ICCJ. Decizia nr. 3594/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3594/2010
Dosar nr. 163/64/2010
Şedinţa publică din 19 august 2010
Asupra recursului de faţă.
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin încheierea din data de 26 februarie 2010 pronunţată în dosarul nr. 14631/197/2008, Tribunalul Braşov, secţia comercială şi de contencios administrativ, a admis cererea de sesizare a Curţii de Apel Braşov, secţia comercială şi de contencios administrativ, privind soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 124 alin. (3) din HG nr. 479 din 18 aprilie 2003 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea OUG nr. 28/1999 privind obligarea agenţilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale.
Ca urmare, cauza a fost înaintată Curţii de Apel Braşov şi a fost înregistrată la data de 04 martie 2010 pe rolul secţiei de contencios administrativ şi fiscal sub nr. 163/64/2010.
Excepţia de nelegalitate mai sus menţionată a fost invocată în cadrul soluţionării recursului formulat de SC N. SRL împotriva sentinţei civile nr. 8706 din 22 august 2009 pronunţată de Judecătoria Braşov în dosarul nr. 14631/197/2008.
Obiectul dosarului nr. 14631/197/2008 îl constituie plângerea formulată de SC N. SRL împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor seria G nr. 0045082 din 03 octombrie 2008 întocmit de Garda Financiară Braşov.
Instanţa de recurs care a sesizat instanţa de contencios administrativ în condiţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 a apreciat că actul atacat este emis în aplicarea actului administrativ a cărui excepţie de nelegalitate a fost invocată.
In susţinerea excepţiei, petenta SC N. SRL a arătat că invocă nelegalitatea dispoziţiilor art. 124 alin. (3) din HG nr. 479 din 18 martie 2003 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea OUG nr. 28/1999 privind obligarea agenţilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, republicată, dispoziţii constând în sintagma „Unitate închisă pentru nedotarea cu aparte de marcat electronice fiscale".
In motivarea excepţiei de nelegalitate, au fost invocate următoarele argumente:
Dispoziţiile art. 14 alin. (1) şi (2) din OUG nr. 28 din 25 martie 1999 privind obligarea agenţilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, republicată în M.O. Partea I nr. 75 din 21 ianuarie 2005, potrivit cu care „(1) Neîndeplinirea obligaţiei agenţilor economici prevăzuţi la art. 1 de a se dota cu aparate de marcat electronice fiscale la termenele prevăzute la art. 6, atrage şi suspendarea activităţii unităţii până la momentul înlăturări cauzelor care au generat aceasta. (2) Nerespectarea de către agenţii economici a prevederilor art. 10 lit. b), referitoare la neutilizarea aparatelor de marcat electronice fiscale, neemiterea bonurilor fiscale pentru toate bunurile livrate sau serviciile prestate, emiterea de bonuri cu o valoare inferioară celei reale şi nereintroducerea datelor înscrise pe rola-jurnal privind tranzacţiile efectuate de la ultim; închidere zilnică până în momentul ştergerii memoriei operative, atrage şi suspendare; activităţii unităţii pe o perioadă de 3 luni" şi s-a arătat că, potrivit acestor dispoziţii, suspendarea unităţii agentului economic contravenient se aplică atât în cazul în care se constată nedotarea cu aparatul de marcat electronic fiscal cât şi în cazul în care acest aparat nu este utilizat corespunzător, situaţie ce impune una şi aceeaşi procedură de aplicare dacă legea nu prevede altfel.
De asemenea, s-a făcut vorbire despre dispoziţiile Normelor metodologice de aplicare a prevederilor ordonanţei menţionate ce au fost aprobate prin HG nr. 479 din 18 aprilie 2003 republicată în M.O. Partea I nr. 348 din 25 aprilie 2005, ulterior modificată prin Legea nr. 264/2008. în acest sens, s-a arătat că la alin. (1) al art. 124 din normele metodologice se menţionează că suspendarea activităţii agenţilor economici contravenienţi, astfel cum se prevede la art. 14 din Ordonanţă, se face în baza proceselor-verbale încheiate de echipele de control. Modul în care se aplică această sancţiune contravenţională complementară este prevăzut la alineatul al doilea al aceluiaşi articol care stipulează că: „Pe toată durata de suspendare a activităţii unitatea va fi sigilată. Sigilarea se efectuează de către echipa de control constituită potrivit alin. (1), începând cu data încheierii procesului-verbal de constatare a contravenţiei".
De asemenea, au fost expuse şi prevederile alineatului al treilea al aceluiaşi articol potrivit cu care "Concomitent cu sigilarea unităţii se afişează la loc vizibil anunţul „unitate închisă pentru nedotarea cu aparate de marcat electronice fiscale". Sub acest aspect, al prevederilor sintagmei "unitate închisă pentru nedotarea cu aparate de marcat electronice fiscale", petenta a apreciat că dispoziţiile invocate sunt nelegale întrucât contrazic prevederile art.14 din ordonanţă.
In opinia petentei, sintagma criticată, spre a fi în concordanţă cu dispoziţiile art. 14 din OUG nr. 28/1999, ar trebui să aibă un alt conţinut cum ar fi spre exemplu: "unitate închisă pentru nerespectarea dispoziţiilor legale" sau "unitate închisă ca urmare a aplicării unei sancţiuni contravenţionale" etc.
Petenta a mai invocat faptul că în practică, nelegalitatea prevederilor art. 124 alin. (3) din normele metodologice a condus la interpretarea şi aplicarea greşită, abuzivă chiar, a prevederilor art. 14 din OUG nr. 28/1999, lucru evidenţiat în cauza în care a fost invocată excepţia de nelegalitate. In acest sens, s-a arătat că suspendarea activităţii societăţii petente, stabilită prin procesul-verbal atacat, nu fusese dispusă ca urmare a nedotării sale cu aparat de marcat electronic fiscal, ci ca urmare a neemiterii de bonuri fiscale, agenţii constatatori apreciind că nu se impune sigilarea unităţii ca măsură necesară şi obligatorie punerii în aplicare a sancţiunii complementare stabilite. S-a mai subliniat că nu există vreo prevedere normativă care să stabilească alt mod de executare a suspendării activităţii unităţii agentului contravenient, fiind exclusă executarea la iniţiativa proprie a acestuia.
Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 100/F din 11 mai 2010 a respins excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 123 alin. (3) din HG nr. 479 din 18 aprilie 2003.
A respins excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 123 alin. (3) din HG nr. 479/2003 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea OUG nr. 28/1999 invocată de reclamanta SC N. SRL.
A admis cererea de intervenţie formulată de Ministerul Finanţelor Publice în interesul pârâtului Guvernul României.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut următoarele considerente:
Invocarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor HG nr. 479/2003 este admisibilă, având în vedere că actul administrativ atacat este un act administrativ unilateral cu caracter normativ apt să producă efecte juridice.
Întrucât acest gen de acte normative pot fi atacate oricând pe calea acţiunii directe, conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, ele pot face şi obiectul excepţiei de nelegalitate ce reprezintă o apărare care se poate formula oricând în cadrul unui proces. Pe calea excepţiei de nelegalitate pot fi cenzurate actele administrative unilaterale, fără a se distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual întrucât, din interpretarea dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, nu se poate susţine că legiuitorul a avut în vedere doar actele administrative cu caracter individual care nu mai pot fi atacate pe calea acţiunii directe şi, nicidecum, actele administrative unilaterale cu caracter normativ care, în principiu, pot fi atacate oricând. O altfel de interpretare nu ar susţine logica dispoziţiilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Cu privire la excepţia de nelegalitate invocată, s-a constatat că verificarea legalităţii actului administrativ contestat pe calea excepţiei de nelegalitate presupune cenzurarea acestuia prin raportare la dispoziţiile legii, reclamanta invocând neconcordanţa între dispoziţiile art. 124 alin. (3) din HG nr. 479/2004 şi cele ale art. 14 alin. (1) şi (2) din OUG nr. 28/1999 republicată la data de 21 ianuarie 2005.
De asemenea, s-a constatat că instanţa în fata căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate a stabilit că sunt îndeplinite condiţiile sesizării instanţei de contencios administrativ, aceasta din urmă neputând cenzura aprecierea potrivit cu care de actul administrativ atacat depinde soluţionarea litigiului pe fond.
Potrivit art. 14 din OUG nr. 28/1999, „(1) Neîndeplinirea obligaţiei agenţilor economici prevăzuţi la art. 1 de a se dota cu aparate de marcat electronice fiscale la termenele prevăzute la art. 6 atrage şi suspendarea activităţii unităţii până la momentul înlăturării cauzelor care au generat aceasta.
(2) Nerespectarea de către agenţii economici a prevederilor art. 10 lit. b), referitoare la neutilizarea aparatelor de marcat electronice fiscale, neemiterea bonurilor fiscale pentru toate bunurile livrate sau serviciile prestate, emiterea de bonuri cu o valoare inferioară celei reale şi nereintroducerea datelor înscrise pe rola-jurnal privind tranzacţiile efectuate de la ultima închidere zilnică până în momentul ştergerii memoriei operative, atrage şi suspendarea activităţii unităţii pe o perioadă de 3 luni".
Articolul 10 lit. b) din acelaşi act normativ prevede drept contravenţie "neîndeplinirea obligaţiei agenţilor economici de a se dota şi de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale avizate conform art. 5 alin. (2), la termenele stabilite la art. 6, cu excepţia prevăzută la art. 1 alin. (4), neemiterea bonului fiscal pentru toate bunurile livrate sau serviciile prestate ori emiterea de bonuri cu o valoare inferioară celei reale, precum şi nereintroducerea datelor înscrise pe rola jurnal privind tranzacţiile efectuate de la ultima închidere zilnică până in momentul ştergerii memoriei operative".
Din interpretarea celor două texte de lege rezultă că în cazul în care agenţii economici prevăzuţi la art. 1 al ordonanţei de urgenţă nu îşi îndeplinesc obligaţia de a se dota cu aparate de marcat electronice fiscale la termenele prevăzute de art. 6 este atrasă şi măsura suspendării activităţii unităţii până la momentul înlăturării cauzelor care au generat aceasta. In situaţia nerespectării dispoziţiilor art. 10 lit. b), respectiv în cazul neîndeplinirii obligaţiei agenţilor economici de a se dota şi de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale în condiţiile prevăzute de textul de lege menţionat, al neemiterii bonului fiscal pentru toate bunurile livrate sau serviciile prestate ori emiterea de bonuri cu o valoare inferioară celei reale, precum şi neintroducerea datelor înscrise pe rola jurnal privind tranzacţiile efectuate de la ultima închidere zilnică până la momentul ştergerii memoriei operative, este, de asemenea, atrasă şi măsura suspendării activităţii unităţii pe o perioadă de 3 luni.
Aceste dispoziţii legale stabilesc o măsură pe care organele de control trebuie să o aplice în cazurile mai sus enumerate.
Art. 124 din HG nr. 479/2003 conţine norme de punere în executare a dispoziţiilor legale mai sus enunţate, stabilind modalitatea de punere în aplicare a măsurii suspendării. Astfel, suspendarea activităţii agenţilor economici se face în baza proceselor-verbale încheiate de echipe de control, pe toată durata suspendării activităţii, unitatea va fi sigilată, iar sigilarea se va efectua de către echipa de control începând cu data încheierii procesului-verbal de constatare a contravenţiei. De asemenea, se prevede că, în acelaşi moment cu sigilarea unităţii, se afişează la loc vizibil anunţul "unitate închisă pentru nedotarea cu aparate de marcat electronice fiscale". Pe toată perioada de suspendare a activităţii unităţii, organele de control vor urmări conformarea utilizatorului cu sancţiunea primită.
In consecinţă, astfel cum s-a arătat anterior, art. 124 din HG nr. 479/ 2003 reglementează procedura de aplicare a măsurii suspendării activităţii unei unităţi sancţionate contravenţional.
Împrejurarea că aplicarea anunţului "unitate închisă pentru nedotarea cu aparate de marcat electronice fiscale" se face atât în cazul neîndeplinirii obligaţiei de dotare cu aparat de marcat electronice fiscale cât şi în cazul neutilizării acestora, a neemiterii bonurilor fiscale, sau a emiterii de bonuri cu valoare inferioară nu este în contradicţie cu dispoziţiile art. 14 din OUG nr. 28/1999, fiind o sintagmă generală emisă pentru a acoperi toate cazurile prevăzute de art. 14 şi reprezintă o comunicare a faptului că activitatea unităţii respective a fost suspendată pentru neutilizarea sau utilizarea necorespunzătoare a aparatelor de marcat electronice fiscale.
Celelalte critici aduse de reclamantă vizează fondul plângerii formulate împotriva procesului-verbal de contravenţie, neputând fi analizate pe calea excepţiei de nelegalitate.
Cu privire la cererea de intervenţie în interesul Guvernului României, formulată de Ministerul Finanţelor Publice, s-a constatat că, întrucât acesta din urmă este iniţiatorul proiectului actului normativ ce face obiectul excepţiei de nelegalitate, apărările formulate de M.F.P. fiind în interesul emitentului actului, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 49 alin. (3) C. proc. civ., urmând ca cererea de intervenţie să fie admisă.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta SC N. SRL, criticând-o ca nelegală şi netemeinică.
Recurenta a susţinut în esenţă că este inutil a mai sublinia faptul că în practica agenţilor de control a Gărzii Financiare, nelegalitatea prevederilor art. 124 alin. (3) din Normele Metodologice a condus la aplicarea discreţionară, abuzivă chiar, a prevederilor art. 14 din OUG nr. 28/1999, lucru evidenţiat şi în speţa dedusă judecăţii.
Prin sentinţa recurată nr. 100/F din 11 mai 2010, Curtea de Apel, Braşov a respins excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor procedurale invocate, reţinând că împrejurarea că aplicarea anunţului „unitate închisă pentru nedotarea cu aparate de marcat electronice fiscale" se face atât în cazul neîndeplinirii obligaţiei de dotare cu aparate de marcat electronice fiscale cat şi în cazul neutilizării corespunzătoare a acestora nu este în contradicţie cu dispoziţiile art. 14 din OUG nr. 28/1999, fiind o sintagmă generală emisă pentru a acoperi toate cazurile prevăzute de art.14 şi reprezintă o comunicare a faptului că activitatea unităţii respective a fost suspendată pentru neutilizarea sau utilizarea necorespunzătoare a aparatelor de marcat electronice fiscale.
Argumentul sentinţei este vădit nefundamentat, a mai susţinut recurenta, astfel încât este evident că textul anunţului privind măsura aplicării sancţiunii complementare constând în suspendarea unităţii agentului economic contravenient contrazice prevederile art. 14 din OUG nr. 28/1999, lucru ce reiese din simpla lecturare a acestui text. Dacă din economia art. 14 din ordonanţă rezultă firesc că aplicarea respectivei măsuri sancţionatorii are loc atât în cazul nedotării cu aparat de marcat electronic fiscal cât şi în cazul neutilizării corespunzătoare a acestuia, nu acelaşi lucru rezultă din textul art. 124 alin. (3) din Normele Metodologice aprobate prin HG nr. 479/2003.
Din conţinutul său rezultă foarte clar că suspendarea activităţii agentului economic contravenient, ca mod de aducere la îndeplinire a acestei măsuri, nu poate fi aplicată decât în cazul în care o astfel de sancţiune se ia pentru nedotarea cu aparatul de marcat electronic fiscal, nu şi atunci când, dotat fiind cu un astfel de aparat, agentul economic nu-l utilizează corespunzător.
Inadvertenţa evidentă dintre norma prevăzută la art. 14 din Ordonanţă şi textul art. 124 alin. (3) din HG nr. 479/2003 se regăseşte plenar în modul cum este aceasta aplicată în practica agenţilor din cadrul Gărzii Financiare, fapt care nu vizează doar fondul plângerii, aşa cum greşit se retine în sentinţa recurată, ci evidenţiază tocmai neconcordanta dintre prevederea legală şi norma procedurală menită să o aplice.
Mai exact, susţinerea din partea Gărzii Financiare cum că nu are obligaţia de a proceda la sigilarea unităţii agentului economic contravenient decât în cazul în care a aplicat sancţiunea suspendării activităţii sale ca urmare a nedotării cu aparatul de marcat fiscal, bazându-şi o astfel de susţinere strict pe conţinutul anunţului prevăzut de textul normei procedurale, reliefează neconcordanţa, cel puţin în practică, dintre prevederile art. 14 din Ordonanţă şi norma procedurală prevăzută la art. 124 alin. (3) din HG nr. 479/2003.
Curtea, analizând actele şi lucrările dosarului în raport cu dispoziţiile legale aplicabile şi criticile formulate constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente:
Potrivit art. 14 din OUG nr. 28/1999, „(1) Neîndeplinirea obligaţiei agenţilor economici prevăzuţi la art. 1 de a se dota cu aparate de marcat electronice fiscale la termenele prevăzute la art. 6 atrage şi suspendarea activităţii unităţii până la momentul înlăturării cauzelor care au generat aceasta.
(2) Nerespectarea de către agenţii economici a prevederilor art. 10 lit. b), referitoare la neutilizarea aparatelor de marcat electronice fiscale, neemiterea bonurilor fiscale pentru toate bunurile livrate sau serviciile prestate, emiterea de bonuri cu o valoare inferioară celei reale şi nereintroducerea datelor înscrise pe rola-jurnal privind tranzacţiile efectuate de la ultima închidere zilnică până în momentul ştergerii memoriei operative, atrage şi suspendarea activităţii unităţii pe o perioadă de 3 luni".
Articolul 10 lit. b) din acelaşi act normativ prevede drept contravenţie "neîndeplinirea obligaţiei agenţilor economici de a se dota şi de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale avizate conform art. 5 alin. (2), la termenele stabilite la art. 6, cu excepţia prevăzută la art. 1 alin. (4), neemiterea bonului fiscal pentru toate bunurile livrate sau serviciile prestate ori emiterea de bonuri cu o valoare inferioară celei reale, precum şi nereintroducerea datelor înscrise pe rola jurnal privind tranzacţiile efectuate de la ultima închidere zilnică până in momentul ştergerii memoriei operative".
Din interpretarea celor două texte de lege rezultă că în cazul în care agenţii economici prevăzuţi la art. 1 al ordonanţei de urgenţă nu îşi îndeplinesc obligaţia de a se dota cu aparate de marcat electronice fiscale la termenele prevăzute de art. 6 este atrasă şi măsura suspendării activităţii unităţii pană la momentul înlăturării cauzelor care au generat aceasta. In situaţia nerespectării dispoziţiilor art. 10 lit. b), respectiv în cazul neîndeplinirii obligaţiei agenţilor economici de a se dota şi de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale în condiţiile prevăzute de textul de lege menţionat al neemiterii bonului fiscal pentru toate bunurile livrate sau serviciile prestate ori emiterea de bonuri cu o valoare inferioară celei reale, precum şi neintroducerea datelor înscrise pe rola jurnal privind tranzacţiile efectuate de la ultima închidere zilnică până la momentul ştergerii memoriei operative, este, de asemenea, atrasă şi măsura suspendării activităţii unităţii pe o perioadă de 3 luni.
Prin art. 124 din HG nr. 479/2003 este stabilită modalitatea de punere în aplicare a măsurii suspendării. Astfel, suspendarea activităţii agenţilor economici se face în baza proceselor-verbale încheiate de echipe de control, pe toată durata suspendării activităţii, unitatea va fi sigilată, iar sigilarea se va efectua de către echipa de control începând cu data încheierii procesului-verbal de constatare a contravenţiei. De asemenea, se prevede că, în acelaşi moment cu sigilarea unităţii, se afişează la loc vizibil anunţul "unitate închisă pentru nedotarea cu aparate de marcat electronice fiscale". Pe toată perioada de suspendare a activităţii unităţii, organele de control vor urmări conformarea utilizatorului cu sancţiunea primită.
Astfel că, în mod corect prima instanţă a reţinut faptul că aplicarea anunţului "unitate închisă pentru nedotarea cu aparate de marcat electronice fiscale" se face atât în cazul neîndeplinirii obligaţiei de dotare cu aparat de marcat electronice fiscale cât şi în cazul neutilizării acestora, a neemiterii bonurilor fiscale, sau a emiterii de bonuri cu valoare inferioară nu este în contradicţie cu dispoziţiile art. 14 din OUG nr. 28/1999, fiind o sintagmă generală emisă pentru a acoperi toate cazurile prevăzute de art. 14 şi reprezintă o comunicare a faptului că activitatea unităţii respective a fost suspendată pentru neutilizarea sau utilizarea necorespunzătoare a aparatelor de marcat electronice fiscale.
Pentru aceste considerente, constatând că prima instanţă a respins în mod întemeiat excepţia de nelegalitate invocată, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de SC N. SRL Braşov împotriva sentinţei nr. 100/F din 11 mai 2010 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 19 august 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3580/2010. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 362/2010. Contencios → |
|---|
