ICCJ. Decizia nr. 4313/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4313/2010
Dosar nr. 7868/2/2009
Şedinţa publică de la 13 octombrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 3799 din 10 noiembrie 2009, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de necompetenţă materială a Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal; a admis cererea de intervenţie formulată de SC O. SA Râmnicu Vâlcea; a admis excepţia privind nulitatea capătului 1 din cererea reclamantei PCC SE, în contradictoriu cu pârâţii Comitetul Interministrial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări de pe lângă Ministerul Finanţelor Publice din cadrul Guvernului României, prin Banca de Export-Import a României Eximbank SA, Ministerul Finanţelor Publice şi Banca de Export-Import a României Eximbank SA, aşa cum a fost precizată şi completată la data de 27 octombrie 2009, excepţie invocată de intervenientul SC O. SA, şi a constatat nul acest capăt de cerere, potrivit dispoziţiilor art. 133 alin. (1) C. proc. civ.; a admis excepţia inadmisibilităţii capătului 2 şi 3 din cererea reclamantei, completată la data de 27 octombrie 2009, excepţie invocată de pârâtul Ministerul Economiei şi Finanţelor, şi a respins aceste două capete de cerere ca inadmisibile şi a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii capetelor 2 şi 3 de cerere în raport de neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 581 C. proc. civ., excepţie invocată de intervenientul SC O. SA Râmnicu Vâlcea.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
În ceea ce priveşte excepţia necompetenţei materiale a instanţei de contencios administrativ, invocată de pârâta Banca de Export-Import a României Eximbank SA, aceasta este neîntemeiată, întrucât actul atacat în prezenta cauză, respectiv hotărârea Comitetului Interministerial de Finanţări, Asigurări şi Garanţii (autoritate administrativă înfiinţată în temeiul H.G. nr. 534/2007) este un act administrativ în temeiul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi nicidecum unul comercial, respectiv un act administrativ unilateral cu caracter individual, fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării legii şi care dă naştere unor raporturi juridice.
Faţă de faptul că reclamantul nu a precizat, nici în cererea de chemare în judecată, nici ulterior, obiectul acţiunii, deşi instanţa, în virtutea rolului activ, i-a pus în vedere să precizeze actul atacat, Curtea a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 133 alin. (1) C. proc. civ., cu privire la primul capăt de cerere.
Astfel, instanţa a reţinut că solicitarea reclamantei, în sensul de a se încuviinţa şi administra probe pentru a determina eventuala existenţă a unei hotărâri pronunţată ulterior hotărârii nr. 78/2009, nu poate fi primită, având în vedere şi împrejurarea că hotărârile Comitetul Interministrial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări se publică în M. Of. al României, fiind deci accesibile părţilor implicate.
În consecinţă, instanţa a admis excepţia nulităţii primului capăt de cerere, aşa cum a fost precizat şi completat la data de 27 octombrie 2009, excepţie invocată de intervenientul SC O. SA şi, în temeiul dispoziţiilor art. 133 alin. (1) C. proc. civ., a constatat nul acest capăt de cerere.
Cu privire la excepţia inadmisibilităţii capetelor 2 şi 3 din cererea reclamantei, excepţie invocată de pârâtul Ministerul Economiei şi Finanţelor, instanţa a reţinut că cererea reclamantei, formulată în temeiul dispoziţiilor art. 581 C. proc. civ., prin care tinde să impună pârâtelor Banca de Export-Import a României Eximbank SA şi Comitetul Interministrial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări o anumită conduită, respectiv să nu emită hotărâre de aprobare a condiţiilor acordării de către Banca de Export-Import a României Eximbank SA a unei garanţii de stat pentru SC O. SA şi să nu încheie convenţia de garantare a împrumutului către SC O. SA, deci o obligaţie de a nu face, fără a solicita anularea unui act administrativ vătămător, este inadmisibilă în materia contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004 conţinând dispoziţii derogatorii de la dreptul comun.
Instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii capetelor 2 şi 3 din cererea de suspendare, excepţie invocată de intervenienta SC O. SA şi motivată de neîndeplinirea condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 581 C. proc. civ., reţinând că analizarea îndeplinirii acestor condiţii reprezintă o chestiune de fond, ce poate duce eventual la respingerea cererii ca neîntemeiată, iar nu condiţii pentru exercitarea dreptului la acţiune.
Împotriva acestei hotărâri, precum şi a încheierilor premergătoare reclamanta PCC SE a declarat recurs, criticându-le pentru nelegalitate şi netemeinicie, susţinând, în esenţă, următoarele:
- încheierea de şedinţă din data de 13 octombrie 2009 prin care a fost respinsă excepţia invocată de recurentă privind lipsa dovezii calităţii de reprezentant a pârâtei Banca de Export-Import a României Eximbank SA, precum şi încheierea de şedinţă din 27 octombrie 2009 prin care s-a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie a SC O. SA, sunt total nemotivate, ajungându-se astfel la imposibilitatea pentru partea nemulţumită de a le critica în calea de atac, iar pentru instanţa de recurs de a exercita controlul legalităţii hotărârii.
Au fost astfel încălcate dispoziţiile art. 261 pct. 5, art. 255 alin. (2) şi art. 268 alin. (4) C. proc. civ. referitoare la obligativitatea motivării hotărârii judecătoreşti, inclusiv a încheierilor de şedinţă, fapt ce atrage nulitatea acestora.
- prima instanţă a analizat excepţia de necompetenţă fără a ţine seama că aceasta viza doar cel de-al treilea capăt de cerere, actul juridic în discuţie fiind convenţia de garantare ce urma să se încheie între Banca de Export-Import a României Eximbank SA şi băncile comerciale finanţatoare, acesteia urmând a i se da calificarea corectă de act juridic administrativ sau comercial şi nu hotărârea Comitetului Internaţional pentru Finanţări Garanţii şi Asigurări.
- instanţa de fond a respins fără temei şi cu o motivare eronată cererea recurentei-reclamante de încuviinţare şi administrare de probe pentru a determina eventuala existenţă a unei hotărâri pronunţate ulterior hotărârii nr. 78/2009, reţinând greşit că hotărârile Comitetului Interministerial pentru Finanţări Garanţii şi Asigurări se publică în M. Of. al României, fiind accesibile părţilor implicate.
Decizia de aprobare a condiţiilor acordării garanţiei pentru un anumit subiect de drept, cum este cazul deciziei pentru demonstrarea existenţei şi conţinutului căreia recurenta a solicitat încuviinţarea de probe, este un act administrativ cu caracter individual şi nu se publică în M. Of.
Se publică în M. Of. numai acele hotărâri ale Comitetului Interministerial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări prin care se aprobă norma de reglementare a unor activităţi.
- rezolvarea dată de instanţa de fond primului capăt de cerere prin admiterea excepţiei nulităţii acestuia este greşită, dat fiind că obiectul capătului întâi de cerere citat a fost clar individualizat în petitul cererii de chemare în judecată.
Lipsa actului administrativ a cărei anulare se cere nu poate fi confundată cu neindicarea în cuprinsul cererii a obiectului acesteia, acesta fiind unul din elementele prevăzute de art. 133 alin. (1) C. proc. civ.
- modul de soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii capetelor 2 şi 3 din cererea modificată este unul greşit, atât din punct de vedere al legislaţiei interne, referitoare la condiţiile de admisibilitate în contenciosul administrativ a unei cereri fundamentată pe dispoziţiile art. 581 C. proc. civ., cât şi din punct de vedere al aplicării dreptului comunitar potrivit căruia instanţele naţionale au chiar obligaţia de a ordona măsuri provizorii pentru a se preîntâmpina acordarea unor ajutoare de stat nelegale.
Recurenta-reclamantă susţine că se impune acceptarea principiului potrivit căruia ordonanţa preşedinţială prevăzută de art. 581 C. proc. civ. să poată fi utilizată ori de câte ori norma specială privind suspendarea executării actului administrativ este inaplicabilă, în speţă impunându-se aplicarea acestor dispoziţii referitoare la ordonanţa preşedinţială în ipoteza inexistenţei actului administrativ a cărei suspendare să poată fi solicitată potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, scopul folosirii acestei proceduri fiind acela al opririi temporare a emiterii unui act administrativ nelegal care să genereze un prejudiciu iminent şi ireparabil.
Motivele de recurs formulate au fost încadrate în art. 304 pct. 3, 7, 8, 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
Se solicită casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei la aceeaşi instanţă pentru judecarea în fond a pricinii.
Intimata-pârâtă Banca de Export-Import a României Eximbank SA, în calitate de reprezentantă a Comitetului Interministerial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări, a formulat întâmpinare la recursul declarat de reclamantă, solicitând respingerea acestuia ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.
Intimata-intervenientă SC O. SA a depus concluzii scrise, solicitând de asemenea respingerea recursului ca nefondat.
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate, în raport şi de legislaţia incidentă în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat potrivit considerentelor ce se vor arăta în continuare:
Critica formulată de recurenta-reclamantă privind nemotivarea încheierilor de şedinţă din data de 13 octombrie 2009 şi 27 octombrie 2009, sub aspectul unora dintre măsurile dispuse de instanţă este neîntemeiată.
Excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant a Băncii de Export-Import a României Eximbank SA a fost corect respinsă de prima instanţă, legalitatea soluţiei rezultând din înscrisurile depuse în instanţă de către reprezentanta intimatei-pârâte (fişa postului şi reglementarea internă privind organizarea şi atribuţiile Direcţiei Juridice), precum şi în raport de dispoziţiile art. 12 alin. (4) din H.G. nr. 534/2007 în conformitate cu care „reprezentarea şi asistenţa juridică a Comitetului Interministerial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări în faţa instanţelor judecătoreşti sunt asigurate de Direcţia Juridică a Băncii de Export-Import a României Eximbank SA, împreună cu Direcţia Generală Juridică din cadrul Ministerului Economiei şi Finanţelor”.
De asemenea, în mod corect a fost admisă în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de SC O. SA, prima instanţă verificând şi constatând ca fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 49 alin. (1) şi (3) şi art. 52 alin. (1) C. proc. civ., şi anume: existenţa unui interes propriu, legitim, născut, direct şi actual al SC O. SA, intervenienta fiind potenţialul beneficiar al actului administrativ a cărei suspendare a fost solicitată în vederea achiziţionării de la SC P. SA a activelor aferente unităţii de petrochimie din cadrul A. Piteşti, precum şi o evidentă legătură între cererea principală de suspendare şi cererea de intervenţie, aceasta din urmă fiind formulată în interesul Comitetului Interministerial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări şi Băncii de Export-Import a României Eximbank SA, existând interesul emiterii unui act administrativ asemănător celui a cărei suspendare s-a solicitat.
Faptul că prin cele două încheieri de şedinţă criticate în recurs, judecătorul fondului nu a răspuns în mod special asupra tuturor argumentelor invocate de parte, nu conduce automat la ideea că ele nu au fost motivate, câtă vreme acesta a precizat, ca de exemplu în cazul admiterii în principiu a cererii de intervenţie accesorii că sunt îndeplinite condiţiile admiterii prevăzute de textul de lege, pe care l-a indicat în concret.
Cea de-a doua critică ce vizează greşita soluţionare, de către prima instanţă, a excepţiei necompetenţei materiale cu privire la cel de-al treilea capăt de cerere, trebuie precizat că este nefondată.
Este adevărat că instanţa de fond a analizat această excepţie în raport de hotărârea Comitetului Interministerial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări, statuând asupra faptului că aceasta este un act administrativ în temeiul art. 1 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi nu unul comercial, dar nu trebuie neglijată nici poziţia pe care chiar recurenta-reclamantă a avut-o cu prilejul concluziilor la instanţa de fond, aceea că şi actul juridic al convenţiei de garantare, subsecvent hotărârii Comitetului Interministerial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări, are tot natura unui act administrativ.
Convenţia de garantare ce s-ar fi încheiat de Banca de Export-Import a României Eximbank SA ar fi avut rolul de a garanta un împrumut de stat, între aceasta şi hotărârea Comitetului Interministerial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări prin care se aproba acordarea unei garanţii către SC O. SA, fiind o strânsă legătură, fapt pentru care s-ar putea pune problema dacă nu cumva sunt aplicabile dispoziţiile art. 17 C. proc. civ., „cererile accesorii şi incidentele fiind în căderea instanţei competente să judece cererea principală”.
Astfel fiind, independent de natura juridică a convenţiei de garantare – „disjungerea acestui capăt de cerere şi trimiterea lui pentru a fi soluţionat de o altă instanţă nu ar fi fost posibilă, dată fiind interdependenţa sa cu hotărârea Comitetului Interministerial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări, competenţa revenind tot instanţei de contencios administrativ.
Motivul de recurs vizând respingerea cererii de probatorii a recurentei-reclamante este, de asemenea, nefondat.
Solicitarea acesteia de a se administra probe cu înscrisuri şi interogatoriul pârâţilor cu privire la existenţa sau nu a actului a cărei suspendare a fost solicitată, a fost respinsă în mod corect de prima instanţă, cât timp reprezentantul legal al Băncii de Export-Import a României Eximbank SA, instituţie care ar fi fost în mod legal abilitată să emită actul administrativ, a susţinut în mod constant în faţa instanţei că nu a fost emisă vreo hotărâre a Comitetului Interministerial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări prin care să fie aprobată acordarea unei garanţii către SC O. SA, de asemenea intervenienta, potenţialul beneficiar al unui asemenea act administrativ, susţinând şi ea că nu a fost emis un astfel de act administrativ.
Mai mult decât atât, este de reţinut că recurenta-reclamantă a formulat şi un capăt de cerere, în temeiul dispoziţiilor art. 581 C. proc. civ., solicitând a fi obligate intimatele-pârâte Banca de Export-Import a României Eximbank SA şi Comitetul Interministerial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări să nu emită hotărâre de aprobare a condiţiilor acordării de către Banca de Export-Import a României Eximbank SA a unei garanţii de stat pentru SC O. SA şi să nu încheie convenţie de garantare a împrumutului de către SC O. SA.
Rezultă deci că chiar recurenta-reclamantă are îndoieli cu privire la existenţa actului administrativ a cărei suspendare a solicitat-o, aşa încât decizia instanţei de a respinge probatoriile solicitate în acest sens a fost corect luată.
Cât priveşte critica ce se referă la rezolvarea greşită dată de instanţa de fond primului capăt de cerere prin admiterea excepţiei nulităţii acestuia, se constată că şi aceasta este nefondată.
Recurenta-reclamantă a solicitat suspendarea executării hotărârii Comitetului Interministerial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări de aprobare a condiţiilor acordării de către Banca de Export-Import a României Eximbank SA a unei garanţii de stat către SC O. SA, act administrativ care nu a fost emis încă şi care, prin urmare nu există, singurul act administrativ emis de Banca de Export-Import a României Eximbank SA fiind o scrisoare de intenţie, a cărei valabilitate a expirat.
În raport de dispoziţiile art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, potrivit cărora „instanţa soluţionând cerere la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă”, coroborat cu art. 133 alin. (1) C. proc. civ., potrivit căruia „cererea de chemare în judecată care nu cuprinde numele reclamantului sau al pârâtului obiectul ei sau semnătura, va fi declarată nulă”, în mod corect instanţa de fond a constatat nul primul capăt de cerere, de vreme ce actul administrativ, a cărei suspendare s-a solicitat, nu a fost emis, deci el nu există, recurenta-reclamantă nefiind în măsură să-l identifice.
În speţă, recurenta-reclamantă nu a precizat în concret care este actul administrativ a cărei suspendare a cerut-o, în sensul că nu a enunţat datele pe care le-ar cuprinde, nefiind cunoscută nici împrejurarea dacă acesta a fost emis sau nu de către intimatele-pârâte, fapt ce echivalează cu lipsa obiectului cererii, consecinţa fiind nulitatea acesteia.
Susţinerea recurentei-reclamante, cum că obiectul cererii a fost clar individualizat, este greşită, atâta timp cât el nici nu a fost emis, deci nu există, pentru a fi supus cenzurii pe calea contenciosului administrativ.
În fine, ultima critică formulată de recurenta-reclamantă se referă la modul de soluţionare al excepţiei inadmisibilităţii capetelor 2 şi 3 din cererea modificată, recurenta susţinând că atât din punct de vedere al legislaţiei interne, cât şi a normelor de drept comunitar se impune utilizarea ordonanţei preşedinţiale prevăzute de art. 581 C. proc. civ. ori de câte ori norma specială, cum este cazul în speţă, nu permite suspendarea executării unui act administrativ inexistent, scopul folosirii acestei proceduri fiind acela al opririi emiterii unui act administrativ nelegal.
Potrivit art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 „Dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor pe de altă parte. Compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă se stabileşte de instanţă cu prilejul soluţionării cauzei”.
Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este constantă în ceea ce priveşte inadmisibilitatea, în materia contenciosului administrativ, a cererii de ordonanţă preşedinţială reglementată de art. 581 C. proc. civ.
Măsurile ce pot fi dispuse pe calea ordonanţei preşedinţiale sunt incompatibile cu raporturile de putere dintre autorităţile publice şi persoanele vătămate.
În speţă, nu era posibil ca pe calea ordonanţei preşedinţiale, instanţa de contencios administrativ să impună pârâtelor-intimate să nu emită o hotărâre de aprobare a condiţiilor acordării de către Banca de Export-Import a României Eximbank SA a unei garanţii de stat pentru SC O. SA şi să nu încheie o convenţie de garantare a împrumutului către SC O. SA, deci o obligaţie de a nu face, astfel cum corect a stabilit şi instanţa de fond prin soluţia dată, aceea de respingere ca inadmisibile a capetelor 2 şi 3 din acţiune.
Dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ se referă la acte administrative emise sau cel mult la obligarea autorităţii de a emite un act, dar nu dau posibilitatea de a solicita unei autorităţi administrative să nu emită un act.
Având în vedere toate aceste considerente, instanţa de control judiciar constată că instanţa de fond a pronunţat o soluţie legală şi temeinică, interpretând în mod corect actul juridic dedus judecăţii, precum şi dispoziţiile legale incidente în cauză, astfel că recursul declarat de reclamantă se priveşte ca nefondat şi urmează a fi respins în baza art. 312 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de PCC SE împotriva sentinţei civile nr. 3799 din 10 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4303/2010. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 4323/2010. Contencios. Despăgubire. Recurs → |
|---|
