ICCJ. Decizia nr. 4064/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4064/2010
Dosar nr. 20393/299/2009
Şedinţa publică de la 5 octombrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Prin sentinţa civilă nr. 3108 din 24 iunie 2010, pronunţată în Dosarul nr. 20393/299/2009 Curtea de Apel Bucureşti a respins ca nefondată excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 571 din 15 aprilie 2004 formulată de reclamanta SC I.C.T. SRL Bucureşti, în contradictoriu cu Agenţia Naţională pentru Locuinţe şi Guvernul României. Prin aceeaşi hotărâre a fost admisă cererea de intervenţie în interesul pârâtului, formulată de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului şi a fost respinsă cererea de intervenţie în interesul reclamantei, formulată de P.I.M.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut următoarele:
Prin cererea înregistrată la 02 iulie 2009, reclamanta SC I.C.T. SRL a solicitat radierea din cartea funciară a dreptului de proprietate aparţinând pârâtei Agenţia Naţională pentru Locuinţe asupra terenului situat in Bucureşti, sector 1.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că a dobândit imobilul menţionat în baza contractului de vânzare-cumpărare de BNP M.E., terenul respectiv fiind întabulat în cartea funciară încă din anul 2003, când a fost restituit în proprietate fostului proprietar, C.D., prin dispoziţia Primarului General nr. 1084 din 23 iunie 2003.
Prin H.G. nr. 571 din 15 aprilie 2004 a fost trecut din proprietatea privată a statului în proprietatea privată a pârâtei Agenţia Naţională pentru Locuinţe terenul în suprafaţă de 1.422,70 m.p., situat în Bucureşti, sector 1, iar prin încheierea din 09 iunie 2008 a O.C.P.I s-au notat asupra imobilului proprietatea Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe suprapuneri cu o serie de terenuri, printre care şi terenul reclamantei SC I.C.T. SRL.
Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, „legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.”
Constatând că de H.G. nr. 571 din 15 aprilie 2004 depinde soluţionarea cauzei de faţă, având ca obiect radierea din cartea funciară a dreptului de proprietate al Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe asupra terenului, obţinut de aceasta prin efectul H.G. nr. 571 din 15 aprilie 2004, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Judecătoria Sectorului 1 a înaintat cauza la Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 571 din 15 aprilie 2004, dispunând totodată suspendarea cauzei până la soluţionarea irevocabilă a excepţiei de nelegalitate.
Curtea a reţinut că H.G. nr. 571/2004 a fost publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 387/03.05.2004.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a fost publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 1154/07.12.2004.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. 2 alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetată oricând pe cale de excepţie.
Potrivit art. 291990, legalitatea unui act normativ poate fi cercetată în cadrul unui termen, indiferent dacă se invocă pe cale de acţiune sau de excepţie.
Pe de altă parte, judecătorului naţional îi revine rolul de a aplica cu prioritate tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei Europene a Drepturilor Omului), precum şi de a aprecia cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitare în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie.
Judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-le preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor, aşa cum s-a pronunţat Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauzele Vermeire împotriva Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991 şi Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României.”
În acest sens, Curtea de Justiţie de la Luxemburg a arătat că judecătorul naţional, în calitate de prim judecător comunitar, este competent „să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune.
Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare” (CJCE, Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 şi C-385/06).
Curtea a apreciat ca dacă s-ar aplica dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. 2 alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, s-ar încălca dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, precum şi de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securităţii, şi dreptului la justiţie garantat de art. 6 din Convenţie, precum şi practicii Curţii de Justiţie de la Luxemburg, în cauze similare, care a reţinut că atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală o excepţie de nelegalitate.
În consecinţă, cu privire la excepţia de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este înlăturată aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. 2 alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007.
Din aceste motive, în baza art. 148 alin. (2) din Constituţie, art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, Curtea a respins excepţia de nelegalitate ca neîntemeiată.
Datorită legăturii dintre excepţia de nelegalitate şi cele două cereri de intervenţie, în baza art. 49-56 C. proc. civ., Curtea a admis cererea de intervenţie formulată de intervenientul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului în interesul pârâtului Guvernul României şi a respins ca neîntemeiată cererea de intervenţie formulată de intervenienta P.I.M. în interesul reclamantei.
Împotriva acestei hotărâri, în termen legal, au formulat recurs reclamanta SC I.C.T. SRL şi intervenienta P.I.M.
În motivarea recursului, reclamata şi intervenienta au arătat, în esenţă, următoarele:
Instanţa de fond a interpretat greşit actul juridic dedus judecăţii, astfel că hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal şi este dată cu aplicarea greşită a legii.
Hotărârea recurată este motivată de instanţă cu frânturi din cuprinsul întâmpinării pârâţilor, referitoare la rolul judecătorului naţional, precum şi la instanţa naţională, fără a avea legătură cu motivarea acţiunii.
Instanţa de fond se rezumă la a face aprecieri cu privire la consecinţele juridice produse de inaplicabilitatea art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dar instanţa nu a avut în vedere că Legea nr. 29/1990 a fost modificată de Legea nr. 554/2004, astfel că în mod greşit a apreciat că în speţă nu se aplică dispoziţiile cuprinse în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Există şi o contradicţie în motivarea hotărârii, astfel instanţa recunoaşte că, în conformitate cu art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetată oricând pe cale de excepţie, dar revine şi afirmă că potrivit Legii nr. 29/1990, legalitatea unui act normativ poate fi cercetată în cadrul unui termen, indiferent dacă se invocă pe cale de acţiune sau de excepţie.
Greşit instanţa a apreciat că se aplică prevederile Legii nr. 29/1990, care nu mai era în vigoare, fiind lipsit de relevanţă că excepţia de nelegalitate priveşte un act administrativ emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
La momentul formulării acţiunii, Legea nr. 554/2004 era în vigoare, act normativ care dispune că legalitatea unui act administrativ poate fi cercetată oricând pe cale de excepţie. Prin hotărârea pronunţată, instanţa nu a avut în vedere că prin motivarea dată şi prin aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 29/1990 se încalcă dreptul de proprietate prevăzut de art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi de art. 20 din Constituţia României.
Referitor la aplicabilitatea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa trebuia să aibă în vedere că momentul la care se face referire în textul normativ este data când partea care solicită a se constata nelegalitatea actului administrativ, a luat cunoştinţă de situaţia dată, respectiv de notarea suprapunerii imobilelor în cartea funciară.
Legiuitorul a stabilit anumite condiţii de admisibilitate a excepţiei de nelegalitate, respectiv existenţa unei legături între actul administrativ atacat şi soluţionarea fondului cauzei. Or, în speţă, este vizat un act administrativ, H.G. nr. 571/2004, de care se prevalează pârâta Agenţia Naţională pentru Locuinţe, prin care s-a transmis în administrarea acesteia suprafaţa de 1.422,7 m.p., fără a se respecta procedura prevăzută de lege, suprafaţa de teren în discuţie fiind compusă din mai multe terenuri ce au fost restituite în baza legilor de reparaţie a naţionalizărilor abuzive din anii 1945-1989.
Recursul este nefondat.
În esenţă, hotărârea primei instanţe are la bază concepţia conform căreia controlul indirect al actelor administrative, potrivit procedurii reglementată prin art. 4 din Legea nr. 554/2004, este limitat în timp la actele administrative emise sub imperiul acestui act normativ, fiind exclusă cenzura instanţelor de contencios administrativ în privinţa actelor administrative emise/adoptate anterior, conformă, de altfel, jurisprudenţei consolidate a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Judecătorul fondului a înlăturat aplicarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 şi a înţeles să aplice cu prioritate principiile comunitare ale securităţii juridice şi al protecţiei încrederii legitime invocând, de asemenea, prevederile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, jurisprudenţa Curţii de la Luxembourg cu privire la limitarea în timp a controlului de legalitate a actelor comunitare pe cale incidentală, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului referitoare la preeminenţa normelor Convenţiei faţă de dispoziţiile contrare din legislaţia naţională.
În acord cu prima instanţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că în mod legal Curtea de apel a înlăturat dispoziţiile din Legea nr. 554/2004, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a actului normativ precitat, reţinând că acestea contravin unor principii fundamentale convenţionale a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
În măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispoziţiile sus-menţionate din Legea contenciosului administrativ încalcă astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, precum şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice, care se regăseşte în totalitatea articolelor Convenţiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 06 decembrie 2007, Beian contra României).
În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, M. Of. nr. 414/31.08.2000, în opinia separată la această hotărâre precizându-se chiar că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată (…) trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiţie”, garantat de art. 6 din Convenţie.
Argumentele Curţii Europene a Drepturilor Omului expuse în speţa citată sunt perfect valabile şi în cauza de faţă, validitatea lor fiind susţinută de similitudinea de efecte juridice existente între hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ irevocabil emis de către autoritatea publică şi definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
La fel, raportarea la dreptul comunitar, din postura judecătorului comunitar, este corectă, şi din această perspectivă impunându-se soluţia limitării în timp a controlului de legalitate realizat pe cale incidentală, cum a stabilit prima instanţă.
Faţă de cele ce preced, criticile recurenţilor cu privire la admisibilitatea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 571/2004 nu pot fi primite. Pentru aceleaşi motive, examinarea argumentelor prin care se tinde la demonstrarea nelegalităţii hotărârii de Guvern atacate, prin invocarea încălcării dreptului de proprietate al recurenţilor devine inutilă în raport de soluţia pronunţată de prima instanţă.
În raport de soluţia pronunţată de prima instanţă este cât se poate de evident că în cuprinsul sentinţei recurate nu există nicio contradicţie în privinţa termenului în care poate fi cercetată legalitatea unui act administrativ pe cale de excepţie, cum eronat susţin recurenţii.
La fel, critica din recurs în sensul că prima instanţă a apreciat că în speţă sunt aplicabile prevederile Legii nr. 29/1990, cu toate că acest act normativ ce reglementa contenciosul administrativ este abrogat, nu poate fi primită. Sub acest aspect, Înalta Curte constată că prima instanţă nu a făcut nicio referire în hotărârea pronunţată la incidenţa în speţă a prevederilor actului normativ precitat.
În fine, incidenţa regulilor consacrate în Legea nr. 554/2004 cu privire la controlul indirect al actelor administrative este determinată, cum corect a reţinut prima instanţă, de data la care actul administrativ în discuţie a fost emis/adoptat, fiind irelevantă din acest punct de vedere data la care se invocă excepţia de nelegalitate cu privire la acel act.
Aşa fiind, Înalta Curte constată că recursul formulat împotriva sentinţei civile nr. 3108 din 24 iunie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti este nefondat, astfel că îl va respinge ca atare conform art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de SC I.C.T. SRL şi P.I.M. împotriva sentinţei nr. 3108 din 24 iunie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4062/2010. Contencios. Anulare act de control... | ICCJ. Decizia nr. 4074/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
