ICCJ. Decizia nr. 2777/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr.2777/2010
Dosar nr. 706/42/2009
Şedinţa publică din 26 mai 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamanţii I.I., T.L., N.M., I.M., C.V., G.G., C.D., P.I.C., C.M. şi M.D. au chemat în judecată Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploieşti, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună anularea Ordinului nr. 1472/2009, emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi, să fie obligat să le plătească în continuare, lunar, dreptul salarial ce constă în sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică de 50%, calculat la indemnizaţia de bază.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că potrivit legii, Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi sentinţei civile nr. 1276 din 5 octombrie 2007, pronunţată de Tribunalul Prahova, li s-a recunoscut ca drept salarial sporul de 50% calculat la indemnizaţia de bază pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică; prin Ordinul nr. 526 din 3 martie 2009, s-a prevăzut ca acest drept salarial să fie achitat lunar, începând cu 1 martie 2009, însă, la 2 iulie 2009 Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a emis Ordinul nr. 1472, dispunând vădit nelegal şi neconstituţional ca, retroactiv, începând cu 1 iunie 2009, să nu li se mai achite respectivul spor.
Reclamanţii au mai susţinut că sporul de 50% este un drept salarial, care nu intră sub incidenţa OUG nr. 71/2009, iar potrivit Legii nr. 303/2004, drepturile salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi suspendate sau diminuate, decât în cazurile prevăzute de lege, prin emiterea ordinului contestat, fiind încălcate prevederile constituţionale referitoare la supremaţia şi obligativitatea legilor, accesul liber la justiţie, garantarea creanţelor asupra statului, interdicţia restrângerii drepturilor în alte condiţii decât apărarea securităţii naţionale, prevenirea consecinţei unei calamităţi naţionale, ale unui dezastru, sau sinistru deosebit de grav.
Prin întâmpinarea formulată Ministerul Public de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a invocat excepţia lipsei de interes, pe considerentul că Ordinul nr. 1472/2009, emis de Procurorul General a fost anulat prin sentinţa nr. 196 din 19 septembrie 2009 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, astfel că reclamanţii nu mai justifică o vătămare a drepturilor şi intereselor lor.
La aceeaşi dată de 13 noiembrie 2009, pârâtul Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a formulat cerere de chemare în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice, solicitându-se ca acest minister să fie obligat să adopte un proiect de rectificare a bugetului Ministerului Public pe anul 2009, în care să includă sumele ce reprezintă pretenţiile reclamanţilor.
Curtea de Apel Ploieşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 257 din 7 decembrie 2009, a respins excepţia lipsei de interes invocată de Ministerul Public –Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi a admis acţiunea reclamanţilor, în sensul că a dispus anularea Ordinului din 2 iulie 2009 emis de Procurorul General al Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, obligând chematul în garanţie să procedeze la elaborarea unui proiect de rectificare a bugetului pe 2009, în care să includă sumele necesare plăţii drepturilor băneşti suspendate.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut cu privire la excepţia lipsei de interes a pârâtului în promovarea acţiunii, că hotărârile judecătoreşti nu produc efecte decât pentru părţile litigante, astfel că, anularea Ordinului nr. 1472/2009 de către Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. 922/35/2009, nu produce efecte decât pentru părţile din acest dosar nu şi pentru reclamanţi.
Pe fondul cauzei, Curtea reţine că Ordinul nr. 1472/2009, încalcă prevederile constituţionale, pe cele ale Legii nr. 303/2004 şi excede OUG nr. 71/2009, ce reglementează plata unor sume prevăzute în titluri executorii; prin emiterea sa reclamanţii sunt vătămaţi în drepturile lor, astfel că, admiţându-se acţiunea, ordinul susmenţionat va fi admis cu consecinţa ca pârâţii să fie obligaţi să se conformeze dispoziţiilor Ordinului nr. 526/2009, respectiv să plătească lunar dreptul salarial de 50%, calculat la indemnizaţia de încadrare brută pentru fiecare reclamant.
Referitor la cererea de chemare în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice, s-a reţinut că, întrucât pârâtul va fi obligat să plătească lunar sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică, chematul în garanţie are obligaţia să elaboreze un proiect de rectificare a bugetului pe anul 2009, în care să fie incluse sumele ce trebuie plătite reclamanţilor, astfel că cererea de chemare în garanţie va fi admisă.
Împotriva acestei sentinţe considerată nelegală şi netemeinică au formulat recurs Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Direcţia Generală a Finanţelor Publice Prahova în numele Ministerului Finanţelor Publice.
Recurenta Direcţia Generală a Finanţelor Publice Prahova, în numele Ministerului Finanţelor Publice, a susţinut că, în speţă, nu sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 60 C. proc. civ. privind chemarea în garanţie a altei persoane şi că nu există nici un temei legal sau convenţional pentru obligarea Ministerul Finanţelor Publice la plata sumelor acordate, deoarece nu există raporturi juridice de muncă între acest minister şi reclamanţi.
Recurenta a mai susţinut că, Ministerul Finanţelor Publice nu trebuie confundat cu Statul şi cu bugetul de stat, iar faptul că ordonatorul principal de credite respectiv Ministerul Public nu a corectat indemnizaţiile cuvenite reclamanţilor nu poate conduce la vreo obligaţie în sarcina Ministerului Finanţelor Publice.
La rândul său, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a invocat lipsa de interes în promovarea acţiunii, având în vedere că prin sentinţa civilă nr. 444/2009, pronunţată în dosarul nr. 1356/33/2009, Curtea de Apel Cluj a dispus deja anularea Ordinului nr. 1472/2009, al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Ordinul atacat, susţine recurentul, este un act administrativ unilateral, cu caracter normativ şi nu individual, astfel încât anularea acestuia, odată pronunţată, lipseşte actul de efecte juridice în totalitatea sa.
Printr-o a doua critică, recurentul a susţinut că instanţa de fond a dispus în mod nelegal anularea ordinului atacat, depăşind atribuţiile puterii judecătoreşti, prin adăugarea la legea specială de salarizare a magistraţilor, schimbând înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestui act normativ.
Instanţa de fond a reţinut, în mod netemeinic şi nelegal, că ordinul contestat are caracter retroactiv, însă, referitor la acţiunea ordinului atacat în timp aceste susţineri apar ca vădit nefondate, deoarece drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 au fost scadente în cursul lunii iulie 2009, respectiv la data de 13 iulie 2009, după data emiterii Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Recurentul a mai susţinut că, prin reţinerea ca incidente în speţă a altor acte normative şi prin anularea Ordinului Procurorului General, instanţa de fond a adăugat la textul de lege al OUG nr. 71/2009 şi al OUG nr. 27/2006, deoarece numai legiuitorul poate stabili acordarea sau neacordarea unor drepturi.
Anularea ordinului dedus judecăţii reprezintă o ingerinţă gravă a instanţei judecătoreşti în atribuţiile puterii legiuitoare şi executive şi, o încălcare a dispoziţiilor constituţionale privind separaţia între puterile statului.
S-a susţinut şi faptul că, instanţa de fond nu a luat în considerare jurisprudenţa Convenţiei Europene a Drepturilor Omului în materia interpretării dispoziţiilor art. 6 din Convenţie, conform căreia acest text de lege impune obligaţia de a se proceda la o examinare efectivă a motivelor, argumentelor şi a cererilor de probatoriu ale părţilor.
Sub aspectul producerii de efecte pentru viitor, anularea Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009, al Procurorului General al Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, susţine recurentul, este lipsită de obiect, deoarece de la 12 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 330 din 5 noiembrie 2009, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.
Recursul declarat de Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează:
Privitor la excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii, se va reţine că nu este întemeiată, interesul fiind justificat de suspendarea efectelor actului contestat, împrejurarea că această măsură ar fi fost, deja, dispusă prin alte hotărâri judecătoreşti neavând relevanţă, întrucât aceste hotărâri îşi limitează efectele la părţile din respectivul dosar.
Sub aspectul motivelor de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată că instanţa de fond nu a pronunţat hotărârea atacată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, astfel că, este neîntemeiată susţinerea din recurs, în sensul că instanţa a adăugat la prevederile OUG nr. 71/2009.
Înalta Curte reţine că aprecierile instanţei de fond sunt temeinice şi legale, întrucât OUG nr. 71/2009 are ca obiect reglementarea procedurii de executare a sumelor prevăzute prin hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, or este evident faptul că, în speţă, hotărârile judecătoreşti de acordare a sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică nu stabilesc obligaţia de plată a unei anumite sume în favoarea reclamanţilor în sensul prevederilor ordonanţei de urgenţă, ci un drept al reclamanţilor la acordarea sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică.
Nu pot fi primite nici criticile din recurs referitoare la faptul că instanţa de fond ar fi ignorat jurisprudenţa CEDO referitoare la obligaţia instanţei de a realiza o examinare efectivă a motivelor, argumentelor şi cererilor de probatoriu ale părţilor.
Pentru argumentele expuse cu ocazia respingerii motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu pot fi primite nici criticile recurenţilor în sensul că în prezenţa dispoziţiilor OUG nr. 71/2009 nu pot fi puse în executare hotărârile judecătoreşti de acordare a sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică. Reieterând argumentele reţinute anterior, instanţa de control judiciar apreciază că dreptul reclamanţilor la acordarea sporului, stabilit prin hotărâri judecătoreşti, nu se circumscrie cadrului instituit prin OUG nr. 71/2009, aplicabil numai în privinţa hotărârilor judecătoreşti devenite executorii prin care s-a dispus plata în concret a unei sume de bani determinată.
Sub aspectul motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că întemeiat a apreciat instanţa de fond că actul contestat are caracter retroactiv şi contravine dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, iar reclamanţii au fost vătămaţi în dreptul lor la plata salariului.
Este necontestat caracterul retroactiv al Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, atât timp cât actul a fost emis în cursul lunii iulie şi dispun suspendarea de la data de 1 iunie 2009 a plăţii sporului în litigiu, realizând, cu alte cuvinte, în luna iulie o diminuare a drepturilor salariale ale reclamanţilor aferente muncii deja prestate în perioada anterioară, respectiv în cursul lunii iunie.
În acelaşi sens, instanţa reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, aplicabile în temeiul art. 3 alin. (2) din aceeaşi lege şi în privinţa actului administrativ cu caracter normativ ce formează obiectul cauzei, ordinul contestat trebuia să fie elaborat şi emis cu respectarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Constituţie, republicată, care consacră principiul neretroactivităţii, ceea ce însă nu s-a întâmplat în cauza dedusă judecăţii.
Împrejurarea că plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 urma a se face la data de 13 iulie 2009, dată ulterioară emiterii actelor contestate, nu este de natură a înlătura caracterul retroactiv al celor două acte administrative.
Înalta Curte apreciază că prin emiterea ordinului nr. 1472/2009 se aduce atingere principiului securităţii raporturilor juridice, care este implicit în toate articolele Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, întrucât certitudinea reclamanţilor cu privire la drepturile salariale ce li se cuveneau pentru munca deja prestată în cursul lunii iunie a fost înlăturată printr-o măsură cu caracter retroactiv dispusă în cursului lunii iulie.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte reţine că, prin emiterea acestui act administrativ cu încălcarea principiului neretroactivităţii şi a principiului securităţii raporturilor juridice, autoritatea emitentă, pârâtă în prezenta cauză, a manifestat un evident exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, prin atingerea adusă dreptului cert al reclamanţilor de a primi drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 în cuantumul previzionat la sfârşitul lunii iunie.
Susţinerea recurentului în sensul că anularea actului administrativ atacat este lipsită de obiect în privinţa producerii efectelor juridice pentru viitor, având în vedere prevederile art. 4 alin. (3) şi (4) din anexa la Legea nr. 330/2009, este lipsită de relevanţă, întrucât legalitatea actului administrativ contestat se verifică la momentul emiterii lui şi nu poate fi validată de reglementări emise sau adoptate la un moment ulterior.
Astfel fiind, în mod corect a reţinut instanţa de fond că actul administrativ contestat a fost emis şi cu încălcarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, atâta timp cât motivele invocate de autoritatea emitentă nu se încadrează în niciuna dintre ipotezele reglementate de acest text de lege.
În consecinţă, în raport de cele mai sus reţinute şi faţă de dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va fi respins recursul declarat de Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Cât priveşte recursul declarat de chematul în garanţie Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală a Finanţelor Publice Prahova, acesta este fondat şi va fi admis pentru următoarele considerente:
În esenţă, prin motivele de recurs, Ministerul Finanţelor Publice susţine că ministerul nu are calitate procesuală pasivă în litigiul dedus judecăţii, întrucât Guvernului şi Parlamentului le revin atribuţii în ceea ce priveşte rectificarea bugetară în sensul alocării în bugetul instituţiilor pârâte a sumelor necesare plăţii sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică suspendate prin actele administrative contestate, recurentul prevalându-se de dispoziţiile art. 1 – art. 3 şi art. 20 – art. 21 din Legea nr. 90/2001, ale art. 17 alin. (1) şi art. 18 din Legea nr. 500/2002 şi ale art. 14 alin. (5) din Legea nr. 18/2009.
Pentru aceste argumente, ministerul susţine că în mod greşit, în raport cu dispoziţiile art. 60 C. proc. civ., instanţa de fond a dispus admiterea cererii de chemare în garanţie.
Sub aspectul calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor Publice, chemat în garanţie, Înalta Curte reţine că existenţa acestei calităţi presupune identitate între persoana celui chemat în judecată şi cel obligat în raportul juridic dedus judecăţii. Or, în prezenta cauză obiectul cererii îl reprezintă anularea Ordinului nr. 1472/2009 emis de pârât, iar reclamanţii nu au raporturi de serviciu cu Ministerul Finanţelor Publice, astfel că este lipsit de orice echivoc faptul că o instituţie publică nu poate fi obligată la anularea unor acte administrative emise de o altă instituţie publică.
Urmează a fi primită critica din recurs referitoare la neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 60 C. proc. civ., întrucât nu se poate reţine existenţa în sarcina Ministerului Finanţelor Publice a unei obligaţii de garanţie sau despăgubire, în ipoteza admiterii acţiunii.
În jurisprudenţă s-a reţinut în mod constant că „instituţia chemării în garanţie se întemeiază pe existenţa unei obligaţii de garanţie sau despăgubire şi revine, în principiu, tuturor acelora care transmit altora un drept subiectiv, dacă o atare transmisiune se face cu titlu oneros" şi că obligaţia de garanţie este condiţionată de existenţa unei transmisiuni anterioare, cu titlu oneros, a unui bun sau a unui drept subiectiv.
Potrivit art. 16 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, bugetul de stat se aprobă prin lege, rectificarea urmând aceeaşi procedură, conform principiului simetriei actelor juridice, fiind evident faptul că Ministerul Economiei şi Finanţelor nu are atribuţia de a adopta legi.
Tot Legea nr. 500/2002 prevede, în art. 28, că Ministerul Finanţelor Publice are atribuţii în elaborarea proiectului legii bugetului şi a proiectului bugetului de stat pe baza propunerilor prezentate de ordonatorii principali de credite. Atribuţiile ce revin ministerului în privinţa elaborării bugetului de stat sunt detaliate şi în actele normative de organizare şi funcţionare a ministerului (HG nr. 34/2009).
În consecinţă, Ministerul Finanţelor Publice are rolul de administrator al bugetului statului, iar, în baza legii bugetului de stat, repartizează sumele către ordonatorii principali de credite, astfel cum acestea sunt prevăzute în buget.
În aceste condiţii, Ministerul Finanţelor Publice nu are atribuţia de a vira ordonatorilor principali de credite alte sume decât cele prevăzute de legea bugetului de stat şi nici posibilitatea de a proceda la modificarea bugetelor ordonatorilor principali de credite cuprinse în bugetul de stat.
De altfel, prin OG nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice stabilite prin titluri executorii sunt reglementate modalităţile prin care instituţiile publice vor proceda la punerea în executare a titlurilor executorii.
În consecinţă, cererea de chemare în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice se vădeşte a fi neîntemeiată în raport cu obiectul acţiunii şi atribuţiile ce revin ministerului chemat în garanţie, nefiind îndeplinite condiţiile art. 60 C. proc. civ.
Faţă de cele reţinute, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., va fi admis recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice şi va fi modificată, în parte, sentinţa atacată, în sensul respingerii cererii de chemare în garanţie a ministerului şi vor fi menţinute celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie împotriva sentinţei civile nr. 257 din 7 decembrie 2009 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal.
Admite recursul declarat de Direcţia Generală a Finanţelor Publice Prahova în numele Ministerul Finanţelor Publice, împotriva aceleiaşi sentinţe.
Modifică în parte sentinţa atacată în sensul că respinge cererea de chemare în garanţie ca nefondată.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 26 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2775/2010. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 2778/2010. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
