ICCJ. Decizia nr. 4284/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4284/2010
Dosar nr. 7512/2/2009
Şedinţa publică de la 13 octombrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanţii au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, anularea actului administrativ reprezentat de adresa din 03 iulie 2009 emisă de pârât.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că prin adresa respectivă s-a dispus ca, începând cu 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să fie achitate fără a include sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, excludere care se va aplica şi pentru viitor. Au precizat că sunt magistraţi în cadrul Tribunalului Bucureşti, iar actul respectiv le afectează în mod direct drepturile salariale.
Reclamanţii au arătat că actul atacat este ilegal deoarece el nu poate avea efecte decât pentru viitor, conform art. 15 alin. (1) din Constituţia României şi că adresa contravine totodată şi dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, nefiind îndeplinite condiţiile stipulate de textul legal menţionat pentru a se dispune suspendarea ordinului nr. 768/2009 care este dat în aplicarea legii, a art. 74 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, adresa încălcând alin. (2) al acestei dispoziţii legale. Totodată, s-a arătat că salariul, ca drept fundamental al celui ce munceşte, nu poate fi modificat decât prin lege.
S-a mai arătat în motivarea acţiunii că actul este nelegal şi ca urmare a faptului că el contravine prevederilor art. 75 şi 76 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.
Pârâtul a formulat întâmpinare, solicitând respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată şi, în subsidiar, ca nefondată. În motivarea excepţiei inadmisibilităţii s-a arătat că aceasta este întemeiată ca urmare a faptului că adresa contestată nu reprezintă un act administrativ, ci doar o operaţiune de încunoştinţare.
Prin sentinţa civilă nr. 3577 din 28 octombrie 2009, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanţi şi a anulat actul administrativ din 03 iulie 2009, emis de pârât.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut în esenţă următoarele:
Soluţionând cu prioritate, conform art. 137 C. proc. civ., excepţia inadmisibilităţii acţiunii, Curtea a constatat că este nefondată, deoarece adresa contestată reprezintă un act administrativ, indiferent de forma sa, ca urmare a faptului că a fost emisă de către o autoritate publică şi produce consecinţe juridice, intrând în circuitul juridic.
Curtea a constatat, de asemenea, faptul că la dosar s-a depus plângerea prealabilă formulată către conducerea ministerului emitent al actului, dovedindu-se realizarea procedurii prealabile în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Sub aspectul fondului, Curtea a reţinut faptul că, în general, un act administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumţia autenticităţii şi veridicităţii, fiind el însuşi titlu executoriu.
Instanţa de fond a mai reţinut în considerentele hotărârii atacate faptul că adresa contestată reprezintă un act administrativ în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, producând efecte juridice în ceea ce priveşte drepturile salariale cuvenite reclamanţilor, în sensul diminuării acestora.
Astfel, s-a reţinut că adresa din 03 iulie 2009 a fost emisă în temeiul O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, prin care s-a stabilit eşalonarea acestor drepturi în perioada 2010-2012, precum şi faptul că acest act normativ se referă la plata eşalonată a drepturilor salariale restante, această restanţă fiind cuantificată, putându-se astfel stabili un termen pentru achitarea acesteia.
Or, plata eşalonată nu poate să privească salariile care ar fi plătite în prezent şi în viitor fără sporul de 50%, întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante şi nu ar mai putea fi cuantificate şi achitate.
S-a apreciat de către instanţă că, potrivit art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, drepturile salariale ale magistraţilor nu pot fi suspendate sau diminuate decât în condiţiile şi în cazurile prevăzute de această lege.
Or, prin adresa din 03 iulie 2009 drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizaţia brută lunară, au fost diminuate retroactiv şi prin aceasta s-a adus un prejudiciu reclamanţilor, care aveau o speranţă legitimă în ceea ce priveşte valoarea patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activităţii de magistrat în luna iunie 2009.
Pentru aceste considerente, constatând că actul administrativ este nelegal, în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004, Curtea a admis acţiunea principală şi a dispus anularea actului administrativ din 03 iulie 2009 emis de pârât.
Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Justiţiei a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate a sentinţei:
- Adresa contestată nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
Ca atare, această adresă nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanţa de contencios administrativ.
- Prin această adresă se aduce la cunoştinţa ordonatorilor secundari şi terţiari de credite situaţia bugetului şi noua formă de plată a sporului de 50%, care s-a făcut în baza titlurilor executorii şi care se modifică conform O.U.G. nr. 71/2009 (modificarea constând în faptul că sporul nu se achită lunar, ci eşalonat, conform acestei ordonanţe de urgenţă).
- Adresa contestată nu are natura juridică a unui act administrativ, fiind doar o încunoştinţare cu privire la aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 71/2009 sau cu privire la efectele acestui nou act normativ, iar în consecinţă, adresa în discuţie nu poate face obiectul unei plângeri prealabile sau al unei acţiuni în contencios administrativ, în condiţiile Legii nr. 554/2004.
- Nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaţilor-reclamanţi, care sunt şi au fost calculate în conformitate cu O.U.G. nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătoreşti, care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci potrivit eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009.
- În speţă, sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu face parte din salariul magistraţilor.
Astfel, O.U.G. nr. 27/2006 nu cuprinde nicio dispoziţie referitoare la sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin O.G. nr. 83/2000.
- În plus, prin decizia nr. 21 din 10 martie 2008, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut următoarele: „în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului din organele autorităţii judecătoreşti, republicată, constată că judecătorii, procurorii şi magistraţii-asistenţi, precum şi personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizaţia brută lunară, respectiv salariul de bază brut lunar, şi după intrarea în vigoare a O.G. nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr. 334/2001”.
După pronunţarea acestei decizii, instanţele judecătoreşti au admis acţiunile şi au apreciat că art. 47 din Legea nr. 50/1996 este în vigoare.
Prin Decizia nr. 838/2009, Curtea Constituţională a constatat existenţa unui conflict de natură constituţională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte.
Ca atare, după pronunţarea acestei decizii, instanţele nu mai pot aplica decizia nr. 21 din 10 martie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
- În cauză nu a fost încălcat principiul neretroactivităţii legii, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 a intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligaţia de plată a drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare:
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
1. Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă anularea adresei din 03 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu-şi găsesc aplicabilitatea în cauză, întrucât obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă anularea adresei din 03 iuilie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti şi nicidecum suspendarea executării acesteia.
Prin urmare, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte reţine următoarele:
Prin adresa din 03 iulie 2009, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
În preambulul acestui act administrativ au fost invocate:
- prevederile O.U.G. nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 şi reglementarea unor măsuri financiar-contabile;
- dispoziţiile Primului-Ministru, transmise prin adresa din 06 mai 2009 privind încadrarea în cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2009;
- adresa din 26 iunie 2009 a Ministerului Finanţelor Publice prin care Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a fost informat că fondurile prevăzute la Titlul I „Cheltuieli de personal” nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi identificate surse suplimentare, iar condiţionalităţile impuse de organismele financiare internaţionale în domeniul cheltuielilor bugetare, în special, al cheltuielilor de personal asumate pe Guvernul României trebuie respectate de toţi ordonatorii de credite;
- faptul că fondurile prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 pentru plata sumelor reprezentând sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate;
- prevederile O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii.
2. Înalta Curte apreciază că, în speţa de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei din 03 iulie 2009.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între judecători şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum în mod eronat susţine recurentul.
3. În prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
Pe linia acestor considerente teoretice se înscrie şi practica Curţii Constituţionale din ţara noastră, a cărei jurisprudenţă apără principiul legalităţii, care trebuie să guverneze activitatea administraţiei publice.
De altfel, în mod constant, instanţa constituţională a reafirmat că legalitatea trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice într-un stat de drept.
4. În concepţia Legii contenciosului administrativ român, prin noţiunea de exces de putere se înţelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice, prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Limitele dreptului de apreciere din partea administraţiei publice sunt date tocmai de limitele drepturilor cetăţenilor, prevăzute de Constituţie şi de lege.
Cu alte cuvinte, unde începe dreptul cetăţeanului se încheie dreptul de apreciere al administraţiei.
De asemenea, se poate afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din Constituţie, nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara legii.
5. În speţa de faţă este nefondată critica recurentului privind aplicabilitatea dispoziţiilor O.U.G. nr. 71/2009, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare:
În primul rând, ordonanţa în discuţie, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Preambulul acestui act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare a ordonanţei.
Aşadar, este vorba despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanţa a fost publicată în M. Of. nr. 416/2009.
De asemenea, art. 3 din O.U.G. nr. 71/2009 prevede faptul că plăţile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sub incidenţa prevederilor O.U.G. nr. 75/2008 privind stabilirea unor măsuri pentru soluţionarea unor aspecte financiare în sistemul justiţiei, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 şi a dispoziţiilor Ordinului Ministrului Justiţiei, al Ministrului Economiei şi Finanţelor, al Preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de eşalonare a plăţii sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 şi 2.
6. În plus, nu se poate pune problema incidenţei art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, care menţionează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012.
Un argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanţe.
7. Dacă s-ar accepta punctul de vedere al autorităţii publice recurente, în sensul că sporul salarial aflat în discuţie a fost acordat pe cale jurisprudenţială, nu se poate concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.
Art. 15 alin. (2) din Constituţie consacră principiul neretroactivităţii legii, prevăzând că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
Pe acest aspect, trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui şi în privinţa actelor administrative.
De asemenea, trebuie subliniat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În speţa de faţă, instanţa de contencios administrativ constată că este în prezenţa unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. Această situaţie conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat.
8. Înalta Curte nu poate reţine critica recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru înlăturarea de la plată a acestui spor salarial întrucât, după cum în mod corect a arătat şi judecătorul fondului, executarea unei hotărâri judecătoreşti irevocabile constituie o obligaţie legală a statului, sens în care s-a pronunţat în mod constant şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
9. Ca atare, în raport de argumentele anterior prezentate, rezultă că recurentul a acţionat cu exces de putere la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt ce determină nelegalitatea acestuia.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge ca nefondat recursul.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 3577 din 28 octombrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4283/2010. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 4287/2010. Contencios. Anulare act... → |
|---|
