ICCJ. Decizia nr. 4246/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4246/2010
Dosar nr. 1085/35/2009
Şedinţa publică de la 12 octombrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 136/CA din 29 martie 2010, Curtea de Apel Oradea, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal:
- a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanţii M.I., S.T., C.D., P.V.M., I.M., în contradictoriu cu pârâţii Procurorul Şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Ministerul Finanţelor Publice;
- a anulat Ordinul nr. 206 din 07 iulie 2009 emis de Procurorul Şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie;
- a anulat adresa din 18 iunie 2009 emisă de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie;
- a dispus obligarea Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în calitatea sa de ordonator de credite şi pe Procurorul Şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, în calitate de ordonator secundar de credite, să solicite Ministerului de Finanţe Publice suplimentarea fondurilor prevăzute în bugetul Ministerului Public cu titlu de „cheltuieli de personal” pentru plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică de 50% în semestrul al doilea al anului 2009;
- a dispus obligarea Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să aloce în favoarea Direcţiei Naţionale Anticorupţie sumele reprezentând sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică de 50% aferent semestrului al II-lea al anului 2009, începând cu luna iunie 2009;
- a respins capetele de cerere privind anularea din 18 iunie 2009 emisă de Minsterul Finanţelor Publice şi obligarea Ministerului Finanţelor Publice la suplimentarea fondurilor prevăzute în bugetul Ministerului Public la titlul „cheltuieli de personal” pentru plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică de 50% în semestrul al doilea al anului 2009;
- a respins cererea de chemare în garanţie a Minsterului Finanţelor Publice formulată de pârâtul Procurorul Şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie Bucureşti.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut în esenţă următoarele:
Prin Ordinul nr. 206 din 07 iulie 2009 emis de Procurorul şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie s-a dispus, începând cu data de 01 iunie 2009, suspendarea aplicării deciziei nr. 84 din 09 martie 2009 a Procurorului Şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie privind salarizarea personalului auxiliar de specialitate şi personalului conex personalului auxiliar de specialitate, prin care s-a dispus acordarea, începând cu data de 01 martie 2009, a sporului de 50% de risc şi solicitare neuropsihică, calculat la indemnizaţia de încadrare brută prevăzută de lege.
În acest ordin se face referire la adresa din 18 iunie 2009 emisă de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a solicitat suspendarea începând cu data de 01 iunie 2009 a deciziei de acordare a sporului de 50%, adresă care face referire la adresa din 18 iunie 2009 a Ministrului Finanţelor Publice, prin care s-a comunicat suspendarea solicitării Ministerului Public de plată în continuare a sporului în cauză, întrucât aceasta plată intră sub incidenţa O.U.G. nr. 71/2009. Prin decizia nr. 207 din 07 iulie 2009 emisă de Procurorul Şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie s-a dispus, începând cu data de 01 iunie 2009, suspendarea aplicării deciziei nr. 84 din 09 martie 2009 a Procurorului Şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie privind salarizarea personalului auxiliar de specialitate şi personalului conex personalului auxiliar de specialitate.
În ceea ce priveşte O.U.G. nr. 71/2009, instanţa de fond a reţinut că nu se poate pune problema incidenţei art. 1 alin. (1) din această ordonanţă, care menţionează faptul că plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătoreşti stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012, iar în cauză este vorba şi de plata salariilor pentru luna iunie 2009, o perioada anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanţe.
În speţă, instanţa de fond a constatat că este în prezenţa unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, ceea ce conduce la încălcarea principiului neretroactivităţii legii, consacrat de art. 15 din Constituţie.
A mai reţinut Curtea de apel că autorităţile publice implicate au dat dovadă de exces de putere prin faptul că au înlăturat de la plată una dintre componentele salariului magistraţilor şi personalului auxiliar de specialitate, respectiv sporul de risc şi suprasolicitare, astfel că actele contestate au caracter vătămător şi încalcă prevederile Legii nr. 303/2004.
În ceea ce priveşte capetele de cerere privind anularea adresei din 18 iunie 2009 emisă de Ministerul Finanţelor Publice şi obligarea acestui minister la suplimentarea fondurilor prevăzute în bugetul Ministerului Public, instanţa de fond a constatat că se impune admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuală pasive a Ministerului Finanţelor Publice şi, pe cale de consecinţă, a apreciat aceste capete de cerere ca fiind formulate împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Pentru a pronunţa soluţia de respingere a cererii de chemare în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice, cerere formulată de pârâtul Procurorul Şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie Bucureşti, Curtea de apel a reţinut că între Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Public nu există nicio obligaţie de garanţie în baza legii, ori a vreunei obligaţii de restituire, iar simplul fapt că ordonatorul principal de credite nu a acordat drepturile băneşti cuvenite de drept reclamanţilor, nu îi conferă acestuia nicio garanţie legală din partea Ministerului Finanţelor Publice pentru eventuale sume ce ar trebui să le plătească reclamanţilor într-un litigiu izvorât dintr-un raport de muncă.
Cererile de recurs
1. Recursul declarat de pârâta Direcţia Naţională Anticorupţie
Printr-un prim motiv de recurs, recurenta-pârâtă Direcţia Naţională Anticorupţie susţine că acţiunea reclamanţilor a rămas fără obiect şi este lipsit de interes, întrucât la data de 12 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 330/2009 care stabileşte un nou algoritm de calculare a salariilor magistraţilor, personalului auxiliar de specialitate şi personalului conex, astfel că instanţa nu poate obliga pârâţii la plata sporului în litigiu, decât până la data de 11 noiembrie 2009.
În cuprinsul motivelor de recurs, recurenta-pârâtă mai arată că dispozitivul, prin conţinutul său, stabileşte în sarcina pârâţilor obligaţii imposibile, exerciţiul financiar al anului 2009 fiind încheiat, iar legea bugetului este în esenţa sa, o lege anuală.
Printr-un alt motiv de recurs, recurenta-pârâtă susţine că în mod greşit instanţa de fond a reţinut că actele contestate au fost emise cu încălcarea prevederilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, întrucât în speţă aceste dispoziţii nu sunt aplicabile. Susţine recurenta-pârâtă că în cauză nu se pune problema unui drept salarial actual, ci a unui drept salarial restant acordat reclamanţilor prin hotărâri judecătoreşti executorii şi prin decizia nr. 21 din 10 martie 2009 a secţiilor unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, drept a cărui plată/executare a fost suspendată prin O.U.G. nr. 71/2009, act normativ în temeiul şi în executarea căruia au fost emise actele administrative contestate.
Printr-un ultim motiv de recurs, recurenta-pârâtă solicită suspendarea executării sentinţei civile recurate, având în vedere prevederile O.U.G. nr. 71/2009 şi intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009, precum şi faptul că executarea sentinţei ar conduce la diminuarea bugetului instituţiei şi imposibilitatea asigurării pe viitor a plăţii drepturilor salariale prevăzute de actele normative în vigoare.
2. Pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin motivele de recurs formulate critică sentinţa atacată, invocând prevederile art. 304 pct. 4, 7, 8 şi 9 C. proc. civ., cu aplicarea art. 3041 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei şi respingerea acţiunii ca nefondată.
În raport cu prevederile art. 3041 C. proc. civ., se solicită examinarea cauzei sub toate aspectele, reaprecierea materialului probator şi interpretarea corectă a stării de fapt şi de drept.
Recurentul-pârât arată că instanţa de fond a dispus în mod nelegal anularea deciziei nr. 207/2009 a Procurorului Şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, hotărârea pronunţată fiind dată cu aplicarea greşită a legii, că actele supuse controlului de legalitate prin prezenta acţiune au fost emise de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, respectiv Procurorul Şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, în urma adresei din 18 iunie 2009 a Ministerului Finanţelor Publice, prin care s-a comunicat că plata sporului pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică va fi suspendată la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Apreciază recurentul-pârât că în lipsa fondurilor alocate de Ministerul Finanţelor Publice cu această destinaţie, Ministerul Public se află în imposibilitate obiectivă de a plăti în continuare sporul vizat, aşa încât în aceste condiţii nu se poate reţine că emiterea deciziei atacate reprezintă un exces de putere din partea autorităţii emitente. Or, în condiţiile în care Ministerul Finanţelor Publice refuză alocarea fondurilor necesare plăţii sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică, Ministerul Public se găseşte în imposibilitate obiectivă de a plăti în continuare sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică de 50%, astfel încât suspendarea executării acestei măsuri a fost impusă de lipsa resurselor financiare.
Recurentul-pârât mai arată că instanţa de fond a reţinut în mod netemeinic şi nelegal că actele administrative supuse în speţă controlului de legalitate ar avea caracter retroactiv, deoarece drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 au fost scadente în cursul lunii iulie 2009, mai precis la data de 13 iulie 2009, deci după data emiterii deciziei anulate, în speţă, noţiunea de activitate a actului administrativ trebuie raportată la data de scadenţă a drepturilor băneşti.
De asemenea, recurentul-pârât mai arată că instanţele judecătoreşti nu sunt abilitate să creeze şi să adopte legi, ci să le aplice pe cele existente, astfel că anularea ordinului desus judecăţii, reprezintă o ingerinţă în atribuţiile legiuitoare şi executive.
Referitor la cererea de chemare în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice, recurentul-pârât precizează că, în mod nelegal, instanţa de fond a respins această cerere atâta vreme cât între instituţia pârâtă şi instituţia chemată în garanţie există, în temeiul art. 131 pct. 1 din Legea nr. 304/2004, o obligaţie de garanţie.
În concluzie, arată recurentul-pârât, cererea de chemare în garanţie are interes, fiind îndeplinite condiţiile cerute de legea procesuală, prin interes înţelegându-se folosul practic urmărit de cel ce a pus în mişcare acţiunea civilă.
3. Ministerul Finanţelor Publice, prin motivele de recurs formulate, critică sentinţa recurată, solicitând instanţei de control judiciar să admită recursul şi să dispună modificarea în parte a sentinţei atacate, în sensul admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a ministerului.
Recurentul-chemat în garanţie arată că nu are, în cauză, calitate procesuală pasivă, întrucât nu poate fi obligat la plata unor sporuri aparţinând angajaţilor altor instituţii.
Mai arată recurentul că pentru realizarea prevederilor bugetare, răspunde Guvernul României, conform destinaţiilor bugetare stabilite prin legea bugetară anuală.
Hotărârea instanţei de recurs
Analizând cu prioritate excepţia lipsei de obiect a acţiunii, invocată de Direcţia Naţională Anticorupţie în temeiul art. 137 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că aceasta este neîntemeiată, întrucât legalitatea actelor contestate se verifică în raport cu data emiterii lor şi se analizează vătămarea invocată de către reclamanţi a drepturilor şi intereselor lor legitime pentru perioada în care actele respective s-au aflat în vigoare şi în raport cu efectele juridice pe care le-au produs. Astfel fiind, adoptarea şi intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009, act normativ care produce efecte juridice numai pentru viitor, nu poate conduce la anularea actului administrativ ulterior introducerii cererii, astfel că acţiunea reclamanţilor nu este lipsită de obiect. Sub acest aspect, instanţa reţine că Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 1 alin. (1), art. 8 şi art. 18, un contencios subiectiv de plină jurisdicţie, în cadrul căruia instanţa are de analizat atât conformitatea actului administrativ cu legea, cât şi existenţa vătămării produse reclamantului, într-un drept ori într-un interes legitim, prin efectele juridice produse în perioada în care actul s-a aflat în vigoare.
Sub aspectul motivelor de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată că instanţa de fond nu a pronunţat hotărârea atacată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, astfel că este neîntemeiată susţinerea din recurs în sensul că instanţa a adăugat la prevederile O.U.G. nr. 71/2009.
Înalta Curte reţine că aprecierile instanţei de fond sunt temeinice şi legale, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 are ca obiect reglementarea procedurii de executare a sumelor prevăzute prin hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi salariale restante stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, or în cauză nu se pune problema plăţii unui drept salarial restant, ci a unui drept salarial actual.
Este neîntemeiat motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., Înalta Curte reţinând că, faţă de prevederile art. 261 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea recurată cuprinde motivele de fapt şi de drept, ca elemente ale silogismului judiciar, care au condus instanţa de fond la adoptarea soluţiei, în urma sistematizării şi analizării susţinerilor părţilor în funcţie de legătura lor logică.
Sub aspectul motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 8 C. proc. civ., instanţa de recurs constată că sunt neîntemeiate criticile recurenţilor în sensul că în mod greşit Curtea de apel a apreciat că nu sunt incidente dispoziţiile O.U.G. nr. 71/2009, şi că instanţa de fond a schimbat natura ori înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al actului juridic dedus judecăţii şi a adăugat la dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 2 din respectiva ordonanţă de urgenţă.
Pentru argumentele expuse cu ocazia respingerii motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că dreptul a cărui vătămare este invocată în prezentul litigiu nu se circumscrie cadrului instituit prin O.U.G. nr. 71/2009, care este aplicabil numai în privinţa hotărârilor judecătoreşti devenite executorii prin care s-a dispus plata în concret a unei sume de bani determinată.
Sub aspectul motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că întemeiat a apreciat instanţa de fond că actele contestate au caracter retroactiv şi contravin dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, iar reclamanţii au fost vătămaţi în dreptul lor la plata drepturilor salariale, atâta timp cât motivele invocate de autorităţile emitente nu se încadrează în niciuna dintre ipotezele reglementate de acest text de lege.
Este necontestat caracterul retroactiv al actelor emise în luna iulie 2009, atât timp cât acestea dispun suspendarea de la data de 01 iunie 2009 a plăţii sporului în litigiu, realizând, cu alte cuvinte, în luna iulie o diminuare a drepturilor salariale ale reclamanţilor aferente muncii deja prestate în perioada anterioară, respectiv în cursul lunii iunie.
În acelaşi sens, instanţa reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, aplicabile în temeiul art. 3 alin. (2) din aceeaşi lege şi în privinţa actelor administrative cu caracter normativ ce formează obiectul cauzei, actele contestate trebuia să fie elaborate şi emise cu respectarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Constituţie, republicată, care consacră principiul neretroactivităţii, ceea ce însă nu s-a întâmplat în cauza dedusă judecăţii.
Împrejurarea că plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 urma a se face la data de 13 iulie 2009, dată ulterioară emiterii actelor contestate, nu este de natură a înlătura caracterul retroactiv al celor două acte administrative.
Înalta Curte apreciază că prin emiterea actelor administrative în litigiu se aduce atingere şi principiului securităţii raporturilor juridice, care este implicit în toate articolele Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, întrucât certitudinea reclamanţilor cu privire la drepturile salariale ce li se cuveneau pentru munca deja prestată în cursul lunii iunie a fost înlăturată printr-o măsură cu caracter retroactiv dispusă în cursului lunii iulie.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte reţine că, prin emiterea actelor administrative contestate cu încălcarea principiului neretroactivităţii şi a principiului securităţii raporturilor juridice, autorităţile emitente, pârâte în prezenta cauză, au manifestat un evident exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, prin atingerea adusă dreptului cert al reclamanţilor de a primi drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 în cuantumul previzionat la sfârşitul lunii iunie.
Este neîntemeiat motivul de recurs susţinut de recurentul-pârât Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie referitor la greşita respingere a cererii de chemare în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice, întrucât aşa cum s-a reţinut în jurisprudenţă, în mod constant, „instituţia chemării în garanţie se întemeiază pe existenţa unei obligaţii de garanţie sau despăgubire şi revine, în principiu, tuturor acelora care transmit altora un drept subiectiv, dacă o atare transmisiune se face cu titlu oneros” şi că obligaţia de garanţie este condiţionată de existenţa unei transmisiuni anterioare, cu titlu oneros, a unui bun sau a unui drept subiectiv.
Potrivit art. 16 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, bugetul de stat se aprobă prin lege, rectificarea urmând aceeaşi procedură, conform principiului simetriei actelor juridice, fiind evident faptul că Ministerul Economiei şi Finanţelor nu are atribuţia de a adopta legi.
Tot Legea nr. 500/2002 prevede, în art. 28, că Ministerul Finanţelor Publice are atribuţii în elaborarea proiectului legii bugetului şi a proiectului bugetului de stat pe baza propunerilor prezentate de ordonatorii principali de credite. Atribuţiile ce revin ministerului în privinţa elaborării bugetului de stat sunt detaliate şi în actele normative de organizare şi funcţionare a ministerului (H.G. nr. 34/2009).
În consecinţă, Ministerul Finanţelor Publice are rolul de administrator al bugetului statului, iar în baza legii bugetului de stat, repartizează sumele către ordonatorii principali de credite, astfel cum acestea sunt prevăzute în buget.
În aceste condiţii, Ministerul Finanţelor Publice nu are atribuţia de a vira ordonatorilor principali de credite alte sume decât cele prevăzute de legea bugetului de stat şi nici posibilitatea de a proceda la modificarea bugetelor ordonatorilor principali de credite cuprinse în bugetul de stat.
De altfel, prin O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii sunt reglementate modalităţile prin care instituţiile publice vor proceda la punerea în executare a titlurilor executorii. Dispoziţiile art. 2 din O.G., astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 110/2007, prevăd expres că „dacă executarea creanţei stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, instituţia debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-şi îndeplini obligaţia de plată.”
În ceea ce priveşte critica adusă sentinţei de fond, de către recurentul Ministerul Finanţelor Publice, Înalta Curte o găseşte nefondată, având în vedere că prima instanţă a admis excepţia lipsei calităţii procesuală pasive a acestui minister şi, pe cale de consecinţă, a respins capetele de cerere împotriva acestuia, ca fiind formulate împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
În consecinţă, în raport de cele mai sus reţinute şi faţă de dispoziţiile art. 312 C. proc. civ., vor fi respinse recursurile declarate de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, de Direcţia Naţională Anticorupţie şi de Ministerul Finanţelor Publice - D.G.F.P. Bihor.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de Direcţia Naţională Anticorupţie, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, de Ministerul Finanţelor Publice - D.G.F.P. Bihor împotriva sentinţei civile nr. 136/CA din 29 martie 2010 a Curţii de Apel Oradea, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4244/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 4247/2010. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
