ICCJ. Decizia nr. 2765/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2765/2010
Dosar nr. 6435/2/200.
Şedinţa publică din 26 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamanţii P.C., D.P., ş.a., personal auxiliar în cadrul Judecătoriei Moineşti au chemat în judecată Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, solicitând instanţei ca în contradictoriu cu pârâtul să dispună suspendarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de pârât.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că prin adresa a cărei anulare o solicită s-a dispus ca „începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar".
S-a mai arătat că, adresa nr. 76602/2009 reprezintă un act administrativ în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi, că este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat şi condiţia pagubei iminente.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 4218 din 2 decembrie 2009 a admis acţiunea formulată de reclamanţi, dispunând suspendarea executării actului administrativ nr. 76602 din 3 iulie 2009 emis de pârât, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această sentinţă instanţa a reţinut că, prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009, drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizaţia brută lunară, au fost diminuate retroactiv şi prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanţilor, care aveau o speranţă legitimă în ceea ce priveşte valoarea patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activităţii în luna iunie 2009.
Curtea a mai reţinut şi faptul că reprezintă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ contestat împrejurarea că acesta retroactivează, el având incidenţa asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor pentru luna iunie 2009, deşi este emis la data de 3 iulie 2009.
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, considerând-o netemeinică şi nelegală.
Recurentul a susţinut următoarele motive de recurs.
1) Adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 a cărei suspendare s-a solicitat nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese.
Pe fondul cauzei recurentul a susţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004. Astfel, cerinţa privind existenţa unei pagube iminente nu este îndeplinită în cauză, neexistând nici un motiv pentru a dispune suspendarea executării „adresei" până la soluţionarea acţiunii în anulare. Eşalonarea a unui spor acordat în baza hotărârilor judecătoreşti nu are caracterul unei pagube iminente.
Având în vedere că plata titlurilor executorii s-a realizat în conformitate cu legea, susţine recurentul, nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul reclamanţilor, cum de altfel, nu se poate vorbi nici de îndeplinirea celei de-a doua condiţii a art. 14 din lege, respectiv caracterul de caz justificat de suspendare.
Astfel, arată recurentul, OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar este un act normativ în vigoare adoptat în conformitate cu legea şi Constituţia, care se bucură de prezumţia de legalitate, cu privire la care nici Constituţia, nici Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale nu pot institui o procedură de lipsire de efecte prin constatarea unei aparenţe de neconstituţionalitate, prin raportare la jurisprudenţa Curţii Constituţionale sau Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu criticile invocate de recurenţi, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.
În ceea ce priveşte critica referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va reţine următoarele:
obiectul acţiunii îl constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de conducătorul autorităţii recurente.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ susmenţionat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În raport cu dispoziţiile legale susmenţionate, în speţa de faţă nu poate fi primită critica recurentului, în sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între reclamanţi şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
Mai mult, măsura contestată în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a OUG nr. 71/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum susţine în mod eronat recurentul.
În ceea ce priveşte aplicabilitatea Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curţii Constituţionale, Înalta Curte reţine următoarele:
Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţia României, deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României, de la data publicării fiind general obligatorii şi având putere numai pentru viitor.
Rezultă, aşadar, că deciziile Curţii Constituţionale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătoreşti irevocabile şi nici asupra deciziilor în interesul legii pronunţate în precedent de Înalta Curte.
De asemenea, conform art. 126 din Legea fundamentală, justiţia se înfăptuieşte în România, prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite prin lege.
Nicio dispoziţie constituţională sau legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curţii Constituţionale, în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunţate de instanţele din sistemul judiciar.
Autoritatea lucrului judecat face parte din categoria prezumţiilor legale absolute, expres prevăzută de art. 1200 pct. 4 C. civ.
Puterea de lucru judecat prezumă că hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde adevărului, nicio autoritate, deci nici Curtea Constituţională, neputând răsturna această prezumţie legală absolută.
Apărarea recurentului privind abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunţării deciziei Curţii Constituţionale, este, aşadar, lipsită de suport legal, fiind necesar ca hotărârile judecătoreşti irevocabile să fie respectate şi aduse la îndeplinire, aşa cum prevede legislaţia naţională precum şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, text aplicabil direct în baza art. 11 din Constituţia României.
Cu privire la cererea de suspendare, se va reţine, de asemenea, că soluţia atacată este temeinică şi legală.
Astfel, aşa cum s-a arătat, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl constituie suspendarea executării unui act administrativ emis de ministrul justiţiei şi libertăţilor cetăţeneşti, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plăţii sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze şi pentru viitor. În plus, autorităţile pârâte au arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
În ceea ce priveşte această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau reclamanţii se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Suspendarea actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este, el însuşi, titlu executoriu.
Aşadar, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Dispoziţiile legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Rezultă din textul legal susmenţionat că, pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existenţa unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetăţeanul şi statul.
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret au obligaţia să o realizeze; aşadar, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se impune a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie precizat, de asemenea, că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
În raport cu aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
În ceea ce priveşte noţiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, o defineşte ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Această condiţie legală este, de asemenea, îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre reclamanţi şi stat.
Faţă de cele arătate, apreciind că în mod corect instanţa de fond a reţinut că, în cauză, sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 4218 din 2 decembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 26 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2764/2010. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2772/2010. Contencios → |
|---|
