ICCJ. Decizia nr. 3072/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3072/2010
Dosar nr. 472/ 43/2009
Şedinţa publică din 10 iunie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele.
Prin sentinţa nr. 57 din 24 martie 2009, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a respins ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 496/2003 emis de Ministrul Administraţiei şi internelor, invocată de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate în dosarul 16/102/2008 al Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, precum şi pentru cauze privind conflictele de muncă şi asigurări sociale.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, susţinând că instanţa de judecată, în mod greşit, a respins excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 496/2003.
Recursul a fost soluţionat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care, prin Decizia nr. 3907 din 24 septembrie 2009, a admis recursul declarat de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinţei nr. 57 din 27 martie 2009 pronunţată de Curtea de Apel Târgu-Mureş, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţa.
În urma rejudecării, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 58 din 19 martie 2010, a admis excepţia de nelegalitate invocată de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate Bucureşti şi a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 496/2003 al M.A.I.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut, în esenţă următoarele:
Prin Ordinul Ministrului Administraţiilor şi Reformei Administrative nr. 496/2003 s-a modificat şi completat Ordinul Ministrului de Interne nr. 275/2002.
A mai reţinut prima instanţa, că ordinul a fost emis în baza dispoziţiilor Legii nr. 138/1999, OUG nr. 192/2002, Legii nr. 53/2003 şi a Legii nr. 228/2003, a OUG nr. 63/2003 şi a HG nr. 281/1993.
Raportându-se la înscrisurile menţionate, Curtea de Apel Târgu Mureş a constatat că ordinul este nelegal, apreciind că nu pot fii invocate drept temei legal pentru acelaşi act, atât dispoziţii din OUG nr. 192/2002 privind reglementarea drepturilor de natură salarială ale funcţionarilor publici aprobată prin Legea nr. 228/2003, cât şi Codul muncii, deoarece aceste acte normative vizează categorii de persoane diferite, legislaţia aplicabilă funcţionarilor publici fiind diferită de cea aplicabilă personalului contractual.
Împotriva sentinţei civile nr. 58 din 19 martie 2010 a Curţii de Apel Târgu-Mureş, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs în termen legal pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor, reprezentat prin Direcţia Juridică, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac şi modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 496/2003 în primul rând ca inadmisibilă şi în subsidiar ca neîntemeiată.
Recurentul a învederat, prin motivele de recurs, că hotărârea atacată este netemeinică şi nelegală. Cu privire la inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, recurenta a invocat textul art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările aduse prin Legea nr. 262/2007, şi a considerat că instanţa de fond nu putea cerceta nelegalitatea actului administrativ atacat întrucât acesta nu era un act individual ci unul normativ. Pe fondul excepţiei de nelegalitate, s-a relevat că Ordinul M.A.I. nr. 496/2003 este legal, întrucât prin acest ordin nu s-a adăugat la lege, în sensul precizării unei noi categorii de personal pentru care să se acorde indemnizaţia de dispozitiv, ci s-a precizat faptul că din categoria personalului civil al M.A.I. care beneficiază de această indemnizaţie face parte şi personalul nou asimilat în M.A.I. ca urmare a comasării M.I cu M.A.P, personal ale cărui atribuţii intră în sfera administraţiei publice. Pe de altă parte, s-a evocat că, atât timp cât autorităţile publice locale sunt autorităţi autonome, care nu se află în structura Ministerului Administraţiei şi Internelor, iar ordinul invocat are o sferă de aplicare expres delimitată, referindu-se doar la personalul din instituţiile centrale, nu se poate concepe nici aplicarea dispoziţiilor acestui ordin, în condiţii de legalitate şi temeinicie, în favoarea personalului din cadrul autorităţilor administraţiei publice locale.
Prin întâmpinare intimatele C.A.S. Mureş şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate au solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa atacată este temeinică şi legală.
Recursul este fondat.
Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. în acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. în cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
În cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanţa de contencios administrativ investită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate este abilitată să verifice, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis. Cu alte cuvinte, cu ocazia soluţionării excepţiei de nelegalitate, instanţa trebuie să verifice dacă actul administrativ atacat pe această cale îndeplineşte cumulativ următoarele cerinţe de legalitate: actul să fie adoptat sau emis de către autoritatea competentă material şi teritorial şi în limitele competenţei ce îi revine; conţinutul actului administrativ să fie conform cu conţinutul legii în baza căreia este emis şi cu actele normative cu forţă juridică superioară; actul să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; actul să fie adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative şi cu respectarea procedurii şi normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege; actul să fie actual şi oportun.
Prin Ordinul M.A.I. nr. 496/2003 au fost aduse modificări şi completări la Anexa nr. 1 la Ordinul M.A.I. nr. 275/2002, cu modificările şi completările ulterioare, prin care au fost aprobate „Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor legii cu privire la salarizarea personalului militar din instituţiile publice de apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională, precum şi acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituţii". în conformitate cu art. 1 din Legea nr. 138/1999, dispoziţiile acestei legi se aplică personalului militar şi civil din cadrul Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de Protecţie şi Pază, Serviciului de Telecomunicaţii Speciale şi Ministerului Justiţiei. Art. 13 din Legea nr. 138/1999 conţinea prevederea potrivit căreia "cadrele militare în activitate, militarii angajaţi pe bază de contract şi salariaţii civili beneficiază de o indemnizaţie de dispozitiv lunară de 25% din solda de funcţie, solda de grad, solda de merit, indemnizaţia de comandă şi gradaţii, respectiv din salariul de bază." Prin dispoziţiile art. 47 din aceeaşi lege se arată că "personalul civil din ministerele şi instituţiile centrale prevăzute la art. 1 beneficiază de drepturile salariale reglementate în legislaţia aplicabilă în sectorul bugetar şi de unele drepturi salariale prevăzute de prezenta lege", iar art. 49 stipulează că "personalul civil din ministerele şi instituţiile centrale prevăzute la art. 47, care desfăşoară activităţi în condiţii similare cu cele ale cadrelor militare, beneficiază de primele, sporurile şi indemnizaţiile acordate acestora, potrivit prevederilor aplicabile cadrelor militare în activitate". Dispoziţiile legale sus-menţionate conţin o enumerare limitativă şi sunt aplicabile personalului militar şi civil din instituţiile menţionate la art. 1 din lege, astfel că nu există niciun temei pentru ca drepturile salariale suplimentare constând în indemnizaţia de dispozitiv lunară de 25% din salariul de bază să poată fi recunoscute şi acordate tuturor funcţionarilor publici şi personalului contractual din administraţia publică locală. Aceste dispoziţii legale nu au devenit aplicabile funcţionarilor publici şi personalului contractual din administraţia publică locală nici după ce Ministerului Administraţiei şi Internelor i-au fost stabilite unele atribuţii în domeniul administraţiei publice căci stabilirea respectivelor atribuţii nu semnifică includerea administraţiei publice locale în structurile acestui minister, pentru a se putea considera că Ordinul M.A.I. nr. 496/2003 ar fi privit şi aceste categorii profesionale.
Prin acte normative succesive, ca urmare a unor reorganizări, denumirea Ministerului de Interne a fost schimbată de mai multe ori în decursul timpului, ocazie cu care s-a dispus şi asupra atribuţiilor acestui minister, cât şi cu privire la instituţii publice şi structuri ce urmau să îşi desfăşoare activitatea în subordinea sa şi, desigur, cu privire la situaţia personalului său şi al acelor instituţii. Astfel, conform prevederilor art. 14 alin. (1) lit. a) şi b) din OUG nr. 63/2003 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor (în prezent abrogată prin OUG nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008, cu modificările şi completările ulterioare), acestui minister rezultat prin unificarea fostului Minister de Interne cu fostul Minister al Administraţiei i s-au stabilit atribuţii atât în domeniul administraţiei publice, cât şi în cel al ordinii şi siguranţei publice, iar potrivit dispoziţiilor art. 17 alin. (2) şi (3) din acelaşi act normativ, personalul Ministerului de Interne şi cel al Ministerului Administraţiei a fost transferat în interesul serviciului şi numit pe funcţii la Ministerul Administraţiei şi Internelor, în condiţiile legii, beneficiind de drepturile dobândite anterior, conform legislaţiei, precum şi, în limita bugetului aprobat, de indemnizaţii şi sporuri specifice instituţiilor din sistemul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională. Cu această ocazie, personalul din cadrul Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă, Inspectoratului Naţional pentru Evidenţa Persoanelor şi Direcţiei Generale de Paşapoarte, care a activat anterior în domeniul ordinii şi siguranţei publice din fostul Minister de Interne, a fost transferat în domeniul administraţiei publice centrale din subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor, potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din OUG nr. 63/2003. Ulterior, conform prevederilor art. 2 din OUG nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale, aprobată prin Legea nr. 98/2008, cu modificările şi completările ulterioare, a fost înfiinţat Ministerul Internelor şi Reformei Administrative, prin reorganizarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, în subordinea noului minister fiind trecute instituţiile centrale menţionate în art. 13 alin. (1) şi (2) din OUG nr. 30/2007, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008, cu modificările şi completările ulterioare. Totodată, potrivit prevederilor art. 18 alin. (2) şi (3) din această din urmă ordonanţă de urgenţă, personalul ministerului reorganizat a fost transferat în interesul serviciului, cu menţinerea funcţiilor deţinute şi a drepturilor salariale dobândite anterior, la ministerul rezultat din reorganizare. în urma acestei măsuri, în domeniul administraţiei publice din Ministerul Internelor şi Reformei Administrative a fost transferat personalul din structurile prevăzute la art. 13 alin. (1) din OUG nr. 30/2007, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008, cu modificările şi completările ulterioare. In urma reorganizării Ministerului Internelor şi Reformei Administrative dispuse prin art. 1 din OUG nr. 221/2008 pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale, aprobată prin Legea nr. 186/2009, a avut loc din nou înfiinţarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, iar conform art. 21 din ordonanţă, acesta a preluat personalul ministerului reorganizat, personal care şi-a menţinut nivelul salarizării prevăzut prin actele normative în vigoare, aşa cum se arată în art. 22 alin. (7) din acelaşi act normativ.
Pe parcursul succesiunii de acte normative care au vizat reorganizarea aceluiaşi minister, mai exact în baza art. 9 alin. (4) din OUG nr. 63/2003, a fost emis Ordinul M.A.I. nr. 496/2003 privind modificarea Ordinului M.A.I. nr. 275/2002 pentru aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar şi civil din Ministerul de Interne. Din examinarea dispoziţiilor ordinului se observă că acesta a fost emis, printre altele, în vederea clarificării unor aspecte privind modalitatea de salarizare a personalului civil transferat în domeniul administraţiei publice din structurile aflate în subordinea fostului Minister de Interne, deoarece Ordinul M.A.I. nr. 275/2002 fusese adoptat anterior reorganizării ministerului, astfel că se referea numai la personalul civil din instituţiile cu activitate în domeniul ordinii publice. Potrivit pct. 9.2 din ordin: "Indemnizaţia de dispozitiv se acordă şi personalului care îşi desfăşoară activitatea în domeniul administraţiei publice", iar la pct. 31.1 se arată că "prin personal civil se înţelege funcţionarii publici şi personalul contractual din Ministerul Administraţiei şi Internelor". La acelaşi punct al ordinului se precizează că "personalul civil din Ministerul Administraţiei şi Internelor beneficiază de drepturile stabilite prin prezenta lege, cu excepţia celui din domeniul administraţiei publice, care beneficiază doar de dreptul prevăzut de art. 13 din lege, precum şi de cele prevăzute în reglementările în vigoare aplicabile salariaţilor analogi din sectorul bugetar". Aşadar, prin dispoziţiile acestui ordin nu s-a acordat dreptul salarial constând în indemnizaţia de dispozitiv altui personal civil (funcţionari publici şi personal contractual) din domeniul administraţiei publice, decât cel aflat în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor, în condiţiile în care, aşa cum s-a menţionat anterior, acestui minister i-au fost stabilite atribuţii atât în domeniul ordinii şi siguranţei publice, cât şi în cel al administraţiei publice. Ordinul M.A.I. nr. 496/2003 nu s-a referit şi nici nu se putea referi la vreo categorie de personal din administraţia publică locală, căci autorităţile prin care aceasta se realizează nu se află în raport de subordonare nici faţă de Ministerul de Interne, nici faţă de vreo altă autoritate a statului, ci funcţionează potrivit principiilor descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice, aşa cum se stabileşte prin art. 120 alin. (1) din Constituţia României, republicată, şi art. 2 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Rezultă, din cele mai sus expuse, că dispoziţiile introduse prin Ordinul M.A.I. nr. 496/2003 sunt legale, o asemenea concluzie fiind dealtfel trasă şi prin considerentele şi dispozitivul deciziei nr. 37 din 14 decembrie 2009 pronunţată deSECŢIILE UNITEale înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 7 aprilie 2010), prin care s-a stabilit că dispoziţiile art. 13 raportat la art. 47 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului militar din instituţiile publice de apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională, precum şi acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituţii se interpretează în sensul că indemnizaţia de dispozitiv lunară în cuantum de 25% din salariul de bază, prevăzută de art. 13 din acest act normativ, se acordă numai funcţionarilor publici şi personalului contractual care îşi desfăşoară activitatea în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor şi în instituţiile publice din subordinea ministerului, precum şi personalului care îşi desfăşoară activitatea în serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale şi a prefecturilor care au beneficiat de acest drept salarial şi înainte de transfer sau detaşare din cadrul fostului Minister de Interne.
Aşa fiind, constatând că sunt întemeiate o parte din motivele de recurs invocate în cauză şi că în mod neîntemeiat prin hotărârea atacată a fost admisă excepţia de nelegalitate ridicată de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, cu consecinţa constatării nelegalităţii Ordinului nr. 496/2003 al M.A.I., urmează a se dispune, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, admiterea recursului declarat de Ministerul Administraţiei şi Internelor şi modificarea sentinţei nr. 58 din 19 martie 2010 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată.
Nu este întemeiat motivul de recurs privitor la inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, întrucât în raport de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este admisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ cu caracter administrativ, care poate fi supus oricând controlului de legalitate, atât pe calea excepţiei de nelegalitate, cât şi pe calea acţiunii directe, conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Administraţiei şi Internelor împotriva sentinţei civile nr. 58 din 19 martie 2010 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 496/2003 al M.A.I. ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 10 iunie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3060/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 3118/2010. Contencios. Anulare act... → |
|---|
