ICCJ. Decizia nr. 3601/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3601/2010
Dosar nr. 29/45/2010
Şedinţa publică din 19 august 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Iaşi reclamanţii U.S.L.I.P. Iaşi ş.a. au solicitat obligarea pârâţilor M.E.C.T., I.Ş.J. Iaşi şi unităţile şcolare indicate la plata drepturilor băneşti reprezentând diferenţa drepturilor salariale aferente perioadei septembrie 2008 - iulie 2009, actualizate cu rata inflaţiei.
În cadrul acestei acţiuni în justiţie, reclamanta U.S.L.I.P. Iaşi a ridicat excepţia de elegalitate a Ordinului Ministrului Educaţiei nr. 5600 din 7 octombrie 2008, excepţie înaintată spre competentă soluţionare Curţii de Apel laşi prin încheierea din data de 06 octombrie 2010.
Motivând excepţia, reclamanta a arătat că Ordinul nr. 5600 din 7 octombrie 2008 nu a fost publicat niciodată în Monitorul Oficial al României, sancţiunea fiind aceea a inexistenţei actului emis, conform deciziilor pronunţate în speţe similare de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Ordinul stabilea reglementări începând cu data de 1 septembrie 2008, încălcând principiul neretroactivităţii. Totodată, conţinea o greşeală evidentă: făcea referire la anexa nr. 1.2. din OG nr. 15/2008 (care reglementează funcţiile de conferenţiar universitar, şef lucrări/lector universitar, asistent universitar şi preparator universitar), în loc de anexa 2 (cea care reglementează funcţiile didactice de predare şi pregătire/instruire practică din învăţământul preuniversitar).
O lună mai târziu, la data de 14 noiembrie 2008, în M. Of. nr. 768 este publicat Ordinul Ministrului Educaţiei Cercetării şi Tineretului nr. 5869 din 10 noiembrie 2008 privind modalitatea de aplicare a unor prevederi ale OG nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ, care abroga Ordinul nr. 5600/2008 şi reglementează din nou salarizarea absolvenţilor ciclului I Bologna, dar tot în acelaşi sens.
Ordinul trebuia să realizeze, în baza actelor în care a fost emis, încadrarea membrilor de sindicat reclamanţi în calitate de profesori şi, implicit, o salarizare conform noii încadrări.
S-a mai invocat şi excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 5869/2009, întrucât nu îndeplineşte condiţiile cumulative de legalitate ale unui act administrativ, şi anume nu este conform cu conţinutul legii în baza căruia este emis şi cu actele normative cu forţă juridică superioară, nu corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare şi nu este actual şi oportun. Astfel, el contravine Legii nr. 288/2004, întrucât menţine funcţia de institutor pentru reclamanţi în pofida diplomelor de licenţă pe care se menţionează că sunt profesori.
Prin întâmpinare, M.E.C.T.S. a invocat inadmisibilitatea excepţiei, susţinând că aceasta poate viza doar actele administrative unilaterale cu caracter individual, cele cu caracter normativ fiind exceptate.
Prin notele scrise, acelaşi pârât a susţinut lipsa de interes a reclamantului privind invocarea excepţiei de nelegalitate a Ordinului Ministrului Educaţiei Eercetării şi Inovării nr. 5600/2008, iar pe fond a solicitat respingerea excepţiei.
Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 114 din 10 mai 2010 a respins excepţia de nelegalitate invocată ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut următoarele:
Reclamantul a invocat nelegalitatea Ordinului Ministrului Educaţiei Cercetării şi Tineretului nr. 5600 din 7 octombrie 2008 care reglementa modalitatea de plată a absolvenţilor studiilor ciclului universitar de licenţă 2008 (ciclul 1 Bologna), încadraţi în învăţământul preşcolar, primar şi secundar inferior, începând cu anul şcolar 2008 - 2009, ordin care nu a fost publicat în Monitorul Oficial.
În M. Of. al României nr. 768 din 14 noiembrie 2008 a fost publicat Ordinul Ministrului Educaţiei Cercetării şi Tineretului nr. 5869 din 10 noiembrie 2008, care reglementează aceeaşi materie.
Este de observat că instanţa de contencios administrativ a fost sesizată doar cu excepţia de nelegalitate a Ordinului Ministrului Educaţiei Cercetării şi Tineretului nr. 5600 din 7 octombrie 2008 nu şi cu nelegalitatea Ordinului Ministrului Educaţiei Cercetării şi Tineretului nr. 5869 din 10 noiembrie 2008, astfel încât susţinerile reclamantului cu privire la acest ordin şi neconcordanţa lui cu dispoziţiile legale cu forţă juridică superioară nu pot face obiectul excepţiei de nelegalitate. atât timp cât instanţa de fond, investită cu acţiunea principală, a înaintat doar excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 5600/2008 spre soluţionare.
Cum, însă, excepţia de nelegalitate poate viza şi un act administrativ abrogat, susţinerile pârâtului în sensul lipsei de interes privind invocarea excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 5600/2008 nu pot fi primite, chiar dacă aceeaşi situaţie juridică a fost reglementată ulterior printr-un ordin publicat în Monitorul Oficial.
Nici excepţia inadmisibilităţii invocată de pârât nu poate fi primită.
Deşi legiuitorul a eliminat, din cuprinsul art. 4 din Legea nr. 554/2004, orice referire la categoria actelor administrative cu caracter normativ concluzia nu este aceea că aceste acte sunt sustrase cenzurii instanţelor de contencios administrativ în procedura excepţiei de nelegalitate. Jurisprudenţa Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în această materie şi interpretarea dată de către instanţă în prezenta cauză conduc la ideea că, în ciuda acestei inadvertenţe legislative, excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi cu privire la actele administrative cu caracter normativ, atât timp cât un asemenea tip de act poate fi atacat oricând în privinţa fondului său, pe calea acţiunii directe, precum şi pentru considerente ce ţin de respectarea principiului de drept conform căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte.
In ceea ce priveşte nepublicarea în Monitorul Oficial al României a Ordinului nr. 5600/2008, instanţa reţine că acest fapt nu a produs o vătămare reclamanţilor, ei luând cunoştinţă de act, astfel încât scopul urmărit prin obligativitatea publicării a fost totuşi atins.
Pe fondul excepţiei de nelegalitate. Curtea a reţinut următoarele:
In baza Legii nr. 288/2004 privind organizarea studiilor universitare şi ca urmare a finalizării studiilor universitare de licenţă de către primele promoţii (ciclul I Bologna) s-a prevăzut dreptul absolvenţilor de a ocupa posturi didactice în învăţământul preuniversitar, conform Metodologiei privind mişcarea personalului didactic din învăţământul preuniversitar.
Ordinul nr. 5600/2008 şi, ulterior, nr. 5869/2008 au fost emise pentru a se reglementa salarizarea absolvenţilor ciclului I de studii superioare de licenţă, care au ocupat posturi didactice în învăţământul preuniversitar începând din 1 septembrie 2008, deci în considerarea datei ocupării efective a posturilor.
Dispoziţiile Ordinului nr. 5600/2008, preluate în Ordinul nr. 5869/2008, prevăd că, potrivit Legii nr. 128/1997 privind statutul personalului didactic, cu modificările în vigoare până la modificarea prin OUG nr. 40/2009, începând cu 1 septembrie 2008, salarizarea absolvenţilor ciclului I de studii universitare de licenţă se face astfel:
-salarizarea corespunzătoare funcţiei de institutor 1 pentru absolvenţii studiilor ciclului I de studii universitare de licenţă încadraţi pe posturi de educatoare şi învăţător în învăţământul preşcolar şi primar;
-salarizarea corespunzătoare funcţiei de profesor S pentru absolvenţii studiilor ciclului 1 de studii universitare de licenţă încadraţi în învăţământul secundar inferior.
Aceste tipuri de încadrare şi salarizare nu contravin prevederilor din alte acte normative cu forţă juridică superioară, pentru a atrage nelegalitatea ordinului contestat.
Funcţiile didactice de profesor pentru învăţământul preşcolar şi primar, condiţiile de ocupare a acestor funcţii şi salarizarea aferentă au fost introduse prin OUG nr. 40/2009 pentru modificarea şi completarea Legii învăţământului nr. 84/1995 şi a Legii nr. 128/1997 privind statutul personalului didactic.
Pe de altă parte, în OUG nr. 15/2008 funcţia de institutor cu studii superioare de lungă durată este prevăzută cu salarizare diferită faţă de cea de institutor cu studii superioare de scurtă durată, astfel încât funcţiile şi salarizările prevăzute prin Ordinul contestat şi preluate în Ordinul nr. 5869/2008 nu contravin nici acestor dispoziţii legale.
In ceea ce priveşte funcţiile de profesor pentru învăţământul primar/preşcolar, acestea nu erau prevăzute în Legea nr. 128/1997, astfel încât învăţătorii şi educatorii care au absolvit în anul 2008 ciclul I Bologna au putut fi încadraţi ca institutori cu studii superioare de lungă durată.
Cum anterior modificării Legii nr. 128/1997 prin OUG nr. 40/2009 funcţiile didactice erau de educatori şi institutori în învăţământul preşcolar, respectiv de învăţători şi institutori în învăţământul primar, prevederile Ordinului nr. 5600/2008 nu contravin nici acestor dispoziţii legale, nici în privinţa funcţiilor posibil a fi ocupate, în ceea ce priveşte salarizarea.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta U.S.L.I.P. Iaşi.
În motivele de recurs s-a arătat că Ordinul nr. 5600 din 7 octombrie 2009 a încălcat principiul neretroactivităţii, situaţie n care este aplicabilă sancţiunea nulităţii actului normativ în baza art. 105 alin. (2) C. proc. civ.
S-a invocat inexistenţa actului ca urmare a nepublicării în Monitorul Oficial.
Pe fond, s-a precizat că Ordinul nr. 5600/2008 contravine Legii nr. 288/2004 întrucât menţine funcţia de institutor pentru reclamanţi deşi aceştia au diplomă de licenţă cu menţiunea că sunt profesori, situaţie în care până la intrarea în vigoare a OUG nr. 40/2009 aceştia nu au fost încadraţi ca profesori.
Înalta Curte examinând motivele de recurs, Ordinul nr. 5600/2008 sentinţa primei instanţe constată că recursul este nefondat, potrivit motivării ci se va efectua în continuare.
Prin Ordinul nr. 5600/2008 s-a reglementat modul de salarizare al absolvenţilor studiilor ciclului universitar de licenţă 2008 (ciclul I Bologna).
Ordinul a fost emis în baza Legii nr. 288/2004 şi Legii nr. 84/1995.
Reclamantul a considerat că acest ordin contravine Legii nr. 288/2004, conţinând o serie de greşeli, în sensul că se impunea salarizarea absolvenţilor cu licenţă din anul 2008 ca profesori pentru învăţământul primar.
Legea nr. 554/2004 art. 4, alin. (1): „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate".
OUG nr. 40/2009, art. I pct. 2: „La art. 151 alin. (2), lit. a) şi b) se modifică şi vor avea următorul cuprins.
"a) educatoare, profesori pentru învăţământul preşcolar - în învăţământul preşcolar;
b) învăţători, profesori pentru învăţământul primar - în învăţământul primar;".
Legea nr. 84/1995, art. 151, alin. (2), lit. b), c):
„Personalul didactic este format din:
b) învăţători/învăţătoare - în învăţământul primar;
c) institutori - în învăţământul preşcolar şi primar."
Legea nr. 128/1997, art. 5, pct. 1 lit. b):
„(1) Funcţiile didactice sunt:
b) în învăţământul primar: învăţător/învăţătoare; institutor/institutoare; profesor pentru învăţământul primar; profesor".
Excepţia de nelegalitate care formează obiectul cauzei vizează nelegalitatea Ordinului nr. 5600/2008 emis de M.E.C., în raport de prevederile Legii nr. 288/2004 şi Legii nr. 84/1995.
În cadrul examinării excepţiei de nelegalitate instanţa sesizată analizează dacă textul actului administrativ este conform cu legea în baza căruia a fost adoptată.
Încadrarea absolvenţilor studiilor ciclului universitar de licenţă 2008 ca profesori în învăţământul primar şi salarizarea corespunzătoare acestei profesii nu se regăseşte actele normative primare, respectiv Legea nr. 288/2004 şi Legea nr. 84/1995.
Funcţia didactică de profesor în învăţământul primar a fost creată prin OUG nr. 40/2009 care a modificat Legea nr. 84/1995.
Până la 30 aprilie 2009, data publicării OUG nr. 40/2009 în învăţământul primar funcţionau învăţători şi institutori şi nicidecum profesori cu titulatura „profesor pentru învăţământul primar".
Astfel fiind ordinul nu nesocoteşte Legea nr. 84/1995 şi Legea nr. 288/2004.
În ceea ce priveşte inexistenţa actului administrativ ca urmare a nepublicării acestuia, această cerere nu se circumscrie obiectului de control judiciar al instanţei de contencios administrativ, în cadrul procedurii speciale a excepţiei de nelegalitate.
Instanţa de contencios administrativ se pronunţă numai asupra legalităţii unui act administrativ, respectiv numai în sensul verificării condiţiilor de legalitate a actului, adică a conformităţii acestuia cu actul normativ cu forţă juridică superioară în baza căruia a fost emis.
Inexistenţa actului administrativ este o sancţiune care constă în lipsirea de efecte juridice a actelor care nu au fost publicate în forma şi condiţiile cerute de lege pentru publicarea acestora.
Aşadar, nelegalitatea şi inexistenţa sunt instituţii juridice sancţionatoare, aplicabile în materia dreptului administrativ, însă acestea sunt fundamental diferite, ele intervenind în situaţii distincte.
Revenim şi arătăm că nelegalitatea actului administrativ apare în situaţia în care actul respectiv nu respectă condiţiile din legea sau actul normativ, cu forţă juridică superioară, în baza căruia a fost emis, iar inexistenţa intervine în caz de nerespectare a formelor de publicitate cerute de lege pentru respectiva categorie de acte.
În aceste condiţii critica formulată de reclamantă este nerelevantă sub aspectul dezlegării cauzei pentru că inexistenţa nu constituie obiectul controlului judiciar în cadrul procedurii speciale a excepţiei de nelegalitate, reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004, republicată.
În ceea ce priveşte aplicarea sancţiunii nulităţii prevăzute de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte arată că textul normativ invocat se referă la nulitatea actelor de procedură, adică a acelor acte îndeplinite în cursul unui proces civil şi nu are aplicabilitate în materia actului administrativ.
Având în vedere considerentele acestei decizii, Înalta Curte constată că sentinţa primei instanţe este legală, că motivele de recurs sunt neîntemeiate, astfel că în baza art. 312 C. proc. civ., recursul se va respinge, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de U.S.L.I.P. Iaşi împotriva sentinţei civile nr. 114 din 10 mai 2010 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 19 august 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3593/2010. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3614/2010. Contencios. Conflict de... → |
|---|
