ICCJ. Decizia nr. 3389/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr.3389/2010
Dosar nr. 1909/2/2009
Şedinţa publică din 24 iunie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii şi procedura derulată în faţa primei instanţe
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul M.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii P.M.R. şi Ministerul Administraţiei şi Internelor, anularea deciziei nr. 43 din 9 ianuarie 2009 pentru modificarea raporturilor sale de serviciu prin mobilitate în interes public. De asemenea, a solicitat recunoaşterea continuităţii raporturilor de muncă şi plata drepturilor aferente.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că, prin Decizia atacată s-au modificat raporturile sale de serviciu în aceeaşi zi în care au fost modificate raporturile de serviciu ale tuturor înalţilor funcţionari publici din Ministerul Administraţiei şi Internelor, fapt contrar dispoziţiilor art. 27 alin. (3) din HG nr. 341/2007.
Deşi Decizia este întemeiată pe „interes public" ea nu a vizat satisfacerea unei nevoi comunitare sau realizarea competenţei vreunei instituţii publice. De asemenea, nu se precizează când va fi numit reclamantul într-o altă funcţie publică şi în ce funcţie publică va fi numit, ceea ce echivalează cu o suspendare a raporturilor de serviciu.
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor a invocat lipsa calităţii procesuale pasive, iar pe fond a arătat că Decizia este în deplină concordanţă cu dispoziţiile HG nr. 341/2007, fiind o măsură care priveşte mobilitatea înalţilor funcţionari publici, act ce nu era condiţionat de existenţa unei funcţii publice corespunzătoare vacante.
Pârâtul P.M.R., prin întâmpinarea formulată, a susţinut că nu s-a procedat la modificarea raporturilor tuturor înalţilor funcţionari publici. În ceea ce priveşte numirea într-o altă funcţie vacantă, a arătat că aceasta este atributul A.N.F.P. Mobilitatea în interes public nu presupune existenţa unei funcţii vacante.
2. Soluţia primei instanţe
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 3612 din data de 3 noiembrie 2009, a admis acţiunea formulată de reclamantul M.A., în contradictoriu cu pârâţii P.M.R. şi Ministerul Administraţiei şi Internelor, a anulat Decizia nr. 43/2009 emisă de P.M.R. şi a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia de secretar general adjunct la Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Totodată, a obligat Ministerul Administraţiei şi Internelor la plata drepturilor salariale aferente acestei funcţii de la data eliberării din funcţie până la data reintegrării efective.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că Decizia primului - ministru este nelegală, pe de o parte, pentru că nu este motivată în fapt pentru a se putea verifica îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 27 alin. (1) lit. b) pentru mobilitatea înalţilor funcţionari publici şi, pe de altă parte, pentru că dispozitivul este contradictoriu, se referă la „modificarea" raporturilor de serviciu fără a preciza elementul supus modificării, în realitate fiind vorba despre o încetare a raportului de serviciu.
Reintegrarea în funcţia deţinută anterior şi plata tuturor drepturilor salariale aferente au fost dispuse ca o modalitate de repunere în situaţia anterioară emiterii deciziei, în vederea înlăturării retroactive a efectelor ei vătămătoare.
3. Recursurile exercitate împotriva hotărârii primei instanţe
Ambii pârâţi au atacat cu recurs sentinţa menţionată, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
3.1. Recurentul – pârât G.R. – P.M.R. şi-a întemeiat în drept calea de atac pe prevederile art. 304 pct. 8 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ., arătând, în esenţă, că Decizia contestată a fost emisă cu respectarea competenţei ce revine P.M.R. potrivit Constituţiei României şi Legii nr. 90/2001 şi a fost motivată în drept conform prevederilor legale în vigoare.
În continuare, recurentul - pârât a făcut o expunere teoretică a regimului juridic al mobilităţii înalţilor funcţionari publici, cu referire la prevederile corespunzătoare cuprinse în Legea nr. 188/1999 şi în HG nr. 341/2007, privind intrarea în categoria înalţilor funcţionari publici, managementul carierei şi mobilitatea înalţilor funcţionari publici, după care a prezentat, în rezumat, procedura de elaborare, avizare şi prezentare a proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, conform Regulamentului aprobat prin HG nr. 561/2009.
A concluzionat, în sensul, că acţiunea reclamantului nu este întemeiată, pentru că mobilitatea în interes public nu presupune existenţa unei funcţii publice corespunzătoare vacante sau temporar vacante şi nu se prevede o interdicţie în sensul că mobilitatea în interes public să fie dispusă în vederea numirii ulterioare pe o funcţie publică corespunzătoare.
3.2. Recurentul - pârât Ministerul Administraţiei şi Internelor a invocat prevederile art. 3041 C. proc. civ., criticând sentinţa sub următoarele aspecte:
- Instanţa a respins în mod eronat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a ministerului, fără a avea în vedere limitele cadrului procesual impuse prin obiectul acţiunii şi prevederile Legii nr. 554/2004, care converg către ideea că în contenciosul administrativ, calitate procesuală pasivă poate avea numai autoritatea emitentă sau, ca excepţie, autoritatea ierarhic superioară.
- În subsidiar, dacă excepţia nu este primită, a solicitat să fie discutată cererea de intervenţie accesorie în interesul pârâtului G.R. – P.M.R., pe care o formulează în temeiul art. 49 alin. (3) şi art. 51 C. proc. civ., în calitatea sa de iniţiator al actului administrativ atacat.
- Cu privire la fondul cauzei, a invocat două aspecte de nelegalitate a sentinţei: pe de o parte, a arătat, contrar concluziei primei instanţe, că Decizia respectă toate condiţiile legale pentru mobilitatea înalţilor funcţionari publici şi nu aduce atingere niciunui drept recunoscut de lege sau interes legitim, în sensul Legii nr. 554/2004, astfel că nu există motive de anulare a actului administrativ şi, pe de altă parte, a arătat că intimatul - reclamant este pensionar şi măsura de reintegrare în funcţie şi de obligare la plata drepturilor salariale aferente funcţiei încalcă prevederile Legii nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor, cadru cu C.E.F.M.I.
4. Apărările intimatului - reclamant
Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul - reclamant a solicitat respingerea ambelor recursuri ca nefondate şi menţinerea sentinţei ca fiind legală şi temeinică.
În ceea ce priveşte recursul P.M.R., a arătat că nu conţine decât apărările formulate prin întâmpinarea depusă la dosarul de fond, pe care le reia integral şi fără modificări.
Cu privire la recursul Ministerul Administraţiei şi Internelor, a combătut în principal susţinerile referitoare la obligaţia de plată a drepturilor salariale aferente funcţiei, arătând că Legea nr. 329/2009 a fost adoptată ulterior pronunţării sentinţei şi că problema cumulului pensiei cu salariul se va pune abia după reintegrarea în funcţie şi plata drepturilor salariale, când intimatul - reclamant va avea obligaţia să opteze.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de cei doi recurenţi şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Actul administrativ supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ este Decizia nr. 43 din 9 ianuarie 2009, prin care P.M. al G.R. a dispus următoarele:
„Pe data intrării în vigoare a prezentei decizii, domnului M.A., secretar general adjunct în cadrul Ministerul Administraţiei şi Internelor, i se modifică raporturile de serviciu prin mobilitate în interes public, urmând să fie numit într-o altă funcţie publică".
Decizia a fost emisă în temeiul art. 19 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici şi al art. 27 alin. (1) lit. b), art. 31 lit. a) şi art. 34 din HG nr. 341/2007 privind intrarea în categoria înalţilor funcţionari publici, managementul carierei şi mobilitatea înalţilor funcţionari publici, cu modificările şi completările ulterioare.
Cu privire la calitatea procesuală a Ministerului Administraţiei şi Internelo.
Deşi actul administrativ a fost emis de P.M. al G.R., calitatea procesuală pasivă a Ministerul Administraţiei şi Internelor decurge, în acord cu regulile şi principiile mecanismului contenciosului administrativ, din existenţa capătului de cerere accesoriu privind reintegrarea în funcţie şi obligarea la plata drepturilor salariale, funcţia publică în discuţie fiind aceea de secretar general adjunct al ministerului.
Calitatea procesuală de pârât pe care a avut-o Ministerul Administraţiei şi Internelor, care şi-a putut face apărările necesare în acest cadru procesual, exclude incidenţa normelor privind intervenţia terţilor în proces, în sensul art. 49 şi următoarele C. proc. civ., critica formulată în acest sens fiind lipsită de fundament juridic.
Cu privire la legalitatea actului administrativ atacat
Având în vedere conţinutul al deciziei, Înalta Curte constată, în mod corespunzător celor reţinute de prima instanţă, că validitatea actului este afectată atât prin neîndeplinirea condiţiei motivării, cât şi prin caracterul neclar, contradictoriu, al măsurilor cuprinse în dispozitiv, concluzia instanţei de fond nefiind combătută în mod convingător de niciunul dintre recurenţii - pârâţi.
Este adevărat că intimatul - reclamant, prin funcţia de secretar general adjunct al unui minister, se înscria în categoria înalţilor funcţionari publici, potrivit art. 12 lit. d) din Legea nr. 188/1999, în această calitate fiind supus principiului mobilităţii în funcţie şi având obligaţia de a prezenta disponibilitate la numirile în funcţiile publice, conform art. 93 alin. (1) din aceeaşi lege.
„Mobilitatea" nu este însă o noţiune abstractă, ci se concretizează, potrivit art. 87 din Legea nr. 188/1999, prin modificarea raportului de serviciu, pentru a) eficientizarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice; b) în interes public; c) în interesul funcţionarului public, pentru dezvoltarea carierei în funcţia publică.
În cazul înalţilor funcţionari publici, mobilitatea se realizează prin numirea într-o altă funcţie dintre cele enumerate la art. 12 din Legea nr. 188/1999.
Numai în cazul în care înaltul funcţionar public refuză neîntemeiat numirea, este eliberat din funcţia publică, intră în corpul de rezervă şi beneficiază de dreptul de a fi ulterior redistribuit pe o funcţie publică de execuţie sau de conducere vacantă, conform art. 93 alin. (2) din aceeaşi lege.
Or, în speţă, P.M. a luat o măsură al cărei de conţinut se depărtează de regulile expuse mai sus, dispunând „modificarea raporturilor de serviciu prin mobilitate în interes public" fără să-l mai numească pe intimatul - reclamant într-o altă funcţie publică, ceea ce echivalează cu o încetare a raportului de serviciu.
Totodată, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, în lipsa oricărei motivări în fapt a deciziei, nu poate fi verificată respectarea condiţiei existenţei unui interes public care a determinat luarea măsurii şi a echilibrului rezonabil între interesul public şi sarcina impusă destinatarului actului.
Obligaţia autorităţii emitente de a motiva actul administrativ se înscrie între coordonatele dreptului la o bună administrare şi constituie o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice, impunându-se cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se sprijină drepturi subiective sau situaţii juridice individuale. Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la norme de competenţă a autorităţii emitente, ci trebuie să conţină elemente de fapt şi de drept care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile şi efectele deciziei, iar pe de altă parte să facă posibilă exercitarea controlului asupra modului în care autoritatea emitentă şi-a exercitat dreptul de apreciere.
Cu privire la capetele de cerere accesorii.
Reintegrarea în funcţie şi plata drepturilor salariale aferente funcţiei constituie o modalitate adecvată de restabilire a dreptului vătămat şi de reparare a prejudiciului produs prin actul administrativ nelegal, principii a căror aplicare în materia funcţiei publice o face art. 106 din Legea nr. 188/1999.
Cât priveşte fondul rezolvării date capetelor de cerere accesorii, prin prisma criticilor legate de intrarea în vigoare a Legii nr. 329/2009, Înalta Curte reţine că acest nou act normativ nu poate fundamenta o soluţie contrară celei pronunţate de prima instanţă.
Într-adevăr, în scopul reducerii cheltuielilor bugetare, Capitolul IV din Legea nr. 329/2009 instituie o serie de măsuri privind regimul cumulului pensiilor cu veniturile salariale, cumul permis, conform art. 17 alin. (1) din lege, numai dacă nivelul pensiei nete nu depăşeşte nivelul salariului mediu brut pe economie utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat şi aprobat prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat.
Conform art. 17 alin. (2), prevederile alin. (1) sunt aplicabile persoanelor care: „a) la data intrării în vigoare a prezentului capitol sunt pensionari cumularzi; b) după data intrării în vigoare a prezentului capitol devin pensionari cumularzi".
Potrivit art. 18 din aceeaşi lege, „(1) Pensionarii prevăzuţi la art. 17 alin. (2) lit. a) care desfăşoară activităţi profesionale pe bază de contract individual de muncă, raport de serviciu sau în baza actului de numire în funcţie au obligaţia ca, în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentului capitol, să îşi exprime în scris opţiunea între suspendarea plăţii pensiei pe durata exercitării activităţii şi încetarea raporturilor de muncă, de serviciu sau a actului de numire în funcţie, dacă nivelul pensiei nete aflate în plată depăşeşte nivelul salariului mediu brut pe economie utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor Sociale de stat. aprobai prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat.
(2) Persoanele prevăzute la art. 17 alin. (2) lit. b) au obligaţia ca, în termen de 15 zile de la data survenirii situaţiei de cumul, să îşi exprime în scris opţiunea între suspendarea plăţii pensiei pe durata exercitării activităţii şi încetarea raporturilor de muncă, de serviciu sau a actului de numire în funcţie, dacă nivelul pensiei nete aflate în plată depăşeşte nivelul salariului mediu brut pe economie utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat, aprobat prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat".
Având în vedere că, la data intrării în vigoare a Capitolului IV, intimatul - reclamant se afla sub efectul deciziei contestate, deci nu cumula pensia cu un salariu, situaţia sa poate fi încadrată în prevederile art. 18 alin. (2) din lege, având obligaţia ca în termen de 15 zile de la data survenirii situaţiei de cumul, prin reintegrarea în funcţie, să îşi exprime opţiunea în sensul textului legal menţionat.
2. Temeiul legal al soluţiei pronunţate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte va respinge ambele recursuri, ca nefondate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de pârâţii G.R. – P.M.R. şi Ministerul Administraţiei şi Internelor împotriva sentinţei nr. 3612 din 3 noiembrie 2009 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 iunie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3383/2010. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 3396/2010. Contencios. Anulare act... → |
|---|
