ICCJ. Decizia nr. 3495/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr.3495/2010
Dosar nr. 6620/2/2009
Şedinţa publică din 30 iunie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, la data de 14 iulie 2009, sub nr. 6620/2/2009, reclamanţii B.G., D.N., M.A., B.A., M.E., C.V., A.I., T.A., R.M., I.M., C.A., I.T., C.P., F.M.G., D.N.D., C.L.C., S.B.R.P., D.M., D.E., E.I., V.M., E.L.M., V.E.C., L.A.M., P.I.M., G.M., M.V.D., judecători, personal auxiliar si conex în cadrul Judecătoriei Olteniţa, prin reprezentant desemnat B.G., au chemat in judecata pe paratul Ministerul Justiţiei si Libertăţilor Cetăţeneşti, solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa sa se dispună suspendarea executării adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009 emisă de pârât până la pronunţarea instanţei de fond.
În motivarea cererii s-a arătat că prin adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca „începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include şi sporul de 50 % pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. Aceasta modalitate de calcul se va păstra şi pentru viitor, plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar."
S-a arătat de către reclamanţi că adresa contestata reprezintă un act administrativ în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c ) din Legea nr. 554/2004 şi, de asemenea, că este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat şi condiţia pagubei iminente.
Prin adresa contestata, au arătat reclamanţii, s-a dispus în mod retroactiv acordarea drepturilor salariale fără a fi inclus şi sporul de 50 %.
Este îndeplinita şi condiţia pagubei iminente, astfel cum este definita de art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, ca prejudiciu material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, efectele adresei contestate având aplicabilitate directa asupra indemnizaţiilor judecătorilor.
Au considerat reclamanţii că, având în vedere atitudinea M.J.L.C. faţă de celelalte drepturi salariale neonorate constatate prin sentinţe executorii şi pentru care s-a dispus plata eşalonată prin acte normative modificate ulterior şi declarate chiar neconstituţionale, nu s-ar putea oferi argumentul că sumele de bani vor putea fi acordate conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009, tocmai pentru faptul că nu intră sub incidenţa prevederilor acestui act normativ şi în momentul de faţă nu există nici o certitudine că pârâtul îşi va respecta obligaţiile care îi revin în calitate de ordonator principal de credite şi de autoritate publica.
S-a mai arătat că în carnetele de muncă ale reclamanţilor au fost efectuate menţiuni referitoare la acordarea sporului de 50 % pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică şi pe viitor, urmare a existenţei unor hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, a căror executare silită a început, aşadar un drept salarial menţionat în cartea de muncă nu mai poate forma obiectul unei suspendări în formă dată de OUG nr. 71/2009.
În fine, au arătat reclamanţii, această împrejurare este de natură să aducă atingere art. 1 din Protocolul 1 al C.E.D.O., în sensul ca aceştia au înţeles să presteze activitatea de magistrat în luna iunie 2009 fiind îndreptăţiţi a spera că indemnizaţia acordată cuprinde şi sporul de 50 % de suprasolicitare neuropsihică, însă după încheierea lunii şi, deci, după prestarea activităţii pe luna precedentă, au fost informaţi că drepturile salariale vor fi acordate la un nivel mult inferior.
Prin întâmpinarea formulată, Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii, întrucât adresa a cărei suspendare se solicită nu are natura unui act administrativ în definiţia dată de legiuitor prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci reprezintă o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, iar nu o manifestare de voinţă a pârâtului susceptibilă a da naştere, modifica sau stinge raporturi juridice prin ea, însăşi.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 3605 din 30 octombrie 2009, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de Ministerul Justiţiei. A admis acţiunea formulată de reclamanţii B.G., D.N., M.A., B.A., M.E., C.V., A.I., T.A., R.M., I.M., C.A., I.T., C.P., F.M.G., D.N.D., C.L.C., S.B.R.P., D.M., E.I., V.M., E.L.M., V.E.C., L.A.M., P.I.M., G.M. şi M.V.D. A suspendat executarea actului administrativ reprezentat de adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de pârât până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut următoarele considerente:
Cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârât, s-a considerat că este neîntemeiată întrucât adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 prin conţinutul ei produce efecte juridice în ceea ce priveşte drepturile salariale cuvenite reclamanţilor şi intervenienţilor, în sensul diminuării acestora.
Pe fondul cererii de suspendare s-a reţinut că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv existenţa cazului bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Astfel, reprezintă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ contestat, împrejurarea că acesta retroactivează, având incidenţă asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor pentru luna iunie 2009, deşi a fost emis la data de 03 iulie 2009.
De asemenea, prin sentinţa civila nr. 1750 din 24 aprilie 2009, pronunţata de Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. 3417/2/2009, irevocabilă prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, nr. 3530 din 24 iunie 2009, a fost suspendata executarea Ordinelor nr. 1163/2009 şi nr. 1165/2009, emise de paratul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, cu consecinţa rămânerii în vigoare a Ordinului nr. 768/2009 emis de pârât în aplicarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, astfel cum a fost interpretat conform Deciziei secţiilor unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 21/2008.
Întrucât Ordinul nr. 768/2009 nu are în vedere executarea unor titluri executorii, respectiv a unor hotărâri judecătoreşti, ci are în vedere aplicarea dispoziţiilor instituite de art. 47 din Legea nr. 50/1996, dispoziţii care nu au fost modificate sau suspendate, iar OUG nr. 71/2009 priveşte plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, invocarea acestui act normativ în motivarea adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009 creează o îndoială puternică în privinţa legalităţii adresei nr. 76602/2009 emisă de pârât.
De asemenea, potrivit art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, drepturile salariale ale magistraţilor nu pot fi suspendate sau diminuate decât în condiţiile şi în cazurile prezentei legi.
Prin adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009 drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50 % pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizaţia brută lunară, au fost diminuate retroactiv şi prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanţilor şi intervenienţilor, care aveau o speranţă legitimă în ceea ce priveşte valoarea patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activităţii de magistrat în luna iunie 2009.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, care a solicitat admiterea recursului, respingerea acţiunii ca inadmisibilă, în principal, şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată, în subsidiar.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
În speţă, nu este întrunită condiţia cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparenţă de nelegalitate a acestui act. Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 prin „cazuri bine justificate se înţeleg împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ. Or, OUG nr. 71/2009 este un act normativ în vigoare, adoptat în conformitate cu legea şi Constituţia, care la acest moment se bucură de o prezumţie de legalitate.
În cauză nu este îndeplinită nici condiţia pagubei iminente, întrucât reclamanţii nu au fost lezaţi în drepturile salariale ce li se cuvin.
Instanţa de fond nu a avut în vedere lipsa de interes a acţiunii reclamanţilor având în vedere că efectele adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 au fost suspendate.
Analizând sentinţa atacată în raport cu motivele de recurs formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50 % pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral, cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ al adresei solicitate a fi suspendate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între judecători, personalul din justiţie şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum susţine în mod eronat recurentul.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal - juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice, aparent valabile, cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport cu următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa dezvoltată de instanţele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie arătat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistraţi şi stat.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 3605 din 30 octombrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 30 iunie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3494/2010. Contencios. Refuz acordare... | ICCJ. Decizia nr. 3496/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
