ICCJ. Decizia nr. 3699/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3699/2010
Dosar nr. 505/39/2010
Şedinţa publică de la 17 septembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond.
Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul C.V.I. a solicitat, în principal, să se constate suspendarea de drept a executării actului administrativ reprezentat de ordinul nr. 229 din 31 mai 2010, iar, în subsidiar, suspendarea executării dispoziţiilor Ordinului Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale nr. 229 din 31 mai 2010 până la pronunţarea instanţei de fond.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că deşi acţiunea în anulare a ordinului nr. 1922 din 09 octombrie 2009 nu a fost soluţionată irevocabil, Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a emis ordinul nr. 229 din 31 mai 2010 prin care a dispus încetarea de drept a ordinului de numire şi a contractului de management încheiat de reclamant cu această autoritate publică şi se impune ca în baza art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 să se constate suspendat de drept ordinul nr. 229/2010.
În subsidiar, s-a solicitat instanţei să se dispună suspendarea ordinului nr. 229 din 31 mai 2010 având în vedere că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat (nelegalitatea ordinului pentru că au fost invocate decizii ale Curţii Constituţionale ca temei de drept pentru emiterea lui, nelegalitatea ordinului pentru că lipsesc cauzele legale de încetare a contractului de management sau de reziliere a acestuia), dar şi paguba iminentă (o asemenea funcţie nu poate fi exercitată de persoane care nu îndeplinesc cerinţe minime privitoare la aptitudinile manageriale în domeniul achiziţiilor publice, managementul resurselor umane, managementul financiar, fonduri europene).
Pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare-reconvenţională şi a invocat, pe cale de excepţie, excepţia lipsei de interes, în fapt obiect, şi, pe fond, a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, iar pe calea reconvenţională s-a solicitat constatarea încetării de drept a ordinului nr. 1240 din 28 mai 2010.
Prin încheierea din 28 octombrie 2010 a Curţii de Apel Suceava s-a disjuns cererea reconvenţională formulată de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale şi a fost trimisă Curţii de Apel Suceava pentru a se forma un nou dosar.
2. Soluţia instanţei de fond.
Prin sentinţa civilă nr. 158 din 28 iunie 2010 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă cererea reclamantului C.V.I. şi s-a dispus suspendarea executării Ordinului Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale nr. 229 din 31 mai 2010 până la soluţionarea contestaţiei formulate împotriva acestuia de către instanţa de fond.
În motivarea soluţiei, instanţa de fond a apreciat că dispoziţia cuprinsă în ordinul nr. 229/2010 este aceeaşi cu cea cuprinsă în art. 1 din ordinul nr. 1922 din 08 octombrie 2009 care a fost suspendat prin hotărâre judecătorească şi a constatat că suspendarea executării ordinului emis ulterior intervenirii de drept, potrivit art. 14 alin. (1) şi art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Chiar şi în situaţia în care nu ar interveni suspendarea de drept a actului administrativ contestat, instanţa de fond a constatat că sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Cazul bine justificat a fost considerat îndeplinit pentru că instanţa s-a pronunţat cu privire la ordinul nr. 1922 din 08 octombrie 2010 şi care are acelaşi conţinut cu cel contestat în prezenta cauză şi există astfel îndoială serioasă în privinţa legalităţii ordinului nr. 229 din 31 mai 2010.
Paguba iminentă, a reţinut instanţa de fond că este îndeplinită pentru că reclamantul urmează să sufere un prejudiciu material prin aplicarea acestui ordin, cât şi instituţia pe care o conduce pentru că nu pot fi finalizate planurile manageriale iniţiate de către reclamant.
3. Calea de atac exercitată.
Împotriva sentinţei civile nr. 158 din 28 iunie 2010 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
Primul motiv de recurs, ce ar atrage nulitatea hotărârii, se referă la faptul că instanţa de fond a admis acţiunea reclamantului fără a se pronunţa asupra excepţiei lipsei de interes invocată de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale la termenul din 28 iunie 2010, încălcându-se astfel principiul contradictorialităţii care guvernează procesul civil şi care arată obligativitatea de a pune în discuţia părţilor, anterior pronunţării, excepţia invocată şi numai după soluţionarea acesteia instanţa poate hotărî asupra fondului.
Dacă ar fi soluţionat această excepţie, instanţa de fond ar fi constatat că reclamantul nu mai are interes să solicite suspendarea ordinului pentru că deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii şi cu putere numai pentru viitor, iar instanţele judecătoreşti trebuie să respecte aceste decizii.
Pe fondul cauzei este criticată soluţia instanţei de fond pentru că nu ar fi îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 deoarece prin ordinul nr. 1922 din 08 octombrie 2009 s-a dispus eliberarea din funcţia publică urmare a apariţiei O.U.G. nr. 105/2009, iar prin ordinul nr. 229 din 31 mai 2010 s-a dispus încetarea de drept a ordinului în temeiul dispoziţiilor Deciziei nr. 414/2010 a Curţii Constituţionale, astfel că cele două ordine nu au acelaşi conţinut.
Referitor la cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, recurentul apreciază că nu sunt îndeplinite.
Condiţia pagubei iminente nu ar fi îndeplinită pentru că un eveniment viitor nu este de natură a produce efecte juridice.
Nici condiţia cazului bine justificat nu ar fi îndeplinită deoarece prin Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curţii Constituţionale s-a statuat că lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare (O.U.G. nr. 37/2009, O.U.G. nr. 105/2009) are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emite în temeiul acestora (contracte de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe).
4. Soluţia instanţei de recurs.
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va admite recursul declarat pentru următoarele considerente:
Reclamantul a ocupat funcţia de director coordonator în cadrul Inspectoratului Teritorial pentru Calitatea Seminţelor şi Material Săditor Suceava, începând cu 28 mai 2009 prin emiterea ordinului nr. 1240 din 28 mai 2009 şi încheierea contractului de management din 28 mai 2009, acte emise în baza O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Prin Ordinul nr. 1922 din 08 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale s-a acordat reclamantului un preaviz de 15 zile şi la expirarea perioadei a încetat aplicabilitatea ordinului nr. 1240/2009 şi contractul de management din 2009, ordin emis în baza O.U.G. nr. 105/2009.
Iniţial, prin sentinţa civilă nr. 188 din 23 octombrie 2009 a Curţii de Apel Suceava pronunţată în Dosar nr. 1120/39/2009 a fost admisă cererea reclamantului şi s-a dispus suspendarea executării ordinului nr. 1240 din 28 mai 2009 până la pronunţarea instanţei de fond.
Ulterior, a fost emis ordinul nr. 229 din 31 mai 2010, a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză, ordin emis în baza Deciziilor nr. 1257 din 07 octombrie 2009, nr. 1629 din 03 decembrie 2009 şi nr. 414 din 14 aprilie 2010 ale Curţii Constituţionale care se referă la neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 37/2009, O.U.G. nr. 105/2009 şi ale unor articole din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Prin acest ordin a încetat de drept ordinul de numire nr. 1240/2009 şi contractul de management încheiat între reclamant şi Ministrul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
Instanţa de fond a admis cererea reclamantului şi a dispus suspendarea ordinului nr. 229/2010.
Prin cererea adresată instanţei de fond reclamantul a solicitat, în principal, constatarea suspendării de drept a executării ordinului nr. 229/2010, iar instanţa de fond a dispus suspendarea ordinului.
Motivarea instanţei de fond este contradictorie pentru că s-au făcut referiri la dispoziţiile art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi chiar a constatat, în considerente, că suspendarea executării ordinului emis ulterior intervine de drept, dar în dispozitiv s-a dispus suspendarea executării ordinului până la soluţionarea contestaţiei la instanţa de fond.
Este adevărat că instanţa de fond, în motivarea soluţiei, a constatat îndeplinite şi condiţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, însă, dacă aprecia că suspendarea a intervenit de drept, nu mai putea analiza îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru că acest text se referă la o altă situaţie.
În acelaşi timp, instanţa de fond nu a analizat excepţia invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale privind lipsa de obiect a cererii, deşi, potrivit art. 137 C. proc. civ. instanţa este obligată să se pronunţe mai întâi asupra excepţiilor de procedură şi asupra celor de fond care fac de prisos, în tot sau în parte, cercetarea în fond a pricinii.
Această excepţie, deşi a fost invocată, nu a fost pusă în discuţia părţilor şi nici nu a fost analizată de instanţa de fond.
Cu toate acestea, având în vedere că obiectul cauzei îl constituie suspendarea executării unui act administrativ, cauze care se judecă cu celeritate, instanţa de recurs va analiza excepţia invocată şi în recurs.
Referitor la excepţia invocată de către recurentul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale se constată că motivarea excepţiei se rezumă la efectele deciziei Curţii Constituţionale, dar se consideră că, în raport de aceste decizii, acţiunea reclamantului ar fi lipsită de interes, în fapt, de obiect.
Chiar dacă interesul şi obiectul sunt condiţii de admitere a unei cereri de chemare în judecată, în cazul emiterii unui act administrativ prin care s-a constatat încetat de drept un alt act administrativ, nu se poate considera că o acţiune în justiţie prin care se solicită suspendarea acelui act ar fi lipsită de interes sau obiect.
Interesul reclamantului în formularea unei asemenea acţiuni există pentru că acesta urmăreşte suspendarea executării unui act care îi vatămă drepturile sale.
Cererea nu este nici lipsită de obiect deoarece ordinul a cărui suspendare se solicită nu a fost nici revocat de autoritatea emitentă, nici nu a fost anulat printr-o hotărâre judecătorească.
Faptul că temeiul de drept al emiterii actului a cărui suspendare se solicită îl reprezintă decizii ale Curţii Constituţionale, care produc efecte erga omnes, nu presupune că o acţiune în justiţie prin care se solicită suspendarea unui asemenea act administrativ ar fi lipsită de obiect sau interes pentru că s-ar încălca dreptul de acces la o instanţă, drept consacrat atât de Constituţia României, cât şi de art. 6 din Constituţia Europeană a Drepturilor Omului.
Pe fondul cauzei, pentru că instanţa de fond a făcut referiri atât la incidenţa dispoziţiilor art. 14 alin. (5), cât şi la cele ale art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, vor fi analizate cele două situaţii pentru a se putea stabili aplicabilitatea lor în cauză.
Potrivit art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, „în ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi conţinut, ca şi cel suspendat de către instanţă, acesta este suspendat de drept, în acest caz nu este obligatorie procedura prealabilă”.
Din interpretarea acestui text rezultă că este aplicabil în situaţia în care un act administrativ este suspendat pe cale judecătorească, iar ulterior autoritatea publică emite un nou act administrativ, cu acelaşi conţinut, situaţie în care actul administrativ ulterior este suspendat de drept.
Prin urmare, pentru a fi aplicate prevederile acestui text este necesar să existe o hotărâre judecătorească prin care executarea unui act administrativ să fie suspendată, iar un alt act administrativ să fie emis cu acelaşi conţinut.
În speţă, nu suntem într-o asemenea situaţie deoarece sentinţa civilă nr. 188 din 23 octombrie 2009 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în Dosarul nr. 1120/39/2010 a fost casată prin decizia nr. 1814 din 13 aprilie 2010 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, şi cauza având ca obiect suspendarea Ordinului nr. 1922 din 08 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a fost trimisă spre rejudecare Curţii de Apel Suceava.
În cauză, nu s-au făcut dovezi că există o altă hotărâre judecătorească prin care să se dispună suspendarea executării ordinului nr. 1922/2009.
Cum nu există o asemenea hotărâre nu se pot considera incidente în cauză dispoziţiile art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Instanţa de fond a făcut referire şi la dispoziţiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dar şi acestea îşi au aplicabilitatea tot în cazul în care ar exista o hotărâre judecătorească prin care să se dispună suspendarea executării unui act administrativ.
Chiar dacă instanţa de fond s-a pronunţat în cadrul acţiunii în anulare în Dosarul nr. 12/39/2010, sentinţa a fost atacată cu recurs, iar suspendarea executării actului atacat nu a fost dispusă conform art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a fi prelungită de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Prin urmare, instanţa de fond a pronunţat o soluţie cu aplicarea greşită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În acelaşi timp, pentru că instanţa de fond a făcut referiri şi a dispus suspendarea pentru că a apreciat ca fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în motivele de recurs s-au formulat critici şi sub acest aspect, Înalta Curte va constata că soluţia instanţei de fond este greşită, iar criticile din recurs sunt fondate.
Suspendarea actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie şi ea se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, condiţii care trebuie îndeplinite cumulativ.
Legea contenciosului administrativ a definit „cazul bine justificat”, în art. 2 alin. (1) lit. t), ca fiind „împrejurările legate de starea de fapt care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ”.
Referitor la această condiţie trebuie amintit că O.U.G. nr. 105/2009, act normativ în baza căruia a fost emis actul a cărui suspendare se solicită, a fost declarată ca neconstituţională, dar şi O.U.G. nr. 37/2009, act normativ în baza căruia a fost numit reclamantul în funcţia publică şi încheiat contractul de management, a fost declarat ca neconstituţional prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 07 octombrie 2009.
În privinţa efectelor declarării ca neconstituţionale a acestor acte normative, trebuie amintite considerentele Deciziei nr. 414/2010 a Curţii Constituţionale, decizie în care s-au declarat neconstituţionale şi unele modificări ale Legii nr. 188/1999 şi unde s-a precizat că „lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contracte de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă)”.
Referitor la condiţia „pagubei iminente”, Legea contenciosului administrativ o defineşte, în art. 2 alin. (1) lit. ş), ca fiind prejudiciul material, viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice ori a unui serviciu public.
Pentru a se considera îndeplinită această condiţie nu se poate aprecia că măsura eliberării din funcţia de conducere, prin ea însăşi, duce la producerea unei pagube iminente.
Reclamantul a făcut referire la drepturile salariale şi cele adiacente de care ar fi lipsit, dar, în cazul în care acţiunea în anulare a actului va fi admisă, această problemă va putea fi analizată în cadrul acelui litigiu.
Pentru că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi nici cele ale art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi modificată sentinţa în sensul respingerii cererii de suspendare ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii, Pădurii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei nr. 158 din 28 iunie 2010 a Curţii de Apel Suceava, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 septembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3693/2010. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 3706/2010. Contencios. Conflict de... → |
|---|
