ICCJ. Decizia nr. 3901/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3901/2010
Dosar nr. 955/59/2009
Şedinţa publică de la 28 septembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamanţii A.M., B.C.C., B.P., B.M.C., B.A., B.D., C.N., C.I., D.T., F.A., F.I., H.J., I.E., J.L.E., L.L.I., L.S.I., M.D., S.L., N.S., O.H., P.I., P.F., S.I.C., S.S.C., S.C., S.S.O., T.G., B.I., G.D., R.P.A., H.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei, Ministerul Finanţelor Publice şi Ministrul Finanţelor, anularea actului administrativ emis de Ministrul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti în 03 iulie 2009, obligarea pârâţilor la plata sumelor reprezentând sporul de 50% pentru solicitare neuropsihică şi obligarea Ministrului Finanţelor la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere.
În motivare, reclamanţi au arătat că în Dosarul nr. 794/59/2009 al Curţii de Apel Timişoara în care au avut calitate de intervenienţi, prin încheierea nr. 251/PI din 14 iulie 2009 s-a admis suspendarea actului administrativ emis de Ministrul Justiţiei şi Liberaţilor Cetăţeneşti în 03 iulie 2009.
Prin sus-menţionatul act administrativ, comunicat Tribunalului Arad la data de 03 iulie 2009, s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra şi pentru viitor, obligând ordonatorii de credite secundari şi terţiari să ia măsurile ce se impun pentru respectarea acestei dispoziţii.
Pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a depus întâmpinare, înregistrată la registratura instanţei la data de 22 octombrie 2009, prin care a solicitat respingerea acţiunii ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.
Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 419 din 30 noiembrie 2009, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti şi, pe cale de consecinţă, a admis acţiunea formulată de reclamanţi, dispunând anularea adresei din 03 iulie 2009 emisă de Ministrul Justiţiei şi obligarea Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti la plata către reclamanţi a sumelor reprezentând contravaloarea sporului de 50% pentru solicitare neuropsihică.
Totodată, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor Publice şi a respins acţiunea reclamanţilor faţă de acest pârât ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.
De asemenea, a respins în rest cererea reclamanţilor şi a luat act că aceştia nu au solicitat cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut următoarele:
1. Cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, instanţa a constatat că pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a invocat inadmisibilitatea acţiunii pe considerentul că actul a cărei suspendare se solicită (adresa din 03 iulie 2009) nu este un act administrativ, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem. Or, din examinarea actului respectiv (adresa), prin prisma definiţiei legale a actului administrativ, se observă că acesta este un act unilateral emis în regim de putere publică şi în vederea executării în concret a legii, deoarece a exprimat voinţa Ministerului Justiţiei de a refuza plata sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică.
2. Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanţelor Publice, instanţa a reţinut că acesta nu are calitate procesuală pasivă în cauză, deoarece reclamanţii au calitatea de judecători la Tribunalul Arad, iar debitorul în raportul juridic dedus judecăţii este instituţia competentă să efectueze plata drepturilor salariale, iar nu Ministerul Finanţelor Publice, care nu are calitatea de angajator în acest raport juridic.
3. Referitor la fondul cauzei, instanţa a reţinut nelegalitatea adresei din 03 iulie 2009 emisă de Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, aspect faţă de care a dispus anularea acesteia şi repunerea părţilor în situaţia anterioară emiterii ei, prin obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti la plata către reclamanţi a sumelor reprezentând contravaloarea sporului de 50% pentru solicitare neuropsihică.
Cât priveşte cererea reclamanţilor de obligare a ministrului finanţelor la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi de întârziere, instanţa a reţinut că, în cauză, Ministerul Finanţelor Publice nu are calitate procesuală pasivă, reclamanţii solicitând plata unor drepturi salariale plătite din fondurile Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, iar nu din fondurile Ministerului Finanţelor Publice.
Împotriva aceste sentinţe, considerată nelegală şi netemeinică, a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei.
Recurentul a susţinut că, în mod greşit instanţa de fond i-a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, întrucât adresa din 03 iulie 2009 nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, ci o operaţiune prin care se aduce la cunoştinţa ordonatorilor secundari şi terţiari de credite situaţia bugetului şi noua formă de plată a sporului de 50% care s-a făcut în baza titlurilor executorii şi care se modifică conform O.U.G. nr. 71/2009.
Pe fondul cauzei, s-a susţinut că în mod greşit instanţa de fond a apreciat că în speţă este vorba de o diminuare a drepturilor salariale, diminuare ce constituie de fapt vătămarea invocată de reclamanţi.
În realitate, reţine instanţa, drepturile salariale cuvenite intimaţilor-reclamanţi sunt şi au fost calculate conform O.U.G. nr. 27/2006, astfel încât nu este vorba de o diminuare a acestora, ci doar de executarea unor hotărâri judecătoreşti ce va fi realizată potrivit eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009.
Recurentul a susţinut şi că, începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009, sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică va fi acordat în temeiul noului act normativ, în cuantumul prevăzut de acesta, categoriilor profesionale enumerate de lege, situaţie ce urmează a fi apreciată ca un argument în plus că nu poate fi vorba de o vătămare a drepturilor reclamanţilor, ale căror drepturi salariale pot fi stabilite numai prin lege.
Referitor la eventuala retroactivitate a adresei ce face obiectul prezentei acţiuni, recurentul a susţinut că aceasta nu este posibilă, în primul rând că adresa nu produce nici un efect în afara celui de informare a destinatarilor săi şi, în al doilea rând, pentru că se referă la efectele O.U.G. nr. 71/2009 care însă nu produce efecte retroactive.
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare:
În ceea ce priveşte critica referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va reţine că este neîntemeiată, aşa cum corect s-a reţinut şi prin sentinţa recurată.
Astfel, obiectul acţiunii îl constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a adresei din 03 iulie 2009, emisă de conducătorul autorităţii recurente.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ sus-menţionat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În raport cu dispoziţiile legale susmenţionate, în speţa de faţă nu poate fi primită critica recurentului, în sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între judecători şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
Mai mult, măsura contestată în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum susţine în mod eronat recurentul.
Nu este întemeiată nici susţinerea potrivit căreia, urmare intrării în vigoare, la data de 12 noiembrie 2009, a Legii nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, care îi priveşte şi pe magistraţi, cererea de suspendarea formulată în cauză ar fi devenit lipsită de interes.
Aceasta, întrucât, analizarea de către instanţa de judecată a cererii de suspendare a executării unui act administrativ trebuie făcută în raport cu legislaţia în vigoare la data emiterii respectivului act; or, la data emiterii actului administrativ contestat şi chiar a judecării cererii de suspendare a executării acestuia, actul normativ invocat de recurent nu era în vigoare.
Cu privire la cererea de suspendare, se va reţine, de asemenea, că soluţia atacată este temeinică şi legală.
Astfel, aşa cum s-a arătat, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl constituie suspendarea executării unui act administrativ emis de Ministrul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plăţii sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze şi pentru viitor. În plus, autorităţile pârâte au arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
În ceea ce priveşte această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Suspendarea actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este, el însuşi, titlu executoriu.
Aşadar, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Dispoziţiile legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Rezultă din textul legal sus-menţionat că, pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existenţa unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetăţeanul şi statul.
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret au obligaţia să o realizeze; aşadar, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 03 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se impune a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie precizat, de asemenea, că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
De asemenea, un alt aspect care vădeşte aparenţa de nelegalitate a actului contestat îl constituie încălcarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor şi procurorilor se stabileşte prin lege specială.
În raport cu aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nicio autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
În ceea ce priveşte noţiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, o defineşte ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Această condiţie legală este, de asemenea, îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistraţi şi stat.
Faţă de cele arătate, apreciind că în mod corect instanţa de fond a reţinut că, în cauză, sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 419 din 30 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 28 septembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3880/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 3909/2010. Contencios. Litigii Curtea de... → |
|---|
