în cazul de faţă nu era necesară plângerea prealabilă.
Excepţia lipsei de interes a reclamantului este de asemenea neîntemeiată, prima instanţă pronunţându-se în mod corect asupra acesteia, având în vedere că unul dintre efectele anulării ordinului contestat îl constituie repunerea părţilor în situaţia anterioară iar reclamantul urmăreşte, prin promovarea acţiunii reintegrarea în funcţia deţinută anterior.
Şi pe fondul cauzei Înalta Curte constată că prima instanţă a soluţionat în mod corect cauza.
Criticile recurentei cu privire la efectele Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale, reţinute de prima instanţă, în justificarea cărora s-a invocat pronunţarea acesteia la o dată ulterioară publicării OUG nr. 105/2009 (6 octombrie 2009), care a preluat prevederile OUG nr. 37/2009, precum şi pronunţarea neconstituţionalităţii legii de aprobare a acestuia din urmă doar pe aspecte procedurale, nu pot fi primite.
Constituţia fixează cadrul juridic al controlului constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor de Guvern, reglementarea în detaliu aducând-o legea organică privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale a României – Legea nr. 47/1992.
Controlul de constituţionalitate astfel reglementat este un control de conformitate a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei, un control concret în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituţionalităţii unor legi sau ordonanţe ca urmare a admiterii unei excepţii de neconstituţionalitate, dispoziţiile din lege sau alte acte normative cu aceeaşi forţă juridică îşi încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la aplicarea deciziei, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituţionale nu sunt puse în acord cu dispoziţiile constituţionale, iar în cazul controlului a priori, legea este declarată neconstituţională înainte de promulgare, neavând aşadar o existenţă juridică proprie.
Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii şi produc efecte erga omnes, de la data publicării, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, ea devenind astfel inexistentă.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a fost declarată neconstituţională legea de aprobare a OUG nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin lege.
Prevederile OUG nr. 105/2009, care au reglementat aceleaşi soluţii juridice cuprinse în OUG nr. 37/2009, (art. 1 pct. 1-5 şi 26, art. 3 – art. 4 şi art. 8 şi anexa 1), la care a făcut referire recurenta, au fost declarate neconstituţionale prin Decizia nr. 1629/3 decembrie 2009.
La pronunţarea acestei decizii s-a avut în vedere faptul că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2000, în cadrul controlului a priori, s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a OUG nr. 37/2007, controlul de constituţionalitate raportându-se indiscutabil la actul normativ supus aprobării, iar prin procedeul legislativ utilizat, Guvernul a determinat ca prevederile actului normativ abrogat şi declarat neconstituţional să producă în continuare efecte juridice, sub forma unui act nou care a preluat în integralitate, cu unele modificări nesemnificative, dispoziţiile iniţiale în materia respectivă.
S-a constatat că argumentele reţinute în Decizia nr. 1257/2009 sunt mutatis mutandi, valabile şi în privinţa OUG nr. 105/2009.
Or, prin respectiva decizie, Curtea Constituţională a conchis că modalitatea de reglementare a funcţiei publice şi „actului administrativ" de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze, prin reglementările sale OUG nr. 37/2009 afectând statutul juridic al unor funcţionari de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
S-a observat, totodată, că respectivele reglementări exprimă o tendinţă de politizare a structurilor guvernamentale din unităţile administrativ-teritoriale şi pune în discuţie regimul constituţional şi legal actual al funcţiei publice.
În aceste condiţii, judecătorul fondului a concluzionat în mod corect că actul administrativ emis în executarea şi aplicarea unei dispoziţii legale neconforme cu Constituţia înfrânge principiul legalităţii şi drept urmare este nelegal.
Desfiinţarea funcţiei publice deţinute de reclamant prin cele două ordonanţe este lipsită de efecte juridice din moment ce acestea au fost declarate neconstituţionale, revenindu-se astfel la forma şi structura reglementată de Legea nr. 188/2999, care este lege organică şi ale cărei dispoziţii de natură să asigure stabilitatea funcţiei publice, ca element al securităţii sociale, este cert stabilit că au fost încălcate în cauză.
Admiterea opiniei contrare a recurentei ar echivala cu lipsirea de orice finalitate a procedurii de exercitare a controlului de constituţionalitate reglementată prin Legea nr. 47/1992.
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Guvernul României prin recursul formulat este neîntemeiată, având în vedere obiectul acţiunii reclamantului şi calitatea Guvernului de emitent al OUG nr. 37/2009.
Faţă de cele expuse, reţinând că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea corectă a legii, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, de Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Craiova în nume propriu şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor şi de Guvernul României împotriva sentinţei nr. 418 din 5 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal ca nefondate.
Irevocabilă
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2684/2010. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2756/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
